新時代鄉村治理法治化實踐路徑研究*

劉曉寧

(廣西民族大學法學院，廣西 南寧 530006)

鄉村治理是國家治理的基礎和重要組成部分，黨的十八大提出了國家治理現代化的命題，鄉村治理法治化是鄉村治理現代化的重要推動力。黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，要求健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。黨的十九屆四中全會對法治建設和社會治理提出更高層次的要求，鄉村社會也必須在這一框架之下實現科學、有效的治理。鄉村治理法治化是維護和諧有序的鄉村社會的基礎保障，更是實現國家治理現代化的重要場域。

一、新時代鄉村治理法治化的重要意義

(一)鄉村治理法治化是實施鄉村振興戰略的必然選擇

鄉村社會的“不充分”發展已經成為我國現代化建設的突出“短板”，黨的十九大報告提出新時代要把解決好“三農”問題作為重點工作目標，并作出了實施鄉村振興戰略的重大部署。鄉村振興戰略是國家基于國內外形勢研判，根據經濟社會發展的階段性特征，對未來的發展目標進行定位后作出的重大決策。[1]2018年中央一號文件從農業、生態、文化、基礎工作、民生保障、精準脫貧、體制機制創新、人才支撐、融資渠道、黨的領導等十個方面提出實施鄉村振興戰略的總體要求和遠景規劃。[2]落實鄉村振興的各項舉措，必須對上述十個領域在制度上進行改革和深化，通過法治方式強力保障每一項制度的規范化運行，并對每一階段的工作成效開展有力的法治監督，總之，鄉村振興的每一個環節都離不開法治的重要支撐。同時，隨著鄉村振興戰略的實施，鄉村社會將面臨社會結構重塑、現代化觀念全面深入、經濟文化水平快速提升等巨大變遷，法治觀念勢必強勢滲入鄉村社會。鄉村治理只有走法治化之路，才能夠為鄉村社會的發展提供穩固的制度保障，凝聚鄉村社會的文化共識，助推鄉村社會的思想道德建設，實現鄉村社會產業、人才、文化、生態和組織五個領域的振興。因此，鄉村社會的法治化治理成為實施鄉村振興戰略的必然選擇。

(二)鄉村治理法治化是健全“三治”體系的重要保障

任何一個國家的社會治理都離不開德治與法治的雙重作用，在我國傳統的鄉村社會，德治是應用最為廣泛的治理方式，在廣大鄉村地區，道德觀念廣泛體現在鄉規民約及民俗習慣中，為探索鄉村社會的治理模式提供了重要經驗。德治和法治的根本差異體現在法治是由國家強制力作為保障，是更為有力的治理措施。鄉村社會的復雜性決定了僅僅運用柔和的德治手段不能完全實現鄉村治理的目標，必須使用具有強制性的手段，這就需要由法治來發揮作用。鄉村社會的村民自治具有深厚的歷史淵源，村民自治經歷了漫長的發展演進，基本形成了完整的自治組織體系和完備的法律規則體系，在鄉村社會發展進程中發揮了重要的秩序維護作用，但是村民自治在制度設計和運行機制方面仍然具有很大的改進空間。鄉村振興戰略的實施，不僅創新性地提出了“三治”結合的鄉村治理體系，更是內在地要求自治和德治的治理方式進一步向縱深發展，旨在從多向度發力,最大限度激發村民參與公共事務治理的主觀自主性,提升農村基層治理活力。[3]總之，鄉村治理中無法僅通過德治發揮教化功能的領域，以及村民自治法律制度的完善和運行機制的改革，都需要通過法治加以保障。

(三)鄉村治理法治化是實現國家治理現代化的關鍵領域

我國古代歷史文獻中沒有出現對“治理”一詞的精準表述，在傳統文化中是按照統治者“治國理政”的意義來闡述其含義的。[4]黨的十八大報告中反復提及“治理”這一概念，第一次以決策性的方式強調法治在國家治理中的關鍵地位。黨的十八屆三中全會提出實現國家治理現代化的戰略目標，國家治理現代化包括兩個方面的指標，即國家治理體系和治理能力的現代化，黨的十九屆四中全會提出了推進實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，即到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化，新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。[5]國家治理的法治化水平是衡量國家治理是否實現現代化的重要標準，基層治理是國家和社會治理體系中的重要部位和關鍵環節，是實現國家治理體系和治理能力現代化的核心場域，[6]因此推進鄉村治理法治化必然成為基層治理轉型的主要方向。我國鄉村社會長期以來受傳統治理方式的深刻影響，現代化治理體系和治理能力遠遠落后于城市，鄉村社會的法治能力更是與城市產生了巨大差距。推動鄉村治理轉向法治化發展，能夠保證鄉村社會治理的各項舉措在制度規范的框架內有序運行，形成更加科學、完備的鄉村治理法治體系，助推基層治理法治化的完成，最終實現國家治理現代化這一長遠目標。

