情感治理在警調銜接中的應用研究

石 健

(中國人民公安大學 北京 100038)

引言

矛盾糾紛化解一直是社會治理創新的重要內容，公安機關在矛盾糾紛化解中的工作任務為治安調解。當前，社會轉型對于我國鄉土社會的結構沖擊是巨大的，隨著城鎮化的持續發展，熟人社會被陌生的人際關系代替，利益關系逐漸代替傳統的道德束縛，人口流動等因素致使矛盾糾紛呈現激增狀態。龐大的糾紛數量令公安機關不堪重荷。因此，在“大調解”政策的趨勢下，警調銜接機制產生了，其發揮作用的內在邏輯是通過情感治理的方式達到對矛盾糾紛的化解。由于“和為貴”的文化意識符合我國傳統社會個體間相處模式， “禮治”“教化”作用的儒家思想為情感治理提供了土壤，因此，研究情感治理在警調銜接中的應用十分必要。

一、情感治理是社會治理現代化的必要路徑

黨的十九大報告提出構建“共建共治共享”的治理格局，是對我國當前治理規律和治理格局的進一步理解和深化。當前，社會治理趨向于制度化、程序化、規范化和法治化，理性治理成為了主要治理手段。然而由于治理運行中涉及的內容廣泛、社會關系復雜，僅僅靠理性治理是不夠的。在社會矛盾糾紛化解、維護治安秩序的過程中，情感治理就發揮了非常重要的作用。

理性和感性兩種治理方式的博弈始終是值得關注的問題。最初，西方思維中情感和理性被看作相反的兩種力量。隨著研究深入，人們發現理性在很多社會情境中依賴情感。羅伯特·弗蘭克(1988)主張情感對預測群體行動發揮著符號作用。[1]裴宜理(2001)曾指出中國革命勝利的關鍵因素之一是中國共產黨運用“情感提升”的工作模式感召和發動群眾參與中共革命事業。[2]近年來有關情感治理的研究大多在心理學中出現，社會學中，有學者認為情感治理為新時代楓橋經驗的生成和發展奠定了傳統基礎。綜合各類文獻，我們認為情感治理的核心即：情感有被控制的必要性，群體情感甚至影響社會秩序。從權力向度上講，不同于理性治理“自上而下”的權力結構，情感治理強調的是一者對另一者的作用關系。從應用范圍上說，情感治理不只限于個體私人生活的治理問題，而是同時涉及政治生活治理領域。

(一)情感治理彌補理性失靈

現代化過程中，治理作為一種政治行為，其最大的優勢為工具性，表現為更高的行政效率、更低的行政成本和更有機的制度系統來維護社會秩序。絕對的理性不論是在公共管理領域還是經濟領域都受到了不同程度的批判，在公共管理領域，西方國家提倡治理主體踐行“小政府、大社會”的思想就是為了避免政府的絕對理性；在經濟領域，芝加哥學派以“經紀人”理論主張絕對的理性并不存在。總之，理性主義居于主導地位，引起了情感主義者對理性主義中存在的“可能發展為極端非理性”以及“自身不產生動力”問題的反思批判，認為理性功利主義在闡釋社會失序議題時常常陷入失靈困境，建議從情感刺激或情感體驗維度進行理解。[3]因此，理性主義、工具主義的理性失靈主導思維下，為避免失靈與偏差的情況發生，需要運用情感治理來加以輔助。

(二)情感主義契合離心性大眾心態

理性主義產生的正式權力作用于大眾后產生離心性心態與向心性心態兩類心態。其中離心性心態會支持大眾脫離治理的正常運行范圍，而情感主義有助于解決離心性大眾心態的伴生問題。由于我國是一個“家國同構”的社會，最初的社會關系由血緣和宗親構成，禮治是最早的治理手段，“厭訟”這一傳統正是典型的鄉土倫理，傳統中國通過禮治維系秩序，不到萬不得已，大家不會通過打官司的形式尋求法律的保護和支持，司法力量介入會導致所謂的“家丑外揚”，破壞鄉村的和氣與團結。因此，以情感治理為基礎的警調銜接是對傳統鄉土倫理的現代繼承，避免了離心性心態導致的割裂不同群體間的情感聯結的后果。

