治理視角下高職院校高質量發展的應然性與路徑選擇

韋 懷，黃 敏

(1.重慶文化藝術職業學院，重慶 400067；2.重慶市教育評估院，重慶 400020)

經濟全球化背景下，產業結構調整和轉型升級急需大量高素質技術技能人才，呼喚更高質量的高等職業教育。然而當前，我國高職院校的現代治理能力、人才培養質量保證仍存在著與其擔負使命及價值目標不相適切的問題。在國家職業教育改革的大背景和2019年高職擴招一百萬的政策紅利下，高等職業教育進入大改革、大發展的新時代，如何順應國家職業教育改革趨勢、持續釋放政策效應，推動高職教育內涵式發展、高質量發展，提升高職院校治理能力成為每個院校不可回避的時代命題，也是應該不斷厘清和探尋的根本問題。

一、質量治理：職業教育邁向新時代的應然選擇

(一)符合國家經濟高質量發展的必然要求

目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，我國要實現經濟高質量發展，實現從制造大國向制造強國的邁進，需要一支規模龐大的“大國工匠”隊伍。職業教育只有主動作為，堅持面向市場，服務發展，積極回應社會重點關切、產業轉型升級訴求，加強學校質量治理，創新人才培養模式，努力培養數以億計的高素質勞動者和技術技能人才，才能為我國“制造業強國”的建設提供強有力的人才支撐，為我國經濟高質量發展輸入強勁動力。

(二)順應國家職業教育政策的改革走向

黨的十八大以來，國家職教政策高頻發布，促進職業教育健康快速發展。2019年初，《國家職業教育改革實施方案》(以下簡稱《實施方案》)即“職教二十條”正式發布，引起熱議[1]。文件對職業教育提出了全方位改革設想，尤其在開篇提出“類型教育”觀點。《實施方案》將奮力辦好新時代職業教育的決策部署細化為若干具體行動，“路線圖”的明確為當前的職業院校發展指明了路徑，這是一次下大力氣、全方位的、徹底的改革制度安排，也揭示了未來職業教育改革的根本走向和基本遵循。

(三)助推高等職業教育高質量發展的道路必然

《實施方案》提出“推進高等職業教育高質量發展”。高質量發展的內涵則體現在立德樹人成效更加明顯、教育教學標準更加嚴格規范、產教融合校企協作育人更加深入、教育信息化治理現代化逐步實現。在新的時代任務下，質量也被提上了更高的戰略目標，于是，一套國家層面的教學標準有待建立，一批重大建設項目有待實施，一批重要改革試點有待啟動，一些重要舉措有待落實。在職業教育從規模擴張轉向內涵式發展的時代要求下，“1+X”證書制度、“雙高計劃”等新名詞也相繼提出，成為助推高職教育高質量發展的有力武器。

(四)推進高校治理能力現代化的需要

黨的十九大明確指出：“全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。”這意味著國家現代化治理體系與能力建設開啟了新時代。實際上，現代治理中呈現的多元價值理念以及互助合作模式，在某種程度上比較契合當前的高等職業教育問題。辦學質量和效益關乎院校自身生存和核心競爭力，科學的治理體系、現代化的治理能力，也是高等院校的價值訴求，以及高等職業院校走上內涵發展道路的迫切需要。那么，推進高校治理體系和治理能力建設現代化[2]，成為當前高校管理的重要課題。

二、從治理視角審視高職院校高質量發展的瓶頸

現代意義的治理發軔于西方國家，伴隨著公共行政、新公共管理的發展演變而出現。詹姆斯·N.羅西瑙指出，治理是一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用[3]。治理作為一種公共管理的活動及過程，其目的是運用權力去引導、控制和規范，增進公共利益的實現(俞可平，2002)[4]。治理理論的出現，有助于推動解決高職教育治理保障中的價值沖突，有助于化解教育治理保障自身面臨的挑戰[5]。“把提高質量作為教育改革發展的核心任務”“建立以教育質量提升為導向的管理制度和工作機制”[6]，確立了以質量為核心的教育治理導向。從治理的角度來分析高等職業院校發展現狀，存在以下問題：

