高校實施全面預算管理對策研究*

張 璐

(菏澤學院財務處，山東 菏澤 274015)

隨著高校可支配資源數量的增長、種類的增加，提高綜合管理水平成為高校可持續發展的重要保障。無論是企業還是高校都是社會經濟的細胞，都需要科學的管理機制和方法對經濟和社會活動進行有效管理。[1]作為高校管理活動的重要組成部分，預算管理的全面性、系統性毋庸置疑。著名管理學教授David Otley認為全面預算管理是可以把組織的所有關鍵問題融合于一個體系的管理控制方法之一。全面預算管理在國內很多大中型企業中應用實施并取得了良好的效果，高校也可借鑒這種被實踐證明的有效管理模式，在力求輸出優質教育成果的同時，提高資源使用效率，拓寬發展層面，提升發展后勁。

一、全面預算管理是對傳統預算管理制度的完善

高校預算管理一般是指高校財務預算管理，可以將其定義為高校按照自身戰略目標和發展規劃，制定一定時期內的經濟活動計劃，并最終通過預算執行結果對高校自身經濟活動進行評價、監督和修正的綜合機制。[2]高校預算體系具體體現為以下環節的循環：預算目標設定、預算編制、預算執行、預算調整、預算考評。全面預算管理制度在以上各環節體現出對傳統預算管理制度的改進和完善，使得全面預算管理作為高校管理體系的重要組成部分，逐步發揮效能。

(一)預算目標的設定

在全面預算管理體系中，預算目標是由高校戰略目標、自身辦學條件和社會環境共同決定的。戰略預算管理的提出，使全面預算管理制度較傳統預算管理制度更科學、更有利于高校的可持續發展。高校中長期發展戰略分步驟、分階段、分層次體現在各期預算目標上，而各年度預算目標的實現為高校戰略實施提供保障。

(二)預算目標的分解和預算編制

全面預算管理模式下，高校預算編制工作的主要任務是將年度預算目標具體化并分解到各責任部門，實行歸口部門責任制，不像傳統的預算編制只是財務部門的事。各部門根據學校年度目標和本部門年度工作計劃編制本部門年度預算，由財務部門匯總預算資料，提報學校綜合平衡后形成年度預算。

(三)預算執行情況

傳統預算管理模式在監督預算執行方面，較注重年度決算完成后，預算指標的完成情況，即決算數與預算額的絕對值比較，忽視年度中期的過程跟進；較注重資金來源為財政撥款項目的執行監督,忽視其他來源方式安排項目的執行監督；較注重固定性、常規性項目的分析測算，忽視其他項目的分析測算，而全面預算管理模式對以上情況都予以考慮。

(四)預算調整和控制

通過全面預算的編制和綜合平衡，將全校資源進行有效整合，較傳統預算管理更有利于實現整體資源的合理配置和最優利用。在年度預算執行過程中，不可預測事件或因素的發生和出現可能影響部門預算項目推進，而全面預算管理從整體角度統籌安排資金，確保重點，兼顧全局。

(五)預算考核及績效評價

相對于傳統預算管理，全面預算管理中“預算績效”以預算目標為考核標準，以預算完成情況及進度為考評重點，通過財務指標、非財務指標的橫縱向對比，以定性及定量分析為手段，對各責任部門預算執行情況進行考評。通過考核可以掌握預算執行的效果和存在的問題，查找問題產生的根源，為協調矛盾、堵塞漏洞、糾正偏差提供依據；通過評價，也可以確定各部門責任人、責任目標實現程度和對學校整體預算目標的貢獻差異，進而為兌現獎懲提供依據。

全面預算管理是全過程、全方位的管理體系。高校通過應用這種管理模式，合理分配整體資源，實現既定戰略目標，細化項目任務分配，指導業務有序開展。實施全面預算管理有利于預算的編制和監控，有助于高校內部縱向及橫向的溝通與交流，加深各層級、各部門對預算管理的理解，強化預算管理的貫徹執行。