(三)情感治理有助于構建復合權威

從古代的官批民調到如今的警調銜接制度，為什么可以讓調解一直發揮基層矛盾糾紛化解的作用呢？究其原因是構筑了一種復合權威，即不同主體、不同向度的權力合法性為矛盾糾紛化解鋪設了一張網絡。根據馬克思·韋伯的權威結構理論，權威的三種純粹理想形態來源為：“由傳統授命實施權威的統治者之上的傳統型權威(traditional authority)，建立在非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創立的制度的神圣性，或者英雄氣概、或者楷模樣板之上的卡理斯瑪權威(charismatic authority)；建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上的法理型權威(legal authority)。”[4]

這為我們理解警調銜接的權威構成提供了理論路徑。在調解中，以警察為代表的法理型權威和依托人民調解員發揮作用的卡理斯瑪權威交替作用于糾紛。警從“法”的角度擺事實，警示當事人縱容糾紛發酵后在法律上的后果，告知其相關法律規定；調解員從“情”“理”的角度對當事人講道理，對其情緒的安撫和消解有積極作用，以中立的角度對雙方進行規勸，進而避免了可能發生的社會沖突。不同于橫暴權力的政治權威，道德權威更加的溫和與柔性，因此，情感治理有助于構建復合權威的特性成為警調銜接發揮作用的內在因素，這不僅解決了治安調解效率不高的困境，同時減少了非警務糾紛占用大量的行政成本。

二、警調銜接機制的現狀及存在的主要問題

警調銜接是在社會轉型期民間糾紛激增、“大調解”政策驅動下，在治安調解異化背景下催生出的新型矛盾化解機制。

(一)警調銜接的產生與發展

警調銜接經歷了從實踐—理論—實踐的過程，最初，警調銜接并沒有統一的頂層設計，多是各地方公安機關的實踐探索。2003年江蘇省南通市率先嘗試設立司法、行政為一體的調解工作站，2009年江蘇省司法廳、公安廳聯合出臺了《江蘇省公調對接工作實施辦法(試行)》，將民警、調解員聯合化解糾紛作為一項地方工作。同時，浙江省以“老潘警調工作室”為典型、以“楓橋經驗”為范本在省內推廣警調銜接機制。據2017年統計，浙江省有747個派出所建立駐所調解工作室，占派出所總數的70%，全省“警調銜接”機制建設基本實現全覆蓋。[5]截至2019年11月，浙江省共有各類人民調解委員會35009個，品牌調解工作室300余個，專兼職人民調解員15萬多名。[6]總之，職責清晰、運轉高效的警調銜接機制為基層一線的矛盾糾紛化解。

警調銜接的基本流程是民警先行調解后的案件可以移送“調解工作室”進行調解。最終調解達成協議并履行的，公安機關不再處罰。對調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當對違反治安管理行為人依法予以處罰，對違法行為造成的損害賠償糾紛。

從歷史的維度來看，警調銜接化解矛盾延續了我國古代調解制度中的“官批民調”形式。這說明執法者和調解員聯合化解糾紛的形式，從古至今都在維護治安秩序中發揮了重要作用。民間調解與正式審判的相輔相成與并行不悖，成為我國解決糾紛的顯著習慣。同時，官批民調的模式也傳達出社會精英在定紛止爭中具有權威和優勢，對于幫助官府過濾案情發揮了積極作用，這種優勢即來源于情感治理的柔性權威。

(二)當前警調銜接存在的主要問題

警調銜接發揮其優勢的同時，也出現各地區發展不平衡的狀態，實踐中出現以下問題：

第一，概念不統一。“警調銜接”“公調對接”等表述均出現在相關研究成果中。但不同概念側重的研究主體不同。比如警調銜接強調人民調解員對治安調解的輔助作用，而公調對接則更強調人民調解制度在“大調解”政策背景下“三大調解制度”的融合。這種概念不統一直接影響了對警調銜接問題的深層次研究，導致研究難以形成合力，致使實務工作缺乏統一的操作規范標準。

第二，調解缺乏統一、明確、可操作的規范，且理論研究滯后于實踐發展。在目前各地的警調銜接實踐中，調解員與派出所的銜接模式不統一，駐所制為主，移送制處于被忽視的地位，對移送制的忽視使得調解的機制并不健全，效果有待提升。

第三，不能將非警務糾紛從源頭上完全分流。當前警調銜接的流程是只要接到矛盾糾紛類的警情都要現場出警，可以調解的現場調解，民警根據糾紛的類型和嚴重程度判斷是否需要進入警民調解室調解。在警調銜接今后的發展中，非核心警務的民間糾紛應在接警后即實現從報警平臺分流到相關矛盾糾紛的主責部門，而不能全部壓到公安機關解決。各司其職才能實現社會矛盾糾紛的有效化解。

