我國構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制研究

曾憲奎

（中國社會科學院 馬克思主義研究院，北京 100732）

不斷提高自主技術創新能力，實現我國整體技術水平對西方發達國家特別是美國的趕超，是未來很長時間我國經濟建設的核心任務之一。只有如此，我們才能夠真正實現高質量發展，①關于我國當前經濟發展階段，是處于“高速增長階段向高質量發展階段轉變的階段”。部分研究在論述這一問題時，沒有闡釋清晰，在行文中暗示現在便是“高質量發展階段”，這種認識是錯誤的。同時，還有很多研究，沒有注意到高質量發展階段不是自然而然發展過來的，簡單地將這一轉變稱為規律，這種論述也容易誤導讀者。完成第二個一百年的“建設社會主義現代化強國”的宏偉目標。從我國技術發展的實際情況看，在密集的產業技術政策的引導下，我國技術創新投入和產出迅猛提高，技術創新能力比以前也有了很大程度的提升。但是應該看到，除了少數領域實現了領跑、并跑外，我國大多數領域特別是傳統產業領域，在技術方面依然處于跟跑階段，核心技術、關鍵零部件受制于人的局面還沒有得到根本性改變。在這種情況下，如何充分利用我國社會主義體制優勢，盡快提高自主技術創新能力，便成為當前的突出問題。對此，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，要“加快建設創新型國家，強化國家戰略科技力量，……，構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”，[1]正式將構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制作為提高自主技術創新能力建設的一個重要舉措。那么，在我國當前充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用的體制改革定位下，如何構建這一舉國體制，使其同時滿足有實際效果、能夠長期持續和不過度扭曲政府市場關系三個條件，便是非常重要的問題。本文將對此問題進行研究。

一、關鍵核心技術攻關新型舉國體制提出的背景

改革開放以來，我國一直對技術創新十分重視，將其擺在重要位置，“科學技術是第一生產力”的斷言便是明證。從我國技術創新實踐來看，在進入新世紀后，技術創新才進入了加速軌道。這是因為，改革開放之后較長時間內，我國一直處于短缺經濟狀態，供給明顯低于需求，因而如何盡快增大供給量以消除短缺狀態，是這一時期的主要任務，對于技術創新的渴求度不高。而進入新世紀后，隨著短缺經濟狀態的結束，我國企業面臨外資企業在國內市場和國外市場兩個市場的競爭，加之企業整體實力較之前階段有顯著進步，外部環境的逼迫和技術創新支撐能力的增強，逐漸使社會各界形成一個共識，即必須要加快技術創新步伐。特別是粗放型經濟增長模式的缺點不斷顯現，以技術創新促進企業競爭力轉型，進而在宏觀領域推動產業結構升級，逐漸由一個概念性的認識成為現實中的急迫需要。這些情況的變化，使得技術創新的重要性不斷凸顯。

在這種宏觀環境下，我國技術創新的整體狀況發生了快速變化，各項指標突飛猛進。從研發資源投入情況看，我國研發經費投入從2000年的897.7億元提高到2018年的19677.9億元，研發經費投入強度（研發經費支出與GDP比重）由2000年的1.0%提高到2018年的2.19%，由遠遠落后于發達國家到現在已經超越了歐洲部分發達國家；研發人員全時當量由89.3萬人年提高到438.1萬人年，同時我國科研人員數量已經超過美國，高居世界第一。從創新產出的角度，我國專利申請量由2000年的170682件提高到2018年的4323112件，從2011年開始超越美國成為全球第一，之后便一直保持住了這一地位，且和美國的差距呈現不斷擴大趨勢。①本處的數據來源于2001年和2019年的《中國統計年鑒》。本文的數據，除非特別說明外，一般均來自于歷年的《中國統計年鑒》，不再單獨說明。可以說，從各項指標上看，我國技術創新的整體狀況可謂日新月異，和發達國家的差距正在呈現不斷縮小的趨勢。