二、新時代鄉村治理法治化面臨的難題

(一)鄉村治理法律法規不健全

完備的鄉村治理法律法規體系是鄉村治理法治化的基本制度保障，是鄉村治理法治化的前提。我國基本建立了鄉村治理法律法規的基本框架，其中既有從國家層面以《中華人民共和國憲法》為核心出臺的一系列法律規范，比如《村民委員會組織法》《土地管理法》等,也有以鄉規民約為主要形式的民間規則,對村內各項事宜作出了全面細致的規定。但是總體來看，鄉村治理法治化的法律法規體系還存在著繼續完善的空間。一是從國家法律層面看，法律法規從內容上多為籠統性規定,缺乏統一明確的細化規定,導致法律法規在實際運用中存在很大的伸縮空間,這與嚴格按照法律規定治理國家和社會的現代法治精神相背離。二是從民間規則層面看，民間規則主要以農村社會流行的風俗文化為依托，與國家法在價值基礎、價值追求、實施方式上存在差異，因此鄉村社會的民間規則和國家法之間的沖突尤為明顯。三是從國家立法總體數量上看,針對鄉村治理的立法數量在立法總量中占比相對較小,但是鄉村人口數量超出城市人口,法治化能力卻遠遠低于城市,因此國家立法應將鄉村社會作為重點領域,加強對鄉村社會治理的制度設計。四是從新時代鄉村治理法治化的新要求看,鄉村社會各方面建設卓有成效,相關法律法規沒有及時跟進,過去的法律法規已經不能適應新時代美麗鄉村建設的需要。[7]

(二)鄉村法治文化建設不充分

黨的十九屆四中全會對文化建設高度重視，提出了多項部署和規劃，包括以社會主義核心價值觀引領文化建設、健全人民文化權益保障制度、完善城鄉公共文化服務體系、優化城鄉文化資源配置等。實現鄉村治理的法治化，也應當加強對法治文化的重視，法治文化建設能夠形成良好的法治環境,是鄉村治理法治化的關鍵環節。當前我國鄉村治理主體的法治意識和法治理念大多與現代社會法治的進程相脫節，因此在管理鄉村事務過程中容易把落后的法治意識灌輸給百姓，村民學習落伍的法治觀念，會造成非常嚴重的后果。部分鄉村干部對國家法律和法治精神缺乏正確的理解，不依據國家法律管理鄉村事務的事件屢見不鮮。鄉村社會相對封閉的地域和落后的觀念在農村社會的主導作用，嚴重滯緩了法治工作在鄉村社會的開展。村民在合法權益受到侵害后選擇忍氣吞聲，或者按照習俗規則進行勸導，甚至采用違反法律的過激行為解決糾紛。法律知識和法治理念在農村社會難以全面普及，村民缺失依法維權的意識是推進鄉村治理法治化的又一阻礙。這些問題的解決都需要通過加強法治文化建設進行推進,加強鄉村法治文化建設, 不但可以將解決問題的途徑引入到法治化軌道上, 還能通過強化村民的法治思維, 提升其依法辦事的意識和能力。[8]

(三)鄉村治理主體權責不明晰

鄉村治理法治化的一個重要特征就是治理主體的多元化。新時代，鄉村社會出現了愈加迅速的階層分化,利益多元化也成為當前鄉村社會的發展趨勢,多元治理主體協同參與推進鄉村治理體制的變革，既可以保證每一個利益主體享有均等的參與機會,又能協調各主體之間的利益,是新時代鄉村治理法治化的必然選擇。我國鄉村社會多元治理主體的構成是中國共產黨作為領導力量,基層政府是主要責任主體,村委會是鄉村治理的基本主體,鄉村社會組織作為有益主體,現代鄉村精英作為重要的參與力量。[9]“多元共治”的鄉村治理格局對維護鄉村社會的和諧穩定具有重要意義,但是在具體實施過程中如何明確各主體之間的權力邊界,如何建立良性的協商溝通渠道,如何對治理主體的工作進行合理有效的監督,如何應對治理主體之間的糾紛與沖突等，是鄉村治理法治化進程中面臨的多重困境。我國的法律法規及鄉村社會的民間規則都沒有明確治理主體的具體權責,容易造成治理主體權力錯位、矛盾頻發的亂象,不利于有效凝聚治理主體的法治共識,從而影響鄉村治理法治化的有序推進。