三、情感治理在警調銜接中的應用價值

通過探究警調銜接的歷史演進過程，我們發現基層的矛盾糾紛化解和情感治理是分不開的。不同于將矛盾交予司法程序，而是將“和諧”理念作為基礎，依賴群眾廣泛接受的傳統習慣和道德準則正是“楓橋經驗”的體現。

(一)有利于矛盾糾紛源頭化解

情感治理在警調銜接中作為一種有效的調解手段，它為雙方的溝通搭建平臺，進而達到從源頭上消解矛盾的目的。很多糾紛表面上看似是現實利益沖突或摩擦，深層原因可能是來源于長時間的情感積怨。例如，派出所常接到類似糾紛警情：“住在一棟樓上下兩業主因在樓道里行走擠到彼此而大打出手，民警了解后才知道，此前樓下住戶向居委會反映過樓上住戶的晾衣桿會滴水到自家陽臺，而樓上住戶也因樓下業主所養的狗吵鬧而抱怨很久。”從此案例我們得知，鄰里糾紛因經濟利益糾紛很少，當事人來派出所往往是“爭一口氣”，為了找一個公平的地方“評評理”。在此情境下，法律與處罰盡管能指向理性的結果卻填補不了情感的割裂，情感治理則融合了溝通理性，發揮了儒家思想“中庸之道”規勸雙方彼此退讓，最終以恰到好處的狀態達到定紛止爭的結果。

(二)有利于提升當事人的可接受度

情感治理寓于警調銜接中尊重了公民“厭訟”的價值觀念，為糾紛雙方提供了一種非訟化解矛盾的渠道，在訴訟爆炸、司法成本過高的現實社會，提供了更便捷的方式化解糾紛。在警民調解工作室，矛盾糾紛往往擺到“臺面”上說，糾紛當事人之間的對話傾向于平等自由的展開，并受到民警或人民調解員對雙方情緒的把控和引導，保持了共同在場和情緒交互中的合力，讓糾紛主體合理合法的訴求在溝通中達成合意。因此，警民調解室放大為一個情緒符號的場所，在互動中緩和了矛盾雙方的情緒，有可能避免了民轉刑案件的發生。總之，情感治理在預防化解矛盾糾紛、保障群眾合法權益、維護社會和諧穩定方面發揮了獨特而重要的作用。

(三)有利于增強矛盾糾紛化解的效率

對于派出所來說，警調銜接帶來最直接的現實意義是矛盾糾紛化解效率的提高，將警力從民間糾紛中解放出來，不僅降低了行政成本，同時也為群眾解決矛盾提供了便捷。情感治理的實踐是專職人民調解員在警民聯調工作室[7]，充分發揮了以情動人、以理服人的獨特優勢，彌補了警察作為調解主體的不足。駐所制的人民調解員從調解專業程度和情感交互上都比民警作為調解主體更有優勢。他們往往是有道德聲譽的較高的長輩，讓當事人有信任感，更利于“情理共融”的氛圍產生。特別在“求助型”調解逐年增多后，警調銜接對“久調不和”的婚姻糾紛、財產糾紛消解有著獨特而重要的作用。

如果說具有絕對權威的警察在矛盾糾紛中扮演外部的控制，那么調解員運用情感交互的方式則代表了矛盾糾紛的內部控制。二者形成合力，形成以情感控制模式的力量。

四、情感治理的調解邏輯

調解的成功取決于當事人的意思自治，調解員運用語言藝術解決矛盾，情感以情馭情、情感聯結、情理共融的治理策略發揮了微觀矛盾化解、維護秩序穩定的作用。

(一)使用以情馭情的調解方式

針對糾紛雙方都處于情緒激化的狀態時，調解員首先是誠實的傾聽者，例如婚姻家庭糾紛中，調解員站在中立者的角度，傾聽當事人的情感宣泄，建立調解員與當事人之間的信任，把握當事人的心理進行疏導。在血親、姻親相關聯的糾紛中，調解員時刻用親情的呼喚，幫助當事人找回親情關愛和溫馨。這樣做，不僅有利于實現糾紛當事人之間的協商和解，更利于凈化當事人生活的社區環境帶來和諧。例如，社區內經常有因為爭搶車位引起的糾紛，對此類事件的處理，調解員對糾紛解決的價值取向不能僅僅限于個體糾紛終結的層次，通過警調銜接工作室專職調解員的有效工作，發揮“社會矛盾減壓器”的作用，打開糾紛雙方的心結，因勢利導，依法、依理、依情，圍繞重點針對焦點解決化解矛盾，避免事件的進一步惡化，影響社會秩序的穩定。