但是，我國技術創新體系具有較為明顯的粗放化趨勢，即相關量化指標的快速提高，并不代表我國整體技術水平也得到了同步快速提升。[2]實際上，到目前為止，除了少數領域在技術創新方面實現了對發達國家的反超或者達到全球先進水平外，大多數領域依然在核心技術方面未取得實質性突破。而從宏觀經濟環境的變化情況看，隨著我國由高速增長階段向高質量發展階段轉變，對于產業技術轉型要求的迫切度正不斷提高，而制約轉型的關鍵因素則是關鍵技術未取得突破。因此，盡快采取措施，促進我國各產業在關鍵技術領域取得突破，進而打破發達國家對相關領域的控制，便是擺在我們面前的一個艱巨任務。

綜上所述，我國當前的發展階段要求各產業必須盡快在關鍵技術方面取得突破，而要達到這個目的，相應的產業技術政策必須另辟蹊徑，而很難在現在的產業技術政策框架內通過對現有政策體系的修修補補來達到目的。在這種狀況下，新型舉國體制便應運而生。

二、我國舉國體制的基本狀況分析

舉國體制一般是指競技體育領域存在的體制，這一制度最早產生于20世紀50年代，但是這一概念則直到20世紀80年代才提出。[4]關于舉國體制的具體概念，不同的學者或者官員有不同的解讀。2001年，國家體育總局原局長袁偉民在全國體育局長會議上的講話中提出，“舉國體制的實質，就是發揮社會主義能集中力量辦大事的優越性，利用我國土地遼闊、人口眾多的特點，把豐富的體育資源挖掘出來、充分利用起來，通過競爭和協同，提高我國競技體育的綜合實力，到國際賽場為國爭光”。[4]李元偉、鮑明曉等人認為舉國體制是“以奧運會等重大國際賽事取得優異成績為目標，以政府為主導，以體育系統為主體，以整合、優化體育資源配置為手段，動員、組織社會力量廣泛參與，在國家層面上形成目標一致、結構合理、管理有序、效率優先、利益兼顧的競技體育組織管理體制”。[5]國家體育總局原黨委書記李志堅同志則跳出競技體育的范疇，為舉國體制下了一個更為抽象的定義，即“舉國體制是指以國家利益為最高目標，動員和調配全國有關的力量，包括精神意志和物質資源，攻克某一項世界尖端領域或國家級特別重大項目的工作體系和運行機制”。[5]

根據以上概念，舉國體制的核心在于發揮社會主義體制集中力量辦大事的優勢，為了完成某一較難完成的目標，集中全國的資源、進行統一管理，以達到既定目標的體制。應該說，盡管舉國體制一般傾向于指競技體育，但是作為一個制度安排，卻絕對不僅僅限于這一領域。自新中國成立以來，為了克服一窮二白的物質基礎和薄弱的科技基礎，我國已經將舉國體制應用到許多項目安排中，例如我國“兩彈一星”，便是采用了“舉國體制”。可以說，自中華人民共和國建立開始，舉國體制便逐漸誕生。這是因為在新中國成立初期，我國處于“一窮二白”的狀態，建設資金、技術積累和產業發展基礎都極為薄弱，要實現由農業國向工業國發展的轉變，要實現許多領域從無到有的建設，就必須要發揮社會主義國家集中力量辦大事的優勢，而與這一優勢最突出的體現形式便是舉國體制。其實，我國改革開放之前的經濟體制，在很大程度上其實便是國家發展經濟的“舉國體制”。有的學者認為，這種舉國體制主要表現為前三十年的工業管理體制和計劃管理體制，它實際上是“以國家作為資源動員的主導力量，按照國家的產業發展目標和國家意志，將有限的資源集中、快速和精準地運用到國家所支持的產業中，從而最大限度地建立本國全面的工業體系，以實現國家工業化和民族獨立復興。”[6]自然而然地，這一體制也逐漸擴展到許多領域。但是，隨著我國改革開放逐步推進和社會主義市場經濟的建立和不斷完善，舉國體制在各方面的影響呈現不斷縮小的趨勢，但是在部分領域依然保留下來，甚至其影響力度在個別時期還呈現出不斷加強的趨勢，最為典型的領域便是競技體育。

