成本分擔屬性和價格屬性視角下的高職學費問題研究

陳文博，毛建青

（1.華東師范大學 教育管理學系、國家教育宏觀政策研究院，上海 200062；2.浙江工業大學 公共管理學院現代大學制度研究中心，浙江 杭州 310063）

回眸高等教育由精英化到大眾化的發展進程及高職教育跨越發展的歷程，政府和高校一直在思索如何才能辦好教育，使之為實現人民對美好生活的向往奉獻智慧與能量。在2019年，隨著“中國特色高水平高職學校和專業建設計劃”學校名單的公布以及《國家職業教育改革實施方案》等國家政策的出臺，高職教育不僅成為備受關注的對象，而且迎來了新的發展契機。高職承擔著優化高等教育及人力資源結構的重要職責，是我國教育事業的關鍵部分與支撐我國經濟、社會共同進步的重要基石。然而多年來有限的高職經費投入導致高職發展疲乏無力，難以跟隨國家的發展腳步。在國家財政投入欠缺的背景下，政府對高職采用了收取學費的制度，[1]（p111-114）但這對于需求龐大的高職經費來說可謂杯水車薪，且其增加了學生及家庭的壓力。2014年出臺的《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》提出，到2017年，全國高職的年生均財政撥款水準應同本科一致。至此，我國高職辦學經費首次有了國家制度保障。

近年來，有學者研究了高職學費的形成機制（彭紅玉，2006）以及高職教育成本分擔與補償的主體定位問題（李蜀湘，2009）。另有學者按歷史階段研究了我國改革開放后的高職學費問題（黃磊，2016），探討了高職經費投入的經驗等（黃磊，2016；龔冷西，2017）；并認為高職學費過高，應按市場標準收費（王賢，2014），政府應以生均教育成本為依據，綜合考慮其他因素，科學制定高職學費政策（田貞訓，2014），高職經費分擔主體應為政府、社會、企業等（邢暉，2015）。這些研究多重理論，少有針對不同收入群體、不同教育專業等進行的多層次多維度的比較實證研究。基于此，本文搜集了98所示范高職和中外近十年的學費數據，基于學費的成本分擔屬性和價格屬性，從橫向比較、縱向比較、國內外對比等角度來探討我國高職學費問題。

一、98所示范高職的學費現狀

“國家示范性高等職業院校建設計劃”是我國100所示范高職建設的起點，這些學校無論是在人才培養質量還是辦學發展成績上都代表了我國高職的最高水平，也是“中國特色高水平高職學校和專業建設計劃”的主力軍。因此，本文選取了98所示范高職來研究學費具有代表意義（有2所高職已升格為本科院校）。高職學費主要由省物價局定價，與當地經濟發展水平息息相關，這就意味著須對我國的不同地區進行合理劃分。本文擬采用2003年2月，國務院發展研究中心發布的《中國（大陸）區域社會經濟發展特征分析》課題報告的分類標準，把中國（大陸）劃分為八大區域，即東北地區(遼寧、吉林、黑龍江)、北部沿海地區(北京、天津、河北、山東)、東部沿海地區(上海、江蘇、浙江)、南部沿海地區(廣東、福建、海南)、黃河中游地區(內蒙古、陜西、山西、河南)、長江中游地區(湖北、湖南、江西、安徽)、西南地區(重慶、四川、貴州、云南、廣西)、大西北地區(甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏)。從示范高職近十年的招生章程可知，98所院校中理工類院校有57所，綜合類院校有24所，農林、財經類院校分別有8所和5所，政法、旅游、藝術、醫藥類院校各1所；而專業的劃分標準則有七種之多。高職學費在區域間、省域間、專業間的橫向比較情況分述如下。①由于高職院校的專業設置呈現出多樣化特征，存在著很多特殊專業。因此，為更好研究高職學費，本文主要針對大多數的高考統招的高職高專普通專業，不涉及單獨招生、成人招生、本科層次或者合作培養的專業等相關內容。

（一）地區間的學費有較大差異。

八大區域中的高職同類專業學費并不相同，為更好地呈現我國不同區域的高職學費現狀，我們將專業分為普通專業、藝術及空乘專業、中外合作專業。結合表1可知，我國高職學費的地區特點為：第一，沿海地區的學費普遍較高，呈現整體高于其他地區的態勢；第二，大西北地區的學費最低，整體學費低于其他地區；第三，沿海地區高職的學費中，跨度最大的在北部沿海地區；第四，東北地區、黃河中游地區及西南地區的學費處于中間水平。

