美歐經濟制裁研究：發展脈絡與前沿議題

劉建偉

（中央財經大學 國防經濟與管理研究院，北京 100081）

作為當代最重要的兩大經濟制裁發起者，美國與歐盟同樣是經濟制裁研究的學術重鎮。從歷史角度看，美歐經濟制裁研究經歷了一個明顯的起步、發展和轉向的過程，其演變既是國際政治歷史發展的一種體現，又對不同時期的國際政治現實走向產生深遠影響?；仡櫭罋W經濟制裁研究的歷史脈絡對我們理解雙方經濟制裁政策的走向以及國際政治的發展趨勢具有重要意義。

一、美歐學界對經濟制裁的界定

對于美歐學者而言，經濟制裁是一個重要卻又令人感到困擾的術語。早在二十世紀八十年代，大衛·鮑德溫就曾感慨道，人們在使用經濟制裁一詞時存在如此多的差異，以至于我們有足夠理由來避免使用它。但不幸的是，在研究經濟治國方略的文獻中，經濟制裁一詞屢見不鮮，我們又難以避免地會用到它。比較各種經濟制裁概念可以發現，美歐學界圍繞經濟制裁的界定之爭主要表現在三個方面。

（一）經濟懲罰與經濟激勵。

與中文里的“制裁”不同，“sanction”在英文中不僅有“制裁、懲罰”的含義，還有“支持、許可”的意思?；诖?，有些美國學者把制裁分為積極制裁和消極制裁，前者主要通過經濟激勵來改變對方的特定政策或行為，而后者則主要依靠經濟懲罰來影響對方。[1](p19-38)不過，盡管積極制裁的提法曾廣受關注，但當今大多數美歐學者已極少使用該詞，在提及制裁時專指消極制裁，即一種限制貿易往來、金融流動的懲罰性措施，如凍結資產、限制進出口、禁止投資等。

（二）工具屬性與價值屬性。

在英文中，制裁具有明確的價值屬性，它不僅是對違反規則者的懲罰，更是一種對不道德、挑戰道德良知以及危害共同體集體利益的“錯誤行為”的懲處。[2](p306)時至今日，在主權國家內部，人們仍然承襲這種傳統，把制裁視為對違法行為的懲罰。甚至在國際政治中，也有學者從這層意義上定義制裁，如瑪格麗特·多柯西認為“國際制裁應該被定義為針對違背國際準則或國際義務之行為所威脅或實施的懲罰”。[3](p9)根據這種界定，西方國家對蘇聯發起的戰略禁運就不能被視為制裁，阿拉伯聯盟對以色列及其盟國、貿易伙伴實施的抵制同樣不能被稱為制裁。此外，學者根據正義戰爭理論提出的“正義制裁”概念同樣反映了制裁的價值屬性。

然而，雖然制裁具有價值屬性，但美歐國家及學者大都把它當作實施經濟脅迫的手段、一項對外政策工具，或者說一種經濟治國方略。在國際實踐中，西方大國更多的是出于一己私利發起經濟制裁，而非單純地維護國際法或國際道義。而且，國際法與國內法有別，一國如果沒有簽署、批準某項國際條約、協定就沒有義務遵守其規定的相關要求。一些被視為違反了國際法的行為，在其他國家看來可能并非如此。

（三）經濟目的與政治目的。

經濟制裁目的的性質是什么？對這一問題的回答對于區分經濟制裁、貿易戰與經濟戰至關重要，同時也在美歐學界引起過較大爭論。在有些學者看來，經濟制裁的目的既可以是政治性的，也可以是經濟性的。例如，加利·霍夫鮑爾等人的經濟制裁數據庫就收錄了這樣的案例——1965年美國對智利發起制裁，強迫后者把銅的單價降低0.02美元并保證未來不會抬價。