從具體成效方面看，舉國體制取得了豐碩成果。例如，我國在支撐條件極為薄弱的情況下，實現了“兩彈一星”的巨大成功，實現了許多經濟比我國發達、整體技術水平比我國高的國家都無法實現的目標。在競技體育領域，我國從1984年參加奧運會并獲得第一枚金牌開始，在短短的24年內，就實現了金牌數列全球第一的成績。這些事實都說明，只要舉國機制設計得當，就能完全充分發揮出相關領域的潛力，達到其他制度無法達到的目標。這是因為，舉國體制的優勢在于在資源數量不足，分散在不同主體而無法達到資源臨界規模，因而按照正常規律（如市場經濟規律、競技體育規律等）無法達到某一效果的情況下，能夠統一調配和集聚有限資源，突破資源規模臨界點，取得最大可能的最優結果。同時，舉國體制的另一個優勢是能夠對相關資源（人員）實行統一管理，打破部門分割的約束，保證“上下一心”，最大可能保證決策和管理效率。

當然，舉國體制也有許多弱點，主要體現在這么幾個方面：一是資源的過度集中，限制了除了中央級政府機構之外的其他主體的積極性，在“政府—市場”關系方面，削弱了市場機制的影響，長期實行下去，將會對舉國體制所在的領域的整體發展水平形成負面影響。例如，在競技體育領域，體現為將有限的資源用于培養高水平運動員，排擠了對競技體育其他方面的資源投入，從而導致國家在關鍵賽事獎牌數量高、成績好與全面體育鍛煉水平、運動員整體數量及水平相脫節。二是國家對相關資源、人員的統一管理，固然有“政令一出”的行政高效率優勢，但是隨著系統規模的擴大和系統管理難度的提高，這樣高度集中的管理模式的負面效果將不斷加大，直至超出其正面效果。三是舉國體制一旦形成，體制自身具有不斷固化的趨勢，且不可避免地會產生一定程度的官僚化問題，導致整個管理體制難以隨形勢的變化而不斷地靈活變革。

三、國內外技術創新舉國體制的相關經驗

一提起舉國體制，許多人就便將其和社會主義計劃經濟式的集中管理模式相聯系，而想當然地認為它不適合社會主義市場經濟體制，而西方資本主義國家更是絕對排斥舉國體制。但是實際上，不僅我國在改革開放后在一些產業技術領域采取了舉國體制，取得了相當突出的成效，而且諸如美國這樣的高度強調經濟自由的西方國家，在一些產業技術領域也采取了舉國體制，并取得了成功。

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（一）美國阿波羅計劃。

應該說，美國的經濟制度高度強調“經濟自由”，政府對經濟的干預力度和范圍要遠遠低于社會主義國家。但是，在一些特殊的、超大型的技術創新項目方面，也采用了舉國體制。這是因為這些項目具有核心技術難度大、技術系統的復雜性高、投資數額大、所涉及的組織數量大等特點，如果不采用舉國體制，將國內的有關資源整合起來，那么這些項目就很難獲得成功。最早具有“舉國體制”性質的科研項目便是第二次世界大戰期間實行的“曼哈頓計劃”，這也是人類歷史上第一次大規模的技術工程項目。該項項目于1941年啟動，由美國政府直接牽頭實施，旨在研制出當時的最具殺傷力的武器——原子彈。作為一項難度極高的科研計劃，它耗費了大量的人力物力，據統計該計劃總花費達到22億美元，總計科研人員投入達到15萬人，耗費了美國當時1/3的電力，最終隨著1945年7月原子彈實驗成功而結束。[7]整體來看，“曼哈頓計劃”和我們傳統上所說的舉國體制更加類似，即由政府直接主導和管理，具體負責實施的是美國陸軍部軍事政策委員會下設的曼哈頓工程區。[8]然而，“曼哈頓計劃”雖然獲得了成功，但是這項計劃是美國在戰時推行的、具有強烈軍事色彩的科研工程，許多具體做法和管理方式可能并不適合和平時期的非軍事科研計劃。