表1 按地區分類的2018年高職學費范圍

（二）省份間學費差距較大。

研究發現省份間的高職學費存有較大差別，具體表現在：第一，專業學費最高的省份為遼寧、浙江、四川，專業學費最低的為青海省；第二，區域內部不同省份間的學費差距較大，西南地區學費跨度最大，達16500元；第三，各省份高職的學費定價差異較大，北京、河北、寧夏、西藏等十省對不同專業收取同一學費；部分省份區別過細，湖南省高職的類似專業間學費差別最小為20元；第四，沿海省份間學費差距較小，西部省份間學費差距較大；第五，各省專業學費間呈現類似特征，即中外合作專業最高、藝術及空乘專業次之、普通專業最低。

（三）專業間的學費差距較大。

統計發現，各地區對專業的劃分標準不同，大致分為三類：普通專業、藝術及空乘專業、中外合作專業。普通專業包括文史類、理工類、技術類等專業；藝術及空乘專業包括音樂、美術、設計、影視動畫、空乘等專業；中外合作專業包括管理、技術、金融等專業。為方便同類專業比較，本文參考了我國學科大類的分類標準，對高職專業進行了細分。表3顯示，管理類、財經類、教育類等人文社科類專業的學費較低，農學專業學費最低的為2200元；理工、醫學等專業相對較高；空乘、藝術、高鐵乘務等專業學費較高，最高達15000元；學費最高的是中外合作專業，普遍高于10000元，最高達20000元。

表2 2018年31個省（市、自治區）的高職學費范圍

二、成本分擔屬性視角下的高職學費問題

著名教育經濟學家約翰斯通于1986年提出了成本分擔理論。他認為對高校因規模擴張所帶來的教育經費短缺問題，最有效的方法是將提高效率和投入多元化結合起來，即將教育成本完全或幾乎完全由政府或納稅人承擔轉向至少部分依賴受教育者及家庭分擔。[2]（p171-173）根據“誰受益誰付費”的經濟準則，該理論認為成本分擔應主要來自受益的四大主體：政府、納稅人、學生、個人或機構捐贈者。

（一）政府財政對高職投入較少，遠低于普通本科院校。

《中國教育經費統計年鑒》數據顯示（表4），2008—2017年間政府對高職經費的投入一直低于普通本科院校（以下簡稱普本）。高職經費、普本經費分別占教育總經費的4.40%～5.58%與21.48%～25.89%，普本經費投入是高職的4.49～5.88倍。在國家歷年的財政性教育經費中，高職更是常年遠低于普本，高職財政性經費占高職總經費的比例也常年低于普本。這在一定程度上表明國家對普本的重視程度遠大于高職。

表3 2018年不同專業類別的高職學費范圍

（二）高職學雜費占總經費的比重高于普本，高職生均經費和生均撥款均低于普本。

由于國內外宏觀數據統計都將學費和雜費統一歸入“學雜費”，而且研究發現雜費占學雜費數據比例偏低，對最終結果影響甚微。故而，為研究方便，本文將學雜費宏觀數據等同于學費宏觀數據。結合表5，通過計算并比較高職與普本的學雜費占總經費投入比例可知，2008—2017年間，高職學雜費占高職總經費的比例明顯高于普本：高職學雜費占高職總經費的25.26%～45.12%，普本學雜費占普本總經費的20.00%～30.99%。

表5還顯示，在生均經費支出方面，高職也處于弱勢。普本歷年的學生人數都多于高職，人均經費支出也一直高于高職，且常年保持在1.5倍左右。2008—2017年間，雖然我國高職院校生均撥款水平有所增長，但高職院校生均撥款與本科院校生均撥款的差值卻越來越大，高職院校2017年的生均撥款比中央屬和地方本科院校分別低了17873元和5401元。總體來看，在諸多學費和經費指標中，高職皆處于劣勢。