羅伯特·佩普則嚴厲批評混淆政治與經濟目的的做法，認為經濟制裁不同于貿易戰，其目的是政治性而非經濟性的。首先，面對經濟制裁和貿易糾紛，對象國基于完全不同的邏輯進行決策。對象國根據財富最大化原則來決定是否在貿易糾紛中做出讓步，但通過權衡經濟損失的政治影響來決定如何回應經濟制裁發起國的要求。其次，在貿易戰中，使用武力的可能性基本可以排除。但對經濟制裁而言，它既可以是武力的替代，也可以是武力的前奏。最后，如果對出于政治目的和出于經濟目的的經濟限制措施不加區別，把數量龐大的國際經濟談判也納入經濟制裁的范疇，那么其研究范圍就大規模地拓寬了。[4](p93-95)

二、美歐經濟制裁研究的歷史脈絡

美歐學界對經濟制裁的探討源遠流長，但成規模的學術研究開始于二十世紀二三十年代，發展于二戰之后至八十年代。自此之后，美歐對于經濟制裁問題的辯論更加激烈，研究領域進一步拓寬，研究方法不斷多元化科學化。

（一）研究的發端：二十世紀二三十年代。

在二十世紀二三十年代，飽受過一戰之苦的美歐各國“和平主義”思潮盛行。由美法外長發起、簽字國涵蓋歐美主要大國的《凱洛格—白里安公約》規定，各締約國應廢棄戰爭，不再以戰爭作為推行國家政策的工具。一旦有侵略者挑起戰爭，國際社會應該聯合應對。其中，對侵略者共同實施經濟制裁是國際社會聯合應對侵略的一項重要手段。那么，經濟制裁能否以及如何承擔起止戰維和的重任呢？在此背景下，針對經濟制裁奏效的前提條件、經濟制裁的內涵、法理依據、類型與問題等，歐美學術界包括政界展開了第一次經濟制裁大討論。[5][6](p44)[7](p735-752)

本時期是美歐經濟制裁研究的起步階段，相關探討密切關注當時國際形勢，側重對策而非學理分析，不追求發展經濟制裁的一般性理論。在研究方法上，相關研究幾乎全為定性分析和規范分析，如法律文本解讀、案例研究、過程追蹤等。注重在國際法框架之下進行解讀是本時期研究的一大特色，英國及《國際事務》雜志則是經濟制裁研究的主要陣地。盡管本時期最重要的一個案例——國際聯盟制裁意大利以失敗告終，但使“制裁能夠起到維護和平、威懾侵略的重要作用”是當時美歐學界和政策界的一個基本共識。

（二）初步的理論化嘗試：二戰后至八十年代。

自二十世紀二三十年代到二戰結束，美歐實施經濟制裁的案例并不多。二戰之后，特別是到了六十年代，經濟制裁才越來越多地被用于應對國際政治糾紛。在本階段，聯合國安理會開始對南羅德西亞和南非實施制裁。面對頻繁發起的經濟制裁，人們自然要問“經濟制裁有效嗎”？圍繞這一問題，美歐學界展開了第二次經濟制裁大討論，其核心論題是制裁有效與否。不過，本階段的研究結論比較悲觀，大多數學者給出了否定的回答?！敖洕撇秒y以奏效”成為六七十年代美歐制裁研究的一大共識。例如，彼得·華倫斯坦系統地研究了1932—1967年間的18次經濟制裁，認為只有兩次——1933年英國制裁蘇聯和1960（1962）①1960年是美國開始制裁多米尼加的時間，1962年是美洲國家組織制裁多米尼加的時間。年美國（美洲國家組織）制裁多米尼加——取得成功。[8](p248-267)而且，判定成功的標準僅僅是對象國在被制裁后滿足了發起國的要求，至于這種讓步是否由制裁引起則無法確定。