與“曼哈頓計劃”相比，20世紀美國實施的“阿波羅（登月）計劃”則更具有典型性。這一計劃所涉及的人力、物力和持續的時間，與“曼哈頓計劃”相比，有過之而無不及。該計劃持續了11年，總投資達到255億美元，先后將12個人送上月球并成功返回。參與該計劃的企業達到2萬多家，大學超過200家，科研機構超過80家，參與的總人數在30萬以上。主要的參與機構包括美國航空航天局總部的阿波羅計劃辦公室、3個航空航天局載人航天中心、7個政府實驗室和測試中心、13個主合同商以及400多個子合同商及賣主。[9]這樣龐大的機構、人員和資金規模，可以說，不弱于社會主義國家的任何舉國體制性活動。

作為一項復雜程度空前的科技工程，“阿波羅計劃”在實施過程中逐漸摸索出了一套具有計劃管理性質的管理模式和方法，這些相關經驗為以后的復雜技術攻關工程提供了許多有益經驗。具體來說，“阿波羅計劃”形成了4級管理體制，第一級即頂層決策層，具體負責機構是NASA局長辦公室和載人航天計劃辦公室，對阿波羅計劃整體目標負責，同時該層級還設立了一個阿波羅行政領導小組，作為該計劃的頂層協調機構；第二級是阿波羅計劃辦公室，主要負責計劃的日常管理，管理上采用計劃管理模式，下設計劃控制部、系統工程部、測試部、可靠性和質量部、飛行實驗部等5大管理部門；第三級是3大載人航天中心，即休斯敦中心、馬歇爾中心和肯尼迪中心，這3個部門主要負責管理相應的研發活動，在每個中心下設立項目管理辦公室，由它負責項目的協調、規劃與推進，并直接與承接項目的企業進行合作與管理；第四級是承包企業，其中有3個主要的承包商，即貝爾通信、波音和通用電氣。[10]

美國“阿波羅計劃”的組織運營方式，其實和我國傳統上的“舉國體制”模式是有本質不同的。我國傳統的“舉國體制”，以行政管理部門為核心，以行政管理方式為管理模式依托，而在美國“阿波羅計劃”的機制設計中，行政管理部門的核心地位要相對弱化，則更多的是以項目管理為依托。換句話說，“阿波羅計劃”是復雜技術系統聯合研發具體組織模式的一種探索，它集聚了相關的研發及生產資源，但是卻不是以行政管理為核心，在管理方式上也兼顧了集中管理和矩陣管理（扁平化管理）的優勢。這一點可以為我國新型舉國體制的創建提供豐富的、有益的借鑒。

（二）我國高鐵產業技術創新。

我國高鐵產業從發展進程來看，起步并不早，從20世紀90年代開始，高鐵產業建設才開始正式啟動。當時的技術來源高度依賴于國外企業，最初是采用直接引進關鍵零部件的方式滿足生產需要，直到2004年我國才引進相關技術，同時開啟了引進技術消化吸收再創新的進程。照理說，技術研發起步如此晚是很難在短時期內超過發達國家的，我國其他產業的發展歷程也證明了這一點。但是唯獨高鐵產業，在短短十幾年時間內，就反超了發達國家，到目前為止，我國高鐵產業在鐵路工程建造技術、高速列車技術、列車控制技術、客站建設技術、系統集成技術、運營維護技術等諸多領域達到了世界先進水平。[11]之所以能夠取得這樣的成就，在很大程度上與我國在研發體制上所采用的舉國體制有關。