表4 2008—2017年度我國高等教育經費投入及占比

表5 2008—2017年高職與普本的經費投入與生均支出

（三）我國高職學雜費占比高于國外發達國家“高職”。

高職學費研究需要參考借鑒國際上的成熟做法與經驗。美國高等教育國際領先，2020年泰晤士世界大學排名前20的大學中，美國占據14席；2020年QS世界大學綜合排名中，美國的大學包攬前三。聯合國教科文組織發布的《國際教育標準分類2011》將我國的高職院校、美國的社區學院等劃歸為第5層次的短期高等教育。因此，本文選取美國高等教育的重要組成部分，并對美國社會經濟等發展產生了強大推進作用的社區學院來做對比研究。據美國教育部國家教育統計中心公布的《美國教育統計摘要》顯示（詳見表6），2008—2017年間，美國公立社區學院教育經費投入中，學雜費占比長期保持在16.12%～17.03%之間，政府撥款占比在71.94%～74.95%之間，而四年制公立大學的學雜費收入占比卻高于社區學院，政府撥款占比在17.28%～24.83%之間，遠低于社區學院。TAFE學院與我國高職在培養人才類型方面的追求相近，可看作是澳大利亞的“高職”，其學雜費占比在10%～25%之間。[3]（p23-25）新加坡的“高職”——5所理工學院①南洋理工學院、新加坡理工學院、義安理工學院、淡馬錫理工學院、共和理工學院。的學雜費僅占總經費的15%左右。[4]（p57）

表6 2008—2017學年美國社區學院和四年制公立大學教育經費投入比例（%）

在教育成本分擔理論中，政府是投資主體，學費僅是教育經費的補充。但我國高職學雜費占高職總經費比例普遍在25%以上，最高達45.12%，不僅高于我國普本的比重，且遠高于美國、新加坡、澳大利亞等國家相應比重。辦學成本相對較高的高職經費投入長久保持在普本經費總量的五分之一左右。這反映出國家對高職財政性教育經費投入偏低，高職生及家庭經濟壓力過大，高職生并未享受到與本科生同等的教育投入和待遇，甚至相差甚遠，這種低成本的運行從長期看將會對教育質量產生嚴重的負面影響。[5]（p274-275）

三、價格屬性視角下的高職學費問題

除學費的成本分擔屬性外，有學者認為學費具有價格屬性。該屬性基于公共產品理論，強調市場機制的作用，由于高等教育具有明顯的排他性和競爭性，所以視高等教育學費為私人產品，或者是準私人產品，由學生及家庭購買高等教育供給的教育產品服務。這表明高等教育服務的價格與部分價值，主要是從市場經濟的原則與供求關系的視角對學費屬性進行的重新定義和理解。

（一）高職學費未隨我國經濟發展水平而變化，農村家庭負擔過重。

改革開放四十年來，國內生產總值以年均9.5%的速度增長，居民消費水平等指標顯著提升。在2005—2017年間，GDP年均漲幅為9.60%，CPI年均漲幅達3.11%，人均可支配收入連年上升。但80所數據完整的高職近十年的學費數據呈現以下特點：第一，省內相同專業的學費相同或相近，除中外合作辦學專業外，其余專業的學費幾乎沒有差別；第二，高職學費的上漲幅度普遍不大，最高1400元，最低400元，一所高職內，學費上漲普遍在幾個專業或某一類型專業，而非全部專業的學費都有所上漲；第三，僅有2所學校的2個專業的學費有所下降，降幅分別為1000和1400元；第四，學費上漲普遍發生在近3年左右，且學費曾普遍保持多年未變。

表7 2008—2018年度高職學費變動

另外，調查數據顯示歷年的城鎮居民消費水平一直遠高于農村居民消費水平，城鎮家庭人均可支配收入是農村家庭的3倍多，且城鎮中不同家庭收入水平差距也很大，也就是說城鄉家庭間以及不同城鎮家庭間的學費負擔能力相差都很大。高職生中，53%為農家子弟，我國70%多的鄉村人口享用了不到35%的高教資源，[6]（p388-389）農村家庭和低收入家庭學生無法與高收入家庭學生享受同等的教育資源，但卻要上交同等的學費，即農村的高職生家庭負擔過重。農村家庭和貧困家庭對于高等教育學費更加敏感，學費過高會降低他們上大學的機會。此外，相比于擁有更多教育資源的普本院校，高職院校給予學生的獎助學金水平普遍偏低，[7]（p44-49）這也讓高職生及其家庭，特別是農村和貧困家庭承擔了更重的經濟負擔。

根據學費的價格屬性，高職學費作為高職經費的重要補充，需根據經濟發展水平、物價教育成本、各主體承擔能力等進行合理調整與變動。但數據顯示（表7），超二分之一的高職院校的學費近十年來未有改變。我國的物價等隨著經濟社會的發展時刻發生著變化，多年未變的學費嚴重背離了高職教育成本和學費變化的一般規律，既不符合學費的價格屬性，與市場規律相悖，也沒有體現成本分擔的要求，更沒有體現效率和公平，甚至會加重教育的不公平，加速社會分層，導致階層固化、貧困代際傳遞等問題。