至于制裁為何難以奏效，本時期的研究大致給出了三種解釋。第一，弗雷德里克·霍夫曼以英國（國際聯盟）制裁意大利、英國（聯合國）制裁南羅德西亞為案例，比較了發起方實施制裁的政治進程，認為發起方在感到需要“做些事情”但又不愿“做太多”時才會選擇使用制裁這種工具。如果感到問題特別嚴重時，相關國家不會選擇使用制裁，因為它“起作用太慢、太復雜又不保險”。因此，這就出現一個悖論，一旦制裁付諸實施，其宣示的目標就注定難以實現，因為決定實施制裁（而非其他手段）本身就意味著制裁方的動力不足。[9](p140-160)第二，瑪格麗特·多柯西的研究也得出制裁難以迫使相關國家遵守國際規范的結論。不過，她認為國際制裁難以奏效的原因有二：一是制裁面臨執行難題，各個發起國在制裁目標設定、措施選擇、嚴厲程度、成本分擔以及制裁監督方面存在的分歧制約了各國執行制裁的程度；二是對象國擁有多種應對制裁的方法，諸如采取規避措施、實施反制裁、求助第三方、對外宣傳等，通過積極應對，對象國可以化解制裁壓力。第三，傳統制裁理論認為經濟制裁與對象國國內政治團結存在負相關性，經濟制裁造成的損失越大，對象國國內越不團結。在批評該理論基礎上，約翰·加爾通提出修正后的制裁理論，并解釋了為何制裁常常難以奏效。他認為，在外部制裁面前，對象國國內可能出現的不是政治分裂，而是政治團結。如果對象國民眾認為制裁針對的是本國所有人而非統治階層，他們在制裁之前就對發起國存在負面情緒，或者認為本國行為是正確的且沒有更好的選擇，那么制裁就會激起政治團結，使制裁難以奏效。[10](p378-416)

除了有效性問題，也有學者探討了制裁的經濟影響、形式、目標或功能。如羅賓·倫威克就曾指出，盡管對意大利、南羅德西亞的國際制裁失敗了，但它在傳遞發起方反對對象國行為的信號方面卻發揮了作用，因而不能因為制裁未能改變對象國的行為而忽視制裁的價值?？傮w來看，與前階段相比，本時期的美歐經濟制裁研究具有如下幾個特點：一是尋求發展關于經濟制裁的一般理論，為經濟制裁研究提供整體分析框架；二是研究議題非常集中，重點探討經濟制裁的有效性，而且一致認為制裁未能奏效；三是研究方法十分相似，以比較案例分析為主，以對意大利、南羅德西亞、南非制裁為主要分析案例。同時，伴隨著行為主義的興起，一些新的方法如定量分析、計算機模擬也被用來分析經濟制裁問題。

（三）研究持續深化：二十世紀八十年代至新世紀初。

自二十世紀八十年代至二十一世紀初，經濟制裁的實施頻次迅速增加。根據加利·霍夫鮑爾等統計，八十年代共計發生31次制裁，九十年代則達到52次。整個五十年代一共才有13次制裁，而1992年一年就發生了13次制裁。多邊制裁增長更為迅猛。以聯合國制裁為例，安理會在整個冷戰時期僅僅發起兩次制裁，而在1990—1999年十年間就對伊拉克、前南斯拉夫、利比亞等12個國家實施了制裁。[11]與此對應，美歐學界對經濟制裁的關注也大幅增加，并表現出一些新的特征。

第一，經濟制裁辯論“白熱化”。針對二十世紀六七十年代形成的主流共識即“制裁無效”，M.S.Daoudi和M.S.Dajani率先提出質疑，拉開第三次經濟制裁大討論——也是最激烈、最具火藥味辯論的序幕。兩位作者對主流共識提出質疑，認為經濟制裁是有用的、有效的。當然，該結論依據的不是“宣稱”的目標，而是“制裁能夠慢慢侵入對象國，假以時日可對其造成極大傷害……國際經濟制裁猶如癌癥，它殺死對象國經濟結構中難以用肉眼發現的微小細胞，這些細胞的不斷死亡將腐蝕對象國政治生態，使其難以滿足國內日常需求，從而削弱對象國國內團結，并最終致其崩潰”。[12](p296-298)

更大的挑戰來自加利·霍夫鮑爾等。此前關于經濟制裁的分析大都基于單個或者少數幾個案例，由此得出的結論單從方法論上講就難以令人信服。加利·霍夫鮑爾等則建立了一個自1914年至今、包括100多個經濟制裁案例的數據庫，并以此為基礎，利用統計分析方法系統地研究了經濟制裁的有效性及其影響因素。他們研究發現，在所有115次制裁中，有40次取得成功，制裁成功率達到34%，遠比主流共識想象的要高。[4](p99)由于這是首次對經濟制裁進行大樣本檢驗，加利·霍夫鮑爾等人的研究及其制裁數據庫影響巨大，成為此后美歐制裁研究的必引之作。