因此，針對婚姻、家庭、鄰里糾紛，警調銜接充分運用情感治理中以情馭情的策略，基于促成社會成員之間形成良性互動，巧妙的柔和當事人之間的情緒，平衡糾紛主體間的權益。

(二)發揮情感的關系聯結作用

矛盾糾紛是微觀社會的裂痕，情感卻是人與人之間的“黏合劑”。情感治理在微觀治理中發揮了聯結個體與個體、個體與以警察為代表的公權力間的黏合作用。

首先，在現代社會結構高度分化的時期，情感的有效發揮有益于喚醒傳統熟人社會中的溝通意識。例如浙江電視臺《錢塘老娘舅》在社區警務室設立聯絡點，促進基層矛盾糾紛化解工作。“老娘舅”擔任調解員期間，將該社區3起歷時多年的疑難矛盾糾紛迎刃而解，平息了糾紛雙方的矛盾，喚回了20多年的難得和睦鄰里情誼。 雖然是民間力量主導，但“老娘舅”的介入，理與法、禮與法的并用真正實現了法律效果和社會效果的有機統一，有力促進了基層矛盾糾紛化解工作。

其次，情感是社會融合的力量。在社會轉型的深水區，社會矛盾種類和數量均呈幾何級數增加，矛盾主體更加多元，矛盾關系更加復雜，糾紛化解的難度也隨之水漲船高。

作為人民警察，往往處于化解矛盾糾紛的第一線，是在矛盾糾紛調處中與群眾直接接觸的國家權威的代理人，但在矛盾糾紛調處的實踐中，僅僅依靠單一的說教調解并不能完全有效的解決問題，順利做到案結事了。并且處理不慎或是處理方式、結果沒有完全滿足糾紛主體的期待，可能便會將民警置于輿論的漩渦，導致警察權威和政府的公信力大打折扣。相比而言，情感治理的恰當運用，通過曉之以理動之以情，可以有效促進不同主體間的情感聯結與情緒互動，對避免事件惡化起到了有效的輔助作用。

(三)注重情理共融的語言技巧

警民聯調工作室的很多糾紛單靠調解員的力量是不夠的，民警和調解員聯合調解的效果更加有效。例如，在望江派出所有因為家暴經常性來派出所尋求幫助的糾紛，調解員一般從親情包容的角度對雙方進行調解：首先穩定雙方的情緒，待雙方委屈訴盡、情緒平和后，民警再予以介入，以執法者的身份從法律角度告知施暴者行為的嚴重后果。在此過程中，民警和調解員實時轉化角色，有序銜接，調解員將情感治理運用成善待包容式的語言方式，春風化雨潤物無聲；而民警在后續工作中，通過明確指出糾紛主體的法律責任，從當事人趨利避害的角度出發，告訴糾紛雙方繼續發生沖突后帶來的法律后果和其他的身心成本，從而使雙方當事人不再過多強調自身的利益受損情況，而自愿進入有效的矛盾處理工作中。相比民警著制服代表著國家暴力機器的身份，調解員更有助于成為雙方當事人的情感聯結，雙方在建立情感聯結之后，民警的介入使得法律變得不再冷冰冰而成為化解糾紛的有效工具。

因此，針對慣常性的糾紛，情感治理更多的是一種控制手段，警民調解室不僅要融情于事，更要融情于法，選擇恰當的時機運用不同主題的復合權威作用于糾紛本身。

五、 結論

警調銜接是我國治理能力現代化的體現，即多元主體參與矛盾糾紛的化解，行政調解與司法調解銜接的結果。針對派出所大量的非警務糾紛，情感治理通過對人民群眾的顯性情緒進行關注，消解浮躁、焦慮等消極社會情緒和矛盾糾紛，避免了糾紛激化、民轉刑案件的發展。當然，實現法治化與善治始終是我國社會治理現代化的目標，情感治理在輔助理性治理失靈中有其特定的應用范圍和鄉土基礎。

由于警民聯調是我國獨特的“東方經驗”，因此，在微觀矛盾糾紛化解中，仍然存在情、理化解矛盾的空間。基層社會治理中要發揮情感治理的團結功能，把社會情感作為發動社會成員和組織的“黏合劑”，這也是“楓橋經驗”發展到今天最樸實和核心的觀念。總之，社會治理現代化過程中會遇到各種各樣的問題，我們要充分運用理性治理和情感治理兩種治理手段，發揮他們對社會治安秩序維護的重要作用，進而避免現代性帶來的壁壘。