（二）高職生就業情況整體向好，但與本科生相比仍有較大差距。

從《中國高職高專生就業報告》顯示的2010—2017屆本科生與高職生的就業情況可知（表8），在畢業半年后的發展數據中，歷年的高職生和本科生的就業率相差無幾，2017屆高職高專就業率首超同屆本科；本科生畢業薪資一直高于高職生約600～800元；本科生的工作與專業相關度指標也一直高于高職生。畢業三年后的中期發展數據顯示，本科生的薪資漲幅一直微高于高職生；職位晉升比例中，高職生一直高于本科生；職業轉換率和行業轉化率兩個指標中，高職生一直高于本科生；高職生的工作與專業相關度指標仍低于本科生。由此可知，高職生就業參數指標雖然整體向好，但仍與本科生有差距。

四、高職學費問題的原因分析

上述問題產生的根本原因是，在國家現行的高度集中的教育管理體制下，學費定價未能區分其成本分擔屬性與價格屬性，更未能根據這兩種屬性來制定合理的學費標準。在成本分擔屬性下，學費定價需要遵循受益原則和能力原則對教育成本進行合理分擔。受益原則指的是誰受益誰出資，受益越多分擔越多，具體的分擔比例還要根據學校類別、專業的不同而有所區別；能力原則是指學生在進行成本分擔時需要充分考慮學生及其家庭的承受能力，收入越高、承受能力越強的家庭應該多分擔，而那些收入水平低、經濟承擔能力差的學生及其家庭應該少分擔或者不分擔。受益原則和能力原則充分考慮了公平和平等的問題，分別決定了對教育的需求和教育供給的可能。[7]（p44-49）此外，學費水平的高低會明顯影響到學生與家庭的教育決策，影響對高等教育的需求，以及需要何種教育類型。高等教育學費是高等教育服務的一種價格，同其他產品擁有同樣的市場規律，自然也受市場供求的影響，學費的水平關系到受教育者及其家庭接受教育的需求，特別是擁有更多來自低收入家庭的高職生群體對學費的高低更加敏感。而從價格屬性來看，其強調市場機制的作用，學費被視為由學生及家庭購買高等教育供給的教育產品服務的價格和部分價值，學費的高低也被看成是教育質量和教育收益的重要反應，還起到了信號作用。

表8 2010—2017年度高職與普本的畢業數據

高職學費的成本分擔屬性和價格屬性應是相互統一的，都包含了教育公平的思想。但現實中的高職學費實踐卻是矛盾重重，高職教育成本較高，但國家對高職的經費投入一直處于較低水平，高職經費短缺的問題十分嚴重，于是學費成為高職院校發展的重要經費來源。上述已論及，相比于普本院校，高職院校的教育撥款、生均撥款偏低，并未達到同等水平，而高職生的學雜費承擔比例遠高于普本學生，[8]（p104-108）但來自農村和低收入家庭的高職生占比更高，高職學生及其家庭所分擔的教育成本比重嚴重偏高。整體來看，我國高職經費總投入存在著其與規模不匹配，經費來源結構二元化（政府和學生及其家庭），生均教育經費撥款不足，政府對民辦高職院校扶持力度不夠等問題。[9]（p7-12）

我國高等教育領域還存在著一種“迷思”，即高職生的高考成績往往偏低，“接受的是質量不好的教育”，但學費幾乎與普本一樣高，甚至有的專業比普本還高，也就是說，高職生個人付出的成本更高。而以清華大學和北京大學為代表的世界一流建設大學的學生接受了最高質量的教育，享受了國家最優質的高等教育資源，但個人付出的成本相對來說是最低的，這根本未能體現出學費的價格與價值。此外，相比于普本學生家庭來說，高職學生家庭中的貧困比例更高，所分擔的成本也越高。在就業方面，高職生的短期和中長期發展的就業起薪、薪資漲幅等等方面難以與本科生媲美，進一步加劇了教育的不公平。這種低成本、不公平的運行方式從長期看將會對我國的教育質量和社會發展產生嚴重的負面影響，亟待改變。

五、完善我國高職學費定價的建議

（一）我國高職學費定價應以成本分擔屬性為主，價格屬性為輔。

學費成本分擔屬性是我國學費政策制定的源點。我國在1989年頒布了《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》，隨后陸續在高校中試點運行教育成本分擔機制，并在1997年對高等教育進行全面收費。目前，我國高職學費標準制定依然遵循學費成本分擔屬性，政府、高校、個人及家庭等成為主要分擔者。但實踐中卻導致了高職學費不能完全符合高職發展要求、無法保證教育公平與效率、不能滿足所有高職生的需求，以及各主體分擔比例不合理等問題。在高職教育進入“新時代”背景下，高職學費制度重建是一個復雜的、受多方主體和因素影響的過程，需要有更完善的理論指導。高職學費的成本分擔屬性和價格屬性本是相互統一，沒有矛盾沖突的。因此，本文認為政府在制定高職學費收取標準時，需在成本分擔屬性基礎上，酌情依據價格屬性進行調整，即高職學費制定要以成本分擔屬性為主，價格屬性為輔，從而構建起差異化的高職學費標準體系。