(一)質量文化自覺尚未形成

高職教育質量管理除傳統的自上而下的行政管理技術外，更體現在一個制度建設、文化形成的過程。即在學校與學科內部營造一種人人研究質量、及時更新質量、處處體現質量的文化氛圍。微觀上可表現為學生發展的責任意識、嚴謹求是的行動準則和追求至善的大學品格。當前的高職院校對質量認識往往停留在制度、規范、標準等被“規定性”的層面上，關注的重點可能更落在教育教學、雙證書獲取、畢業生就業等方面。同時，師生對學校質量建設認可度并不高，認為教師的主題是教學和科研，視學校質量保障制度建設為負擔、約束，還未正確認識并形成正確的質量價值觀，還未成為高職教育質量建設的主體角色，還未形成質量文化自覺。

(二)質量治理觀念還未轉變

高職院校歷經“政校合一”“府管校辦”，逐漸有了治理的雛形，以政府為治理主體，學校、市場和社會組織為治理客體二元管理格局，儼然已成為我國特色的內部治理模式。然而我國公共組織普遍存在的單維性、單向度治理格局，導致現實的職業教育實踐中產生諸多弊端，即辦學的“行政化”色彩過濃、行政權力過分壓制學術權力、教育性真正體現不夠等問題，而具體反映在教育教學層面，又顯現了職業教育公共理性的缺失。“有限主導—合作共治”[7]觀念很難形成，歸還高職院校辦學自主權、激發高職院校辦學活力、提升治理效能還有漫長的道路要走。

(三)質量建設標準不夠健全

“高職院校教育質量標準內涵”是質量共治的邏輯起點，是奠定職業教育質量提升的基石。2015年，國家發布職業教育專業目錄修訂文件，同時在近幾年委托相關行指委、部分職業院校持續推進專業教學標準、課程標準、頂崗實習標準、實訓條件建設標準開發。2019年，347個高職專業教學標準歷時兩年多時間的研究正式發布，為高職院校人才培養提供了邏輯起點，各院校也紛紛依據國家標準制定本校的人才培養方案。各領域開發的標準屬新生事物，仍需在長期的職業教育實踐中不斷得到檢驗。從當前標準建設成效來看，無法完全支撐職業教育體系的發展，標準體系構建的完整性有待加強，標準執行的嚴格性有待監控，標準開發的科學性還需進一步論證、深化與改進。這些問題的存在，容易導致高職院校治理出現目標偏差。

(四)質量共治機制尚未建立

職業教育的特征決定了市場參與教育治理的必然性。結合各省市職業教育管理體制的現狀，可以看到，我國職業教育質量治理主體多為教育行政部門，尚未脫離完全的政府管理模式，政府、市場、學校、社會組織多方共同參與力量明顯不足。雖然產教融合理念逐漸為大多職業院校所接受，部分院校實行集團化辦學，但因機制不健全導致融合和參與的深度、廣度不夠。另有部分省市逐漸委托專業評估機構進行質量監控，但大多也停留在單一項目績效評價層面，不連貫、不系統，未起到實質性治理效果。從院校自身來看，主要表現為分管教學校長、教務處、教學督導等共同實現的教學質量管理，這樣的質量治理元素相對簡單，未建立全面質量管理機制，僅在教學上去設計質量管理機構、配備相應人員；以行業企業以及其他社會力量直接參與質量管理的機制不健全；單靠教育行政管理者重視和推動的模式與國外強調多元力量質量共治形成強烈反差。

(五)內部質量保證體系不夠健全

從內部質量保證體系的角度，院校治理往往通過“目標系統、組織系統、診斷系統、反饋系統、改進系統”五大系統來構建。當前的高職院校，存在目標定位系統不準確、不清晰、不相適切的問題；組織系統辦學資源供給保障不足，質保機構未建立或形同虛設或職能不明確；診斷系統存在質量標準未建立或所設標準不科學、不符實際、不具操作性；反饋系統里質量狀態反饋路徑不暢通、溝通不及時、未及時有效達成質量共識；改進系統里的整改思路、路徑、措施不能堅持目標導向和問題導向相統一，無法形成五大質量保證系統閉環。

三、優化高職院校現代治理的路徑選擇

高等教育活動不同于社會化的一般勞動，屬于科學勞動和智力勞動，更加具有長期性和探索性。在當前的社會發展背景下，內部治理已成為信息化、全球化、民主化語境下的新型高校管理范式，高等教育質量治理將面臨著價值觀的轉向和重塑，教育治理也成為教育管理的一種高級形態。有學者指出，教育治理的價值目標在于形成“高效、公平、自由、有序的新教育格局”。現代治理視角下，旨在審視高等職業院校高質量發展的基本問題、價值取向、參與主體與運行機制。本文提出高職院校現代治理的“質量共治”路徑，基于職業教育改革的必然趨勢和當前存在的相關問題，提出相關舉措，以期形成質量共治，提高辦學效益。