(四)鄉村公共法律服務不完善

推進鄉村治理法治化離不開鄉村公共法律服務的建設,完善公共法律服務能夠為鄉村社會群眾尋求法律救濟提供專業的咨詢和援助服務。目前我國已經著手在農村開展普法工作，實行“一村一法律顧問制度”,并且在各鄉鎮配置了人民調解員，設置了鄉鎮司法所和基層法律服務所等機構,這些措施雖然提高了鄉村公共法律服務水平，但是在實際運行中仍存在很多困難。經費不足以及經費無法得到保障是各鄉村法律人才隊伍開展法治工作共同存在的難題。除此之外，鄉村公共法律服務建設還面臨諸多困境。一是國家長期以來不斷調整基層法律服務所的性質和定位，沒有形成準確的定義和統一的認識，為基層法律服務所的制度設計造成障礙，也為基層法律服務所在鄉村地區的實際運行帶來巨大的難題，使基層法律服務所處于缺乏法律依據的境地。二是當前人民調解員自身素質和專業水平沒有及時跟進，所依賴的傳統知識和經驗難以應對農村社會出現的多元化糾紛。三是鄉鎮司法所通常擔任人民調解、法制宣傳教育、社區矯正、對刑釋人員安置幫教、參與社會治安綜合治理等多項工作，鄉鎮司法所現有的人員數量難以保證各項工作的正常進行。

三、新時代推進鄉村治理法治化的實踐路徑

(一)加強鄉村治理法治化的法制保障

科學完備的法律體系是鄉村治理法治化不斷推進的基本前提，“法律體系是由國家法律法規構成的統一體，是一個整體性、系統性的概念，自身包含著科學完備的價值追求，不僅是形式意義上的數量充足、結構完整，更是實質指向上的現實回應”。[10]現代鄉村社會“各種新的外生性制度不斷進入，沖擊、蕩滌著鄉村社會的小傳統，在傳統與現代的碰撞與交織中，鄉村治理所面對的規則體系正在發生變化”。[11]這種變革中的規則體系就是由具有統一約束力的國家法律和具有地域性的鄉村社會民間規則共同構成的，因此完善鄉村治理的法律法規體系，要從國家法律和民間規則兩個層面加以保障。

一是國家要加強立法工作，制定鄉村治理的專門性法律法規，完善鄉村治理法治化的相關法律體系。國家法律的穩定性帶來的反向作用就是它存在一定的滯后性，不能和迅速發展的鄉村社會相適應，因此立法要及時跟進。國家法律的完善既要在國家治理現代化的基本導向下遵循現代法治精神的基本理念，又不能超出法治中國建設的宏觀規劃，更要充分融合鄉村社會原有的內生制度規范，使國家法律的內容既符合法治精神又能獲得鄉村社會群眾的認同。二是鄉村社會民間規則要及時修訂，鄉村社會民間規則集結了本地區群眾的民意和訴求，是每個鄉村地域獨有的維護社會秩序的規范，“最可貴之處是民眾的認同感較強”。[12]民間規則的修訂仍要以反映民意為基本宗旨，在國家法律的引導下，及時反映鄉村社會的新情況新面貌新需求，確保民間規則與鄉村治理法治化同向而行。

(二)明晰鄉村治理法治化的主體權責

多元主體協同共治是我國鄉村治理模式的創新和探索，是實現鄉村有效治理的內在要求，鄉村治理法治化的推進更需要各方力量的共同作用。多元共治既要確保政府的主導作用、確保村委會、鄉村社會組織、現代鄉村精英等相關利益主體嚴格履行職能，又要明晰各主體之間的權責界限，明確各主體在鄉村治理中的定位和功能。