二、高校實施全面預算管理過程中存在的問題

實踐中，高校實施全面預算管理存在的問題主要有：預算編制視野及思維存在局限性、預算編制依據相對不足、績效目標量化比例較低、預算執行不均衡、預算分析薄弱、預決算與核算銜接不緊密、績效考評機制不健全等。

(一)預算編制視野及思維存在局限性

自新預算法頒布以來，特別是全面預算管理實施后，預算“橫向到邊、縱向到底”“無預算不支出”的理念已深入人心，但預算編制的前瞻性和執行力有待提高。申報單位在對未來預算周期進行項目規劃時，結合本單位實際情況，對延續性較強的或者常規性工作預計較精準。但遇到因政策安排或環境變化引起的新增、非常規性業務需要處理時，項目相關部門存在缺乏協同、高效執行的積極性和協調力，特別是在處理涉及多個部門的綜合性事務時，相關部門在項目申報環節及項目執行的各個階段、各自領域，需要相互之間協作、配合。在此過程當中，相關預算部門內部、預算申報及執行部門之間以及申報部門與財務部門之間進行協調、溝通時，有時會遇到信息壁壘問題。信息壁壘的產生，通常緣于業務分工的不同，也與立場、出發點的不同和理解力、執行力的差別有關。

(二)預算編制依據不足，缺乏科學標準

高校預算基礎信息由申報部門根據年度工作計劃進行編制，財務部門進行匯總。對于常規性支出，如人員經費、日常公用經費等，一般是在上一周期預算執行結果的基礎上，結合新的預算周期情況做適度調整。以歷史數據為主導就意味著承認過去發生的業務活動是合理、有效益、無需進行改進的，這必然導致以往業務項目的弊端和低效延續下來。對于新增項目支出的預算編制，由于缺乏歷史數據，編制過程中隨意性較大，編制結果的科學性和客觀性大打折扣。

各部門編制預算時往往站在對自己有利的角度考慮，多報項目即可多申請經費，項目申報金額較大則獲得較多經費支持的可能性較大。如此申報“套路”，嚴重影響了項目預算合理性及必要程度的認定及鑒別。并且，根據各項目歷史情況及編制說明進行簡單的審核和分解測算，難以充分壓減項目申報中的“水分”，可能導致一些重要的新增項目被其他價值不高的項目擠占，降低預算管理效率和效能。

(三)績效目標量化比例較低

隨著預算績效管理的全面鋪開，“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理理念，在預算管理實踐中的影響面越來越廣。申報單位在預算編制過程中，對項目可行性研究等定性分析及測算已越來越詳細，申報的項目內容已綜合考慮了高校內外部環境、政策變化等相關因素，并與高校戰略發展規劃相結合，但在進行項目申報時，申報部門提交的量化指標較少、量化比例較低，申報的量化指標的合理性、科學性及在執行中的指導作用有待提高。項目績效管理中“項目績效目標是指以客觀的、可測量的績效指標來表示的項目支出預期績效水平，即用量化的標準、數值或比率來表示的具體項目實施預期達到的產出和效果。”[3]在實行預算績效管理后，項目績效指標特別是數量指標的提煉、總結和應用，對科學合理地進行項目論證以及指導項目執行都有很好的促進作用。高校開展的業務活動內容繁多、類型多樣，項目申報較復雜，如何準確地填報項目績效表，在實際執行中如何更好地發揮績效目標的指導作用，成為各申報部門和財務部門都感覺比較困惑的事情。

(四)預算執行不均衡、預算分析薄弱

高校各責任部門在預算執行過程中，項目周期長短不一、推進程度也不盡相同，預算年度內執行有快有慢，分期執行不均衡。一般情況下，預算執行進度的快慢與項目本身特質有關，但是有的高校仍存在年底突擊花錢的情況，造成年度預算在執行中波動幅度較大。