加利·霍夫鮑爾等的研究一石激起千層浪，把經濟制裁大討論的激烈程度推升到一個新的水平。最尖銳的批判來自羅伯特·佩普，他指出加利·霍夫鮑爾等人的研究存在兩個嚴重的方法論缺陷，一是沒能嚴格區分基于政治目的的經濟制裁和由經濟利益引發的普通貿易糾紛，二是沒能把武力因素剝離開來，把實際上是由武力手段引起的對象國行為改變當成制裁的功用。經過重新評估，羅伯特·佩普認為，在被加利·霍夫鮑爾等視作成功的40次制裁中，只有5次可以算作成功，制裁成功率不足5%。羅伯特·佩普的尖銳批判引起不小的震動。以《國際安全》雜志為主要平臺，爭論雙方圍繞經濟制裁的界定、成功的標準、爭議性案例、制裁的價值展開了數個回合的論戰。

就此次制裁大討論，大衛·鮑德溫發文指出，學者們雖相互爭論卻“詢問著不同的問題、使用著不同的概念、在不同分析語境下展開討論……一句話，他們在談論不同的事情”。他認為制裁研究的深化需要事先考慮如下四個方面，一是必須承認“制裁是否奏效”與“是否應使用制裁”是兩個不同的問題；二是必須承認成本因素的重要性；三是必須承認有必要比較不同政策手段的利害得失；四是必須承認“成功”作為一個維度多元概念的復雜性。用狹隘的行為主義術語對成功進行簡單界定的做法忽視了成本因素，并把沖突視為零和博弈，這是不充分的。如果不考慮以上四點，再多制裁辯論也難以產生具有政策啟示的知識（policy-relevant knowledge）。[13](p80-107)大衛·鮑德溫一文敏銳地點出了本階段制裁研究的弊病，指出了未來研究需要注意的問題，也為持續多年的第三次制裁大討論畫上句號。

第二，新興研究議程：制裁合作與聰明制裁。冷戰后，多邊制裁數量迅速增多。然而，多邊制裁是否比單邊制裁更有效呢？或者說，國際合作是制裁取得成功的必要條件嗎？在單邊制裁中，對象國一般能夠很容易找到替代方。因此，長期以來，美歐學界通常認為多邊制裁更有助于實現對外政策目標。然而，本階段的經驗研究卻得出完全相反的結論——多邊制裁并不比單邊制裁有效，甚至效果更差。對此，威廉·墾普斐和安東·洛溫伯格利用公共選擇的視角給出了解釋，多邊制裁聯盟執行合作的困難以及對象國在制裁背景下形成的國內利益制約了多邊制裁的政治影響。[14](p37-58)此外，還有學者探討了制裁合作的條件。麗薩·馬丁指出，制裁合作的形成與維持依賴于主導發起國通過自我施加的成本并借助國際制度做出的可信承諾。[15](p406-432)丹尼爾·德雷茲內同樣發現國際組織對于制裁合作至關重要，沒有制度支持的合作不但無用甚至有害。如果沒有國際組織的支持，受國內政治壓力和其他發起國家意圖不確定性的影響，發起國將從制裁合作的承諾中后退，并最終瓦解制裁聯盟。[16](p73-102)

除此之外，由于傳統經濟制裁模式常常帶來大量負面后果并因此飽受指責，美歐學界開始探索如何使制裁變得更聰明，如何在嚴厲懲罰對象國當權階層的同時最大限度地避免傷及無辜民眾，也即“聰明制裁”或“定向制裁”。美歐學界對聰明制裁的探索取得很大政策影響。進入新世紀以后，歐盟和聯合國實施的所有制裁都是定向制裁，全面制裁無論從理念上還是政策上都逐漸成為歷史。