為了實現核心技術的突破，我國高鐵產業在技術創新方面也是盡力將相關的科研資源組織起來，由政府機構牽頭，統一協調研發及制造活動，所采用的方式具有顯著的舉國體制的特點。我國高鐵技術創新高度強調聯合研發，由當時的鐵道部和科技部牽頭，在具體的技術攻關上加強產學研合作。2008年2月，這兩個部門簽訂了《中國高速列車自主創新聯合行動計劃合作協議》，在此基礎上，聯合了包括清華大學、北京交通大學等25所一流高校，包括中科院、鐵道科學研究院等11所一流科研機構，包括牽引動力國家實驗室、交流技術國家工程中心等國家一流實驗室及工程中心總計51家實驗室，凝聚了國家一流的資源和人才，累計調用的院士達到68人，教授500多人，研究員200多人，工程技術人才超過10000人；而參與的企業包括唐山、長春、四方三大主機制造企業，以及包括永濟電機、機輛所、株洲所、四方所等7家核心配套企業。[11]另一方面，在基礎研究方面，政府也通過各種項目，加強研發活動。例如，在國家自然科學基金項目方面，在2003年到2013年高校在高鐵基礎研究方面的項目獲得的資助額累計達到了3.15億元，其中西南交通大學、北京交通大學、中南大學和清華大學等高校在其中占據優勢。[12]

盡管我國高鐵產業之所以能夠在短短時間內實現由技術落后向技術全面領先轉變，是由一系列復雜的、其他產業所不具備的因素支撐的，例如高鐵產業在國外屬于投資大且很難實現盈利的行業，因此主要的企業持有相關技術的機會成本較低，相對于其他產業我國更容易引進核心技術；社會主義集中力量辦大事的國家制度優勢使得政府可以超越短期經濟視野而做出加大高鐵基建的決策，使得高鐵產業快速發展起來，進而使得那些需要依托實踐才能發展起來的相關技術創新不斷增加，推動了高鐵產業技術創新水平的不斷提升。[13]但是，應該看到，高鐵產業技術創新快速反超，也與我國在技術研發過程中所采取的舉國模式息息相關，正是因為集中了全國的研發資源，一心一意謀取技術突破，才最終在消化吸收基礎上實現了大幅度的再創新。這一次研發活動的成功，為我們今后建設新型舉國體制提供了豐富的經驗。

四、我國建設關鍵核心技術攻關新型舉國體制的框架性分析

正如前文所述，舉國體制體現了社會主義集中力量辦大事的優勢，能夠在技術處于弱勢、科研力量較分散、單個企業資金實力不強的情況下，集中資金、人員、組織（包括企業、高校、研發機構及科技中介等其他相關組織）等各項資源，在比競爭對手（主要是指西方發達國家）用時更少的情況下，實現技術突破，達到技術趕超的目的。由于我國目前在資金、科研人員等技術資源方面的總量上已經位居世界前列甚至第一，在這種情況下，實施舉國體制，其效果將遠強于我國在20世紀60、70年代。問題的關鍵是，在當前時期，如何架構好新型舉國體制，既吸收傳統舉國體制的優點，又能夠有效避免其不足，適應社會主義市場機制下技術創新領域的實際狀況。

（一）關鍵核心技術攻關新型舉國體制和傳統舉國體制的區別。

國內外經驗已經充分證明，在技術創新領域沿用舉國體制，在現實中是可行的，而且能夠取得良好的效果。從世界各國技術創新的經驗看，不同國家所采取的技術創新模式不盡相同，越是后發的國家，越傾向于采用集中式的資源配置方式，以便利用有效資源取得技術突破；從技術體系發展趨勢看，產業技術的復雜程度越來越高，單個企業或者其他組織越來越難以獨立完成其中的技術研發活動，特別是關鍵核心技術領域。在這種情況下，積極發揮我國舉國體制的優勢，根據現實技術創新活動的需要，培養適宜的新型舉國體制，便是十分重要的事情。