（二）建立差異化的高職學費標準體系。

合理的學費定價有益于促進高等教育的公平與效率，[10]（p1-6+15）并優化教育資源配置，達到最優狀態。我國超二分之一的高職院校的學費近十年未有變動，而且同一省份內不同院校、不同專業間的學費差異不明顯，甚至出現同省內的所有高職專業收取同樣學費的現象，這難以體現高職教育的價值，不符合高職教育服務的市場規律。另外，高職學費占高職總經費的比重高于普本，且來自農村家庭的學生群體比重遠高于其他普本和重點本科院校。若專業學費水平差異不明顯，價格信號作用不明顯，不利于學校間的公平競爭，也不利于高校專業和教育結構的優化調整。因此，需要重新制定高職學費標準，建立動態的、科學合理的差異化學費標準體系。具體學費定價需基于當年的GDP、人均可支配收入、高職教育成本、高職就業率、教育回報率以及學習階段等因素，對農村家庭和城鎮居民的學生們進行有所區別的調整，并確保資助體系與學費標準體系調整變革同步進行，增大對貧困家庭學生的幫扶力度，具體可包括放寬資助范圍、拓寬資助方式等，從而減輕高職生教育壓力，保證教育的公平與效率。

（三）加大高職教育經費的投入。

雖然歷年來國家財政性教育經費支出逐年遞增，但對高職的財政性教育投入遠低于普本，支持力度遠未達到高職的發展需求，發展進程進一步受限。已有研究表明公辦高職院校平均學費比普本平均學費要高 1000 多元，[11]（p8-13）在部屬重點、公辦普本和公辦高職三類公辦高校中均值最高，高職生家庭分擔的教育成本幾乎是中央部屬高校的2倍多。[7]（p44-49）因此，政府有責任伸出“援助之手”，改變高職學費水平與教育服務質量不匹配的狀況。各級政府都需要加深對高職的認識與理解，尊重高職教育的基本規律，遵從高職教育的目標定位，遵循高職教育的辦學邏輯，扎根中國大地辦中國特色社會主義高職。在高等教育治理體系和治理能力現代化的現實要求下，以平等的人才培養態度對待高職，以實際行動切實增加高職教育經費投入，確保高職獲得與本科教育投入相當的長期穩定的辦學經費。簡化經費使用程序，促進教育資源最優化配置，提高經費使用效率，提高教育教學質量，培養更多高素質技能型人才。

（四）引導企業承擔部分教育經費。

十九大報告明確提出，要深化產教融合與校企合作。高職扎根基層，面向企業，自身的跨界屬性決定了其既是經濟社會進步的現實需要，也是應對人們渴望接受高等教育的價值訴求，更與企業有著千絲萬縷的聯系。因此，除了政府和學習者外，高職更需要獲得企業的大力支持。比利時通過強化就業指導及簽訂合同等保證校企利益的方式來促使高職與企業合作。在德國、奧地利等歐洲國家的職業培訓體系中，企業參與力度大，承擔了大量的人才培養任務和教育經費。OECD國家在高職教育發展投入過程，形成了相對豐富的社會服務形式、健全的財政撥款機制，促進了企業經費的穩定增長和政府經費的有效利用。[12]（p106-112）這些對我國的高職發展具備重要參照價值。目前，在政府投入不足以及高職學生及其家庭所承擔的學費壓力過大的情況下，我國政府亟須打破傳統的經費分配格局，在增大投入的同時重新梳理高職與企業的關系，出臺政策推動校企合作進程，轉化并讓渡給企業部分人才培養任務，使高職與企業優勢互補，引導企業承擔部分教育經費。各級教育主管部門更需積極配合，制定地方性的校企合作機制扶持制度，加強并規范校企合作項目管理。學貴在應用，高職自身更需充分發揮高職教育力量和特色，增加產學研力度，將研究成果與實踐技能轉化為自身發展能源，增強自身“造血功能”，并挖掘潛在的高等教育資源。從而完善政府、企業、學校、社會相結合的共建機制，形成多元化經費投入格局，切實減少高職院校對高職學費的依賴，減輕學生及其家庭的學費壓力，保證高職學生擁有平等享受高等教育的機會。