(一)營造全面質量文化

高職擴招背景下如何保證質量不滑坡，在高職院校中營造全面質量文化就顯得尤為必要。質量文化是解決高職院校質量建設思想的問題，也是解決治理問題“根”上的問題。在管理學領域中，全面質量文化通常由物質層面、行為層面、制度層面和道德層面構成，可運用此分析架構促進高職院校全面質量文化的形成。一方面可從顯性的物質層面、制度層面進行物質化要素的質量文化氛圍營造，從制度層面建立制度政策、標準規范的質量機制。在行為層面和道德層面，可通過樹立行為準則對師生員工行為加以塑造，強化和引導師生員工的質量意識，并使質量要求轉化為大家的自覺追求。道德層面是文化建設的核心和靈魂，是高職教育整體質量內化于心的共同遵循，需長期沉淀。高職院校全面質量文化建設是一個長期和復雜的過程，在建設過程中要有計劃分階段全面、立體化推進。

(二)深化質量共治理念

高職院校要準確把握國家政策和所在地高等職業教育發展趨勢，提出與時代相適應的質量建設發展理念，這也是教育主體的價值訴求與認同。因此，深化質量文化，樹立質量共治理念既是優化高職院校內部治理的應有之義，也是優化治理的思想先導。這種認同感是樹立質量共治的先決條件，它體現在全員、全過程、全方位，而質量共治理念的樹立有助于強化高職院校的質量意識，強化多方力量的權責意識，強化利益主體的均衡意識與質量文化形成，有助于職業教育走向“共治”與“善治”。“善治”來源于西方政治學，它的治理過程是一個上下互動的管理過程，強調管理對象的參與，更加強調公共政策對于公共性的維護，實現公共利益最大化的根本要求，實質是治理、共治的高級形態。這種通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式更接近治理問題的根本，有助于教育質量共治目標的達成。

(三)明確質量治理目標

目標通常可謂是標尺，在制定質量目標時，學校結合自身存在的問題找出弱項，找出質量目標所要解決的關鍵問題，同時考慮目標的適切性。一是科學樹立目標。可借鑒管理理論中的SMART原則(彼得·德魯克，1964)，確立具體的、可衡量的、可達到的、具相關性的、有截止期限的質量目標，明確質量標準，奠定質量治理的基石，同時借助數據采集平臺，實時采集、分析狀態數據揭示問題、診斷原因，進而改進問題、完善制度。二是采取全面質量管理修正目標達成。可建立動態監督控制、形成閉環(PDCA循環，戴明)，PDCA循環的特征是循序漸進，可使思想方法和工作步驟更加條理化、系統化、圖像化和科學化，自主保證、自我完善、不斷提升，確保質量治理目標的達成和修正。

(四)確立治理結構框架

完善的治理框架是院校實現質量共治的良好保障。單一的僅靠學校這個層面來進行教育治理是遠遠不夠的，外圍框架層面，需教育行政主管部門、行業企業、學校、第三方(社會組織、監測機構等)共同發力，建立治理框架(如職教集團、職教聯盟等)，即多方利益共同體，建立平等對話、資源依存、合作共贏的關系；內部治理方面，建立診改語境下的內部質量保證體系，促使學院各個層面建立起完整且相對獨立的自我質量保證機制，根據發展目標、質量目標、質量標準對工作職責和工作流程進行再造，促進內部管理形態的轉變。高職院校內部質量保證體系的“五縱五橫一平臺”基本架構為高職院校內部治理問題提供了研究范式。通過搭建治理結構框架，從制度推進機制、動力合作機制、利益協調機制、權責明晰機制、督導評估機制等五方面建立內部實現機制，促使現代職業教育治理的落實。

(五)落實評價改進措施

科學的評價體系在質量治理體系中占有極其重要的位置。應基于多方利益共同體的現實，建立質量督導評價機制，適當引入第三方整合外部力量對各級質量目標的達成度進行評價考核。評價時應注意合理制定評價體系，有針對性地遴選重點評價指標與關鍵評價要素，在評價結構上堅持定量與定性評價相結合、過程持續評價與終結性結果評價相結合，權衡利益均衡配置關系，合理確定權重比例；在評價過程中注重“督”和“導”的關系，更應側重督導機制對教學質量治理“導”的作用發揮[8]；在評價結論的應用中注重“評”和“改”的關系，注重教學質量改進與提升，最終促進教師教學能力提升與學生職業能力成長。