根據前三十年我國經濟發展的歷程，可以總結出，傳統的技術創新領域的舉國體制，實際上是在封閉環境下，不考慮微觀層次企業的利潤和成本情況下推動的，從其所取得成效看，它在物質層面的技術創新效果較好。但是在社會主義市場經濟開放的環境下，技術創新活動的舉國體制就必須從市場競爭和要素的稀缺性的層面考慮技術創新活動。[6]因此，我們要建立的新型舉國體制和傳統的舉國體制存在較大的不同。在這里，我們以經濟體育領域存在的傳統舉國體制為對比對象，對二者的區別進行研究。它們的區別主要體現在如下幾個方面：

一是在政府和市場的關系上，新型舉國體制面臨更為復雜的局面。整體而言，我國競技體育體系較少涉及市場經濟的因素，在體制格局上，主要是中央級政府管理部門（如國家體育總局等）與地方政府管理部門及學校等部門的關系。而技術創新體系是涉及政府、企業、高校、科研機構等多部門的復雜體系，不同組織具有各自不同的利益，其中，企業等經濟組織主要受市場經濟體制影響，其行為具有鮮明的利潤最大化導向。在這種情況下，如何妥善協調政府和市場之間的關系，保證達到共性技術研發取得成功這一核心目標、充分發揮各主體的積極性、保證各主體協調一致三個目標實現，便是新型舉國體制必須要解決好的事情。

二是在投入和產出的分配問題十分復雜。盡管競技體育也存在資源投入和利益分配問題，但是資源投入和利益分配所涉及的因素較為簡單，且在行政體制下，二者的利益關系較容易理順。與之相比，技術創新體系各主體體制和運行機制多樣，不同主體的利益關注點不同，例如，企業的主要目標在于實現利潤最大化，而高校和科研機構的目標則存在經濟利益和社會利益兩個方面（內部參與人員的利益則包括由于技術創新產出所產生的直接經濟收益、單位內的職稱職務以及個人榮譽，還包括基于后兩種因素產生的課題資源等經濟利益）。在這種情況下，舉國體制如何妥善處理好不同單位的投入和產出問題，便是這一機制能否真正實現良性運作的前提。如果機制設計不合理，就可能會產生各主體出工不出力的現象，使這一體制流于形式而無法取得實質性結果，或者在研發成功后，由于分配制度不合理，最終導致這一機制無法繼續運行。

三是體制的可持續性存在差異。競技體育的目標較為簡單，即持續不斷地、更多地獲得奧運會等高水平賽事的好成績，以便為國增光，因此，這一體制能夠長期持續。但是，在關鍵共性技術研發方面，想通過舉國體制，持續不斷地實現技術從追趕到長期領先，則難度很大。一方面，在技術追趕階段，技術領先國家提供了標桿和技術發展方向，因而技術追趕國家的目標較為明確，但是一旦發展到技術領先的地步，就需要面對不同技術路線的選擇，較高的不確定性會導致舉國體制難以取得理想效果。另一方面，技術創新體系極其復雜，要保持核心技術動態領先，需要企業、高校和研發機構基于市場機制下形成良好的分工合作關系，而舉國體制無法提供這樣的一個機制，它只能有助于在特定時期解決制約產業的關鍵共性技術問題，卻不可能解決所有技術創新和與技術創新能力提升相關的問題。因此，過度依賴舉國體制，可能會產生負面效應。