第三，研究方法多元化科學化。以加利·霍夫鮑爾等人的研究為始，定量分析成為經濟制裁研究的主流方法之一。加利·霍夫鮑爾等建立的經濟制裁數據庫則為后來學者提出和檢驗假說提供了條件。此外，博弈論也在經濟制裁研究中被廣泛應用，用于發展和驗證關于制裁有效性、制裁時長以及制裁合作等廣泛議題的理論。為提高研究的科學性和可信性，本時期還出現不少綜合運用多種方法開展研究的作品，它們通過博弈論提出理論模型，然后再使用回歸分析和案例研究進行驗證。在這方面，麗薩·馬丁的《強制合作：解釋多邊經濟制裁》和丹尼爾·德雷茲內的《制裁悖論：經濟治國方略與國際關系》可視作經典之作。[17]

三、美歐經濟制裁研究的前沿議題

新世紀之后，各國、各國際組織仍頻繁利用經濟制裁來應對重大國際事件。與此對應，美歐學界對經濟制裁研究的熱度也有增無減，除了繼續探討制裁的有效性、人道主義影響和制裁合作等傳統議題之外，還重點研究了國內政治制度對經濟制裁的影響、威脅（但未付諸實施的）制裁等問題。

（一）國內政治制度與經濟制裁。

根據民主和平論，國內政治制度是影響沖突與和平的重要因素。影響國際沖突的國內政治制度是否同樣會對國際經濟沖突——經濟制裁產生影響呢？對此，有學者借助關于民主和平的制度理論，給出了肯定回答。二者發現，“民主國家”比“非民主國家”更易于實施經濟制裁。“民主國家”之所以更傾向于實施制裁，一是因為“民主國家”“支持聯盟”（winning coalition）的規模更大，其對外政策決策需要反映更多利益集團的利益；二是因為與“非民主國家”不同，民主化、人權也是“民主國家”對外政策的重要目標，這自然增加了它們實施對外制裁的傾向性。[18](p641-660)但是，由于擁有共同的政治制度、價值觀和利益，“民主國家”之間很少相互制裁，其制裁對象主要是“非民主國家”。

國內政治制度也對經濟制裁的持續時長具有重要影響。有學者研究了不同政體類型中的領導人更替對經濟制裁時長的影響并發現，如果制裁雙方均為“民主國家”，經濟制裁持續時長與領導人更替無關。但是，如果雙方均為“非民主國家”，領導人更替則對經濟制裁持續時長具有顯著影響。這種差異的原因在于，政體類型不同，則領導人“支持聯盟”的規模不同，或者說領導人代表的利益群體大小不等?！懊裰鲊摇鳖I導人“支持聯盟”的規模較大，在領導人更替之后，新老領導人“支持聯盟”即使不同也存在很大重合。因此，領導人更替不會對該國經濟制裁政策產生重大影響。相反，在“非民主國家”，由于“支持聯盟”很小，領導人更替常常意味著“支持聯盟”的完全改變。領導人“支持聯盟”的改變將帶來經濟制裁政策（或應對經濟制裁的政策）的重大變化。[19](p154-172)

除了影響經濟制裁的實施與持續，國內政治制度還影響經濟制裁的效果。有學者提出一種經濟制裁的制度理論，認為“民主與非民主國家”“支持聯盟”的組成和規模不同，“民主國家”的“支持聯盟”較大，對“民主國家”的制裁容易引起政策改變，也即制裁容易奏效；“非民主國家”的“支持聯盟”較小，對“非民主國家”的制裁難以傷及擁有巨大決策影響力的“支持聯盟”，因而難以轉化為政治壓力，也即制裁難以奏效。[20](p841-878)蘇珊·艾倫的研究得出了類似的結論，認為經濟制裁可能會引起對象國國內的反政府活動，但它受到對象國國內政治結構的制約。如果對象國是專制國家，經濟制裁很難引發大規模平民政治運動。只有對象國存在一定程度的政治開放性和政治參與機會，對其制裁才可能提高其國內民眾參與反政府活動的意愿。[21](p916-944)還有研究專門考察了經濟制裁對專制政體穩定性的影響，把專制政體進一步區分為個人（personalist）政體、一黨制政體、軍政府政體，發現個人政體更易受到外部制裁的影響并做出讓步，而后兩者的穩定性受制裁影響不大，它們通過增稅、資源再分配等方式反而能夠在制裁背景下鞏固統治。[22](p335-359)