一方面，要借助國家法律和民間規則的合力，明確規定各治理主體的權責內容和邊界。具體而言，一是運用國家法律的強制力，建構鄉村治理主體權責的整體框架，保障基層政府在鄉村治理中的指導作用，厘清各治理主體的權力內容和限度。二是運用民間規則的約束力，根據本地區實際情況，列清村委會、鄉村社會組織、現代鄉村精英的具體權責，建立治理主體之間的協商溝通機制。由國家法律和民間規則共同發揮作用，既能保證各治理主體的工作有法可依、有章可循，又從制度上確認了各主體在鄉村治理中的法律地位，保障鄉村治理法治化的穩定運行。

另一方面，要健全鄉村治理主體的法律監督機制。法律的生命在于實施，鄉村治理法律法規的實施，體現在鄉村治理主體對權力的行使和責任的承擔等方面，是對鄉村治理法治化的有效檢驗。法律監督能夠規制治理主體在鄉村治理中的超越權限、消極履行職責等不合理行為，也能夠打擊治理主體在鄉村治理中的違法亂紀行為。要建立系統的法律監督制度，加強各治理主體之間的監督，通過法律建立一套完整長效的法律監督機制，保證治理主體踐行鄉村治理法治化的合法透明。

(三)優化鄉村法治文化的供給能力

鄉村社會的文化重塑是一個漫長艱巨的過程，鄉村治理法治化要想突破瓶頸，必須要加強思想意識層面的建設，改進和創新鄉村社會法治文化宣傳的方式，甄選鄉村社會法治宣傳的內容，優化鄉村社會法治文化基礎設施。

從鄉村社會法治文化宣傳的方式看，要善于運用各種網絡平臺，通過發布微信短視頻、建立普法微信公眾號、組織普法微信群等方式，及時更新訊息。普法形式要改變原來自上而下的灌輸式教育，在普法過程中和群眾進行適當的溝通交流，讓群眾從被動的接受者轉變為積極的參與者。鄉村治理主體是鄉村治理法治化的主力軍，對鄉村治理主體要著重培訓，通過組織學習、引進人才、建立考核機制、外地交流等形式，提升治理主體法治思維和法治意識。從鄉村社會法治文化宣傳的方式看，要精選出法律條文中和農民生活切實相關的部分，通過觀看法治視頻、人民檢察院宣傳周、人民法院送法下鄉等活動，把不易理解的法律規定和生動形象的真實案例合理結合，分層次、分階段地進行法治宣傳教育，通過讓群眾自主討論、提出問題的形式，把關注的焦點從形式轉向實質內容，使廣大群眾真正接受法治宣傳教育的內容。從鄉村法治文化建設的基礎設施看，要增設法治文化宣傳長廊、群眾問題反饋板、法治文化宣傳欄、群眾意見建議欄、法治文化墻等設施。通過建立分工明確的法治宣傳教育隊伍，建立和維持好鄉村治理的法治環境，切實提升鄉村社會群眾的法治文化素養。

(四)提升鄉村公共法律服務的建設水平

2018年中央一號文件明確提出健全農村公共法律服務體系。鄉村公共法律服務既能夠為鄉村社會群眾提供專業的法律意見和法律援助，也是對當前鄉村社會法治文化建設不力的合理補充，完備的鄉村公共法律服務體系是實現鄉村社會群眾從“無訟觀念”向通過法律手段解決矛盾糾紛轉型的重要途徑。鄉村公共法律服務的根基在基層，最接近鄉村群眾的生活，具有很強的針對性，有利于準確發現鄉村治理法治化中的問題，對推進鄉村治理體系和治理能力現代化具有積極意義，但是目前鄉村公共法律服務的建設水平還遠遠低于城市地區，具有較大的完善空間。

經費保障方面，要將中央司法部門的專項補助政策貫徹到基層法治工作中，并建立相適應的督導檢查機制，嚴格控制經費流向，將經費落實情況納入考核指標，確保經費的合理使用。保障經費的標準要根據當地的經濟發展情況、工作強度的高低適時進行調整，使各組織的經費既適應工作的實際需要，又保持合理、穩步增長。具體實施方面，要通過選拔熟練掌握人民調解工作基本規則和運作程序的高素質業務人才、完善人民調解員收入和生活保障制度、提高人民調解員的準入條件等方面推行人民調解員職業化；通過切實保障鄉鎮司法所工作人員的待遇、加入一定數量的高素質編外人才、定期舉行交流培訓等活動，著力破解鄉鎮司法所高素質人員稀缺的問題；通過改進法律服務所的設立條件、建立基層法律服務所設立人的資歷審核體系、增強其獨立性等舉措，完善基層法律服務所建設。