（二）我國關鍵核心技術攻關新型舉國體制的基本架構。

立足于我國社會主義市場經濟的制度基礎，借鑒國內外相關的經驗，根據技術創新體系的特點，本文認為，我國關鍵核心技術攻關新型舉國體制的基本架構應該包括如下幾個部分：

一是強化政府部門的組織和統一管理功能。舉國體制模式下的技術攻關項目，涉及的部門多，對組織和管理的要求很高。其實，國內外在技術研發上，存在由企業之間及企業與高校及研發機構組成的研發聯盟（也叫技術創新聯盟、產業技術聯盟、產學研研發聯盟，等等），①實際上，各種形式的聯盟也有一定的區別。如研發聯盟，最初是企業與企業之間的合作形式，排除了高校和研發結構，而產學研研發聯盟則包括了企業、高校和科研機構（有時候也包括政府部門）。本文在這里不做細致區分。各種聯盟也會在不同組織內產生技術溢出效應、完成單個組織無法完成的任務，因而也是技術研發的重要組織形式。然而，這種基于純粹利益關系組成的聯盟，有可能會因為單個組織謀求自身利益最大化（特別是考慮到與之合作的企業可能存在競爭關系），不愿意在聯盟內全心全意地投入，因而導致技術創新方面的合作所得的成果十分有限，在核心技術領域往往較難真正取得突破。另外，在這種組織形成前期，也可以由政府來牽頭，但是在這種模式下，政府主要起著牽線搭橋的作用，對于研發項目具體的運作過程參與不深。

而在新型舉國體制下，政府有關部門在技術研發的全程中起到組織者和統一管理者的職能，是整個研發體系的核心和“大腦”。相對于企業、高校和科研機構等組織，政府部門的優勢在于組織能力較強、能夠支配的資源廣，同時在利益分配方面居于超然地位，能夠真正將目標定位于全國整體技術創新能力的提升。因此，在新型舉國體制下組建的技術攻關合作體系，能夠克服其他形式產學研合作聯盟中存在的一系列弊端，能夠更有效地促進技術創新合作。當然，政府部門在技術研發體系中要恪守組織者和統一管理者職能，謹防自身超出應有權限，對企業、高校和科研機構等其他組織的內部活動進行不當干預。同時，政府部門應該積極及時總結新型舉國體制運行實踐中的有益經驗和出現的問題，不斷提升自身的組織和管理水平。

二是創新和完善研發活動的組織和管理模式。仿照國內外的相關經驗，構建起“政府主管部門—具體負責部門—高校、研發機構和主要參與企業—下層的企業及其他組織”的架構，對處于不同層面的組織的職能、權力和責任做出清晰地劃分，制定出完整、明晰的管理制度體系，從而保證整個體系在嚴密的制度框架下運行，盡量減少因為制度不嚴密而可能引發的交易成本。在具體的管理上，要做到直線型管理結構和扁平式管理結構相結合，發揮不同管理結構的優勢，使組織層面統一集中的管理模式和操作層面分權高效的組織管理模式有機結合。技術創新活動要取得成功，必須要積極發揮各參與者的積極性，使得他們能夠在盡量少的約束下，從事研發相關的活動，以提高研發效率。總之，在新型舉國體制中，要高度注重在發揮計劃式直線管理優勢的同時，通過扁平式管理，來激發各方的積極性。

三是構建好技術研發項目的成本分擔機制和利益分享機制。關鍵共性技術的研發，需要投入的費用非常高，同時技術一旦研發成功，其潛力的經濟收益也非常大。而這兩者，事前往往無法精確估計其具體數額。在這種情況下，新型舉國體制必須要處理好成本分擔和利益分享問題，本著“誰付出，誰獲益”和“付出和收益成正比”的原則，建立相應的機制。在成本分擔方面，其實就是要解決好投資結構的問題，在利益分享方面，實際上就是要解決利益分配問題，做到投入和收益相適宜。

