我國環境保護財政支出的現狀及建議

一、我國環境保護財政支出現狀

2007年以來，環境保護財政支出總體上呈增長趨勢。從規模上看，支出規模從2007年的995.82億元增加到2017年的5672.10億元，2017年支出規模達到2007年的5.7倍，與2017年我國財政總支出為2007年的4.08倍相比，其增長速度可見一斑；從支出占全國財政支出比重來看，環境保護支出比重從2007年的2%增長到了2017年的2.79%。在公共支出項目日益繁多的情況下，支出規模和比重的提升凸顯了環境保護支出在財政支出中的重要地位，體現了對環境保護的重視程度不斷提高。同時，環保財政支出對環境保護投資重要的指導和拉動作用，其增長有助于我國產業結構轉型，促進我國經濟的高質量發展。

環境保護財政支出項目共分為27類，從支出方向的角度，這27類項目可分為七大類：（1）環境保護管理事務支出；（2）環境監測與監察支付；（3）污染防治支出；（4）自然生態保護支出；（5）污染減排支出；（6）廢棄電器電子產品處理基金支出；（7）其他節能環保支出。總的來說，環境保護財政支出項目體現了對環境保護的系統性、整體性和科學性，在直接污染防治的基礎上，注重了基礎預防和長遠的節約利用，兼顧了當前與長遠，結構科學合理。

二、環境保護財政支出的特點及分析

（一）環境保護財政支出的較為穩定增長。通過比較我國2007-1017年的環境保護財政支出，筆者發現環境保護財政支出總體來說是呈增長趨勢的，除了2016年出現了負增長，其他每年的環境保護支出都在增長，2017年，我國的環境保護支出規模已經達到了5672.10億元，體現了國家對環境保護的重視程度不斷提高。除此之外，國家還通過轉移支付等手段，保障地方政府治理環境污染問題的必要費用。2007年至2017年的中央對地方的轉移支付總體呈現增長的趨勢，從1113.90億元增長至1870.38億元。一定程度上減輕了地方政府面臨的財政壓力，保證了其環保上能夠投入足夠的資金。

（二）地方政府對環境保護重視程度在進一步提高。從總體上看，2007年以來地方環境保護的支出每年都在增加，從961.23億元增長到4439.33億元，規模增加了4.62倍，年均增長率達到36.89%，這體現了地方政府對生態破壞、環境污染問題的重視以及解決這些問題的決心。但是，地方實際支出的也是有較大起伏，2008年以后年凈增額有2年為負。近些年來，隨著國家對生態環境重視度的提高，為更好實現保護環境的目的，我國政府逐漸將環境事權下放到地方，這有利于地方政府積極主動、因地制宜地解決本地區的環境污染問題，對于加強生態文明建設具有重要意義。

（三）環境保護財政支出區域分配輕重有序。2009年以后華北、華東、中南、西南地區的環保支出增長迅速，并在2016年遠超東北和西部地區。東北地區的環境污染問題可以追溯到20世紀90年代之前，作為老工業基地，重工業的發展使其在拉動經濟增長的同時，也造成了較為嚴重的環境問題。2016年兩會期間，習近平總書記在黑龍江代表團參加審議時為東北全面振興指出了新路子。在這樣的大背景下，東北的再一次發展是必然的。如何實現經濟發展和生態環境保護相協調是它面臨的重要課題，而解決好這一難題離不開財政的支持。而西部地區，雖然近幾年其科技創新能力和研發投入能力取得了較大進展，經濟平穩、增長較快，但還需要國家的大力支持。

三、對策建議

（一）加大環保投入力度。從2007年至2017年我國環境保護年度橫向對比來看，以2010年為分界點，之前支出增長率較高，2008年達到了45.75%，2009年為33.26%，年均達到35.09%；2010年之后增長率有一定回落，2010年的增長率保持在26.26%，2012年、2013年、2014年則一直穩定在13%左右，只有2016年增長率為-1.42%，為負增長。因此，一方面，需要健全環境保護財政支出的增長機制。繼續逐步加大各級預算投入，穩步提高節能環保財政資金的規模，確保環保投入有效增長，滿足環境治理需求。另一方面，政府與私人部門合作。通過公私合營、政府購買公共服務等方式，積極探索政府部門與私人部門合作治理環境的新模式。如推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式，引入市場機制提供垃圾處理、污水處理等公共服務。

（二）完善中央對地方的轉移支付制度。中央轉移支付是構成地方支出的重要部分，2009年以來中央轉移支付資金占地方支出的比重分別達到58.75%、57.90%、60.34%、66.72%、51.09%、48.64%、42.12%和42.13%，是地方環境保護支出的重要來源，具有舉足輕重的地位。中央財政在加大轉移支付力度，規范一般性轉移支付的同時，還可以設置一部分預算資金作為環保獎勵和補助。這部分預算資金具有靈活性，根據不同地方不同時段的環保績效，作為一種獎勵支配給這些地方，從而更好地調動起地方環保投入的積極性，取得更加顯著的效果。與此同時，也要加強對環保資金的監管，確保上級的環保轉移支付等資金有效地運用到環境治理上，嚴查任何形式的截留挪用。此外，要明確環境保護財政支出的事權歸屬，基于中央事權的環境保護項目，由中央政府全額負責；基于中央和地方共同事權的環境保護項目，應根據事權劃分的限度及地方的實際情況合理分配財政支出；基于地方事權的環境保護項目，在一般財政支出的基礎上，通過績效獎勵或適當補助的辦法給予更多支持，以這種靈活的方式調動起地方環保投入的積極性。

（三）增強環保支出區域分配合理性。通過比較2007-2017年區域環保支出的情況，單從環保支出的絕對值來看，2007、2008年各區域之間差距不大，2009年及以后，華北、華東、中南、西南地區的環保支出增長迅速，并在2016年遠超東北和西部地區。因此我國東北和西部省市在環境治理費用上比較拮據。這需要中央和省級政府通過轉移支付或其他財政手段，把華東、華北等經濟更為發達的地區的資金調往東北、西部，使各區域在環境保護方面的差距不宜過大。同時，優先支持這些區域的環保項目，促進區域環保協調發展。

（四）制定經濟激勵制度。所謂經濟激勵制度是指政府運用財政資助、政府擔保貸款和稅收優惠等經濟手段刺激企事業單位實現保護環境的目的。我們可以借鑒發達國家運用這些經濟刺激政策來保護環境的豐富經驗。例如，日本政府通過專門的金融機構解決企業在環境投資問題上的困難，并為企業治理污染提供低息貸款。加拿大的環保支出賬戶共有三個子賬戶，包括政府環保賬戶、企業環保賬戶及居民環保維護賬戶。由此，我們應改變單一依靠國家和政府支出的局面，激勵企業、民間和個人進行環保投資，實現多元主體參與社會治理。

（五）完善多方位監督體系。為提高環境保護支出效益，可通過強化人大在環境保護預算編制、審查等環節的監督權；健全以人大和社會監督為主導的事前監督機制，防止公務人員在執行過程中違法違規現象的發生；加強對環保部門預算、費用開支標準等財務活動的監督，便于及時發現問題，糾正偏差，確保各項收支按照預算進行；確立審計機關的獨立地位以完善事后監督機制，依法追究涉事人員的責任。此外，還可以建立統一的監測體系和環境保護綜合考評體系，將地方政府環保支出的各項指標與政績考核掛鉤、干部選拔掛鉤。