（二）威脅（但未付諸實施的）制裁。

在過去大半個世紀的時間里，美歐學界對經濟制裁問題的探索從未間斷。然而，過去的研究存在一個重大弊病，即只關注真正付諸實施的經濟制裁而忽視了威脅（但未付諸實施的）制裁即制裁威脅。這一弊病也常被稱為選擇偏見，它嚴重限制了人們對經濟制裁有效性的認識。

丹尼爾·德雷茲內指出，由于制裁威脅大多是在閉門談判中而非公開發出的，加上它們后來并沒有真正付諸實施，人們自然會產生選擇偏見，容易看到實施的制裁而非制裁威脅。通過統計分析195例制裁（包括威脅和實施的制裁），作者發現有相當數量的制裁僅僅停留在威脅階段，它們因對象國讓步而沒有真正付諸實施。[23](p643-659)[24](p319-338)該發現具有重大理論和政策意義，它首先證明了過去幾十年的經濟制裁研究是有顯著缺陷的，人們因忽視制裁威脅而低估了制裁的有效性。頻為學者們使用的霍夫鮑爾等人的經濟制裁數據庫也是有問題的，制裁威脅僅僅占其總數據的4.4%。在政策方面，這一研究則使政策決策者重新審視經濟制裁的價值，更加倚重經濟制裁特別是制裁威脅在應對國際糾紛中的作用。

針對霍夫鮑爾等人數據庫的不足，T.摩根等在2009年重新開發了一個經濟制裁數據庫，涵蓋了自1971—2000年888個案例，既包括實施的制裁也包括制裁威脅。等到2014年，該數據庫得以進一步更新，覆蓋時間擴展為1945—2005年，制裁案例數也提高到1412個。通過對新數據庫的分析，T.摩根等獲得一些新的發現，如制裁成功率明顯高于傳統認識，制裁發起頻率在20世紀90年代達到峰值，制裁平均持續時長僅為2.43年（比人們感覺到的要短）、多邊制裁緩慢增多等。[25](p91-110)

（三）美歐經濟制裁研究外延的拓展。

從經濟制裁的縱向周期——“發起、執行、解除”來看，本階段的研究從原來重視執行階段（如有效性、合作、影響）擴展到兼顧發起和終結階段，包括制裁發起的影響因素、制裁結束的條件等。第二，從研究內容來看，美歐經濟制裁研究出一種內生化趨勢，即從僅僅關注有效性、功能與目標、制裁合作，發展到把制裁本身之外的內容納入經濟制裁研究范圍之內，如經濟制裁對美國對外直接投資的影響、對對象國媒體開放性的影響、經濟制裁與內戰持續時間的關系等。從這兩點來看，經濟制裁仍然是一個充滿巨大研究潛力的國際政治議題。

四、小結

就社會科學而言，理論研究與時代背景及政策實踐緊密相關。在過去一個世紀，國際政治發生多次巨變，經濟制裁實踐也出現較大變化，美歐關于經濟制裁的理論研究自然會隨之變化。十多年來，美歐次級（secondary）經濟制裁和金融制裁明顯增多；美歐經濟制裁的主流理念完成轉變，從全面經濟制裁轉為定向制裁或聰明制裁；國際經濟制裁的主體趨于多元，除了美國、歐盟、聯合國之外，一些新興經濟體也時常發起經濟制裁。這些新的變化既挑戰著傳統的經濟制裁理論，也孕育著新的理論增長點。具體而言，新興經濟體發起的經濟制裁與美歐經濟制裁存在哪些區別？如何評估次級制裁和金融制裁的有效性？在定向制裁理念興起之后，如何權衡經濟制裁的有效性和人道主義影響？當前美歐經濟制裁研究對這些問題的解答并不充分，需要理論界做出進一步的探討。