在這里，可以仿照產業技術創新聯盟的形式，采取契約和組建實體兩種方式，前者就是在政府組織下，各方就包括資金投入等內容在內的合作條件達成一致，形成契約，然后按照契約的規定進行合作，而后者則是各方依照一定的資金和人員投入比例，組建新的研發實體，然后各方以股東的形式享受相應的權利。在利益方面，基于技術研發所產生的利益主要包括直接利益（如技術創新成果、技術成果轉讓費用等）和間接利益（如創新的經驗、知識和技術積累、學習能力等），在這里，如何處理直接利益最為關鍵。在具體的利益分成方面，可以采用提成支付（各方依照比例，獲取相應的收益）、混合支付（即研發體系內企業接受技術時，先支付一筆費用，然后再依照商定的比例獲取收益）、按股收益（提前將各方的投入折算成股份，各方依照股份的比重獲取相應的收益）等方式。[14]實際上，在技術研發的不同階段，各方的貢獻比重各不相同，[15]加之各方的利益訴求也各有差異，因此，不同的研發項目應該在項目初始時期，便要根據實際狀況，制定使各方滿意的具體合作方案，同時還要根據各方對技術研發的實際貢獻，對最終利益分配方式進行動態調整，以便盡量使其所得與貢獻相符，達到激勵各方的目的。

五、相關政策建議

根據前面的研究，本文對搞好新型舉國體制，提出如下幾個方面的建議：

一是要控制新型舉國體制的應用范圍。盡管新型舉國體制和傳統舉國體制有區別，相對更注重市場機制的作用，但是整體而言，新型舉國體制依然具有濃厚的計劃經濟體制色彩。這會對市場機制對研發資源的配置產生一定的負面影響，特別是在我國產業技術政策對技術創新活動已經產生較大影響的情況下，由政府部門組織和統一管理的新型舉國體制可能會進一步扭曲相應的市場機制，從而對長遠的技術創新活動產生潛在的不利影響。因此，新型舉國體制的應用要慎重，嚴格限制范圍，除了少數關鍵共性技術的研制外，其他方面的技術創新活動盡量交給市場機制去調節。當然，這并不意味著政府除了在新型舉國體制外，在其他形式的技術創新組織活動便不再起作用。由于當前我國產學研合作深度依然不足，因而政府在產學研合作方面，仍然要加強引導，促進以企業為主體，包括高校和研發機構及科研中介機構在內的諸多組織等研發聯盟的組建。

二是在新型舉國體制的應用方面，應本著先試點后推廣的原則穩妥地發展。盡管我國在舉國體制方面有豐富的經驗，但是關鍵核心技術攻關新型舉國體制是一個新興事物，具體的組織模式、成本和收益分配方式等諸多細節性問題，需要在實踐中逐漸摸索。由于在新型舉國體制模式下，每個項目都將集聚大量的資金、科研人員以及其他的人財物資源，一旦研發失敗，將造成包括時間成本在內的一系列損失。因此，一定要避免以前政府在推廣其他的政策時各地一哄而上的情況，而應該謹慎地選擇一兩個具有突出代表性、各項條件相對較成熟的關鍵共性技術攻關項目，在準備充分的基礎上，展開相關體制機制建設探索。然后，積極總結這些試點單位的經驗和教訓，完善相關的體制機制，在此基礎之上，再逐步推廣到其他項目。只有這樣，才能最大限度地避免可能產生的系統性風險，避免成本過大。

三是建立新型舉國體制的動態演變機制。傳統舉國體制容易出現機制固化的問題，從而降低了這一機制的效率。新型舉國體制主要應用于關鍵核心技術攻關領域，而技術領域的最大的特點便是技術動態發展趨勢顯著，相應的產業環境也會不斷發生改變。在這種情況下，新型舉國體制便不能是一種固化的體制，而是應該根據不同項目所在產業的情況差異，在具體的組織模式上予以靈活調整，同時從動態發展的角度看，應該根據產業和技術發展的新狀態，不斷與時俱進，在體制機制方面予以適應性改變。考慮到我國在技術創新方面實現對發達國家的全面超越可能還需要幾十年時間，同時即便在實現對發達國家的技術趕超之后，新型舉國體制在技術研發，特別是重大技術、前沿技術領域，依然會有用武之地，因此積極探索建立新型舉國體制的動態演變機制將是十分重要的事情。只有這樣，才能真正發揮新型舉國體制的最大潛力，為我國技術創新能力的提升起到應有作用。