預算執行分析深入到具體項目的難度較大，依托成本構成因素查找差異原因較困難，不利于預算差異原因查找及糾偏工作。缺乏系統、深入的預算分析工作，不利于發現預算執行過程中存在的問題，也就不能及時糾正預算執行偏差，進而影響后續的預算管理環節(如目標監控、預算考核等)，降低之后環節提供信息的效率和效果。預算分析工作薄弱與各執行部門的認識偏差也有一定關系，很多部門認為財務部門“包辦預算分析”，但預算工作涉及高校各方面，財務部門不可能對各部門所有業務都熟悉，很難全面、客觀地分析和發現問題的癥結所在。

(五)預決算與核算的銜接不緊密

財務預決算是學校整體經濟活動的集中反映，而核算是年度資金活動的精細化計量。[4]年度經費預算確定后，所有收入任務下達，所有資金分配到基本支出和項目支出，并在財務系統中，以經費預算為依據進行賬套設置。年度結尾，根據財務系統報表、國庫及其他支付系統相關數據及資料，對應年度預算安排，對高校全年的財務狀況進行決算。整個流程進行下來，要保障預決算銜接較好、一致性較強，決算中作為基礎的財務報表內容及數據、國庫及其他支付系統數據與預算設置及數據的有效銜接和對應就至關重要。隨著高校各項事務有序開展，相關經濟業務被記錄于財務系統中。例如，對于財務系統中申請人提交單據報銷并完成資金支付的過程，稽核人員以生成會計憑證的方式記錄這筆經濟業務，如果涉及資金支出，會計憑證需要反映出這筆經濟業務與預算安排中的哪項支出相關聯。收支業務客觀、真實的反映，需要預算、核算、資金支付之間有效地銜接和對應。高校經費預算安排中資金來源多樣，收入類別及執收收入二級單位較多，特別是支出類別及項目支出下設明細項目及包含內容十分復雜，這就使得核算及支付業務在實際操作中，對經濟業務進行分辨并準確記錄的難度較大，進而影響年度預決算一致性。

(六)績效考評機制不健全

我國實施績效預算的現有政策是：對預算執行過程及結果全面追蹤問效，提高公共財政資金使用效益和效率。績效預算是“以成果為導向”的預算，它既區別于目前我國高校編制的“以投入為導向”的預算，也不同于“以產出為導向”的預算。[5]財政部門將部門績效目標考評結果、項目完成情況和績效考評結果作為以后年度預算安排的參考依據，強化對部門公共財政資金使用過程的監督和使用效益的分析，實現政府部門由“重資金安排”向“重資金管理”轉變，增強部門預算的績效性。[6]在此政策指導下，預算執行的過程和結果都應被納入預算績效管理，因此績效管理理念與具體業務活動相結合的程度還須深化，該理念對實際工作的指導意義正逐步顯現。但是從之前更多地體現在格式化績效指標的填報，并在此基礎上展開自評的初級階段，向實現績效指標動態監控，預算執行結果指標化、標準化、體系化邁進，尚需逐步完善。

隨著績效管理理念的推廣，進行績效評價及自評活動的業務內容越來越多樣化，可利用的資源類型及數量越來越多，資金規模也越來越大，但是績效考核指標內容的設定和涵蓋的范圍尚無法與客觀實際緊密結合，而且，預算考核很多時候以財務通報為主，考核對象一般只到部門層面，沒有進一步把責任落實到具體的項目責任人，導致各預算執行單位對預算執行工作及績效考評重視程度不夠，弱化了預算的剛性約束作用，直接影響預算管理效果。

全面預算管理在實施中遇到的相關問題，促使我們思考并摸索如何有效提高管理效率？如何改進現有的預算管理方式，優化資源配置，提高資金使用效益?如何促進高校發展戰略落地及有序開展，提升高校整體競爭力是值得我們研究的問題。

三、高校實施全面預算管理的對策

高校事業發展在預算年度內以經費預算的形式進行目標分解、細化，通過預算執行逐步推進、落實。高校的頂層設計越能有效貫徹到每個環節并發揮引領、指導作用，整體的執行能力就越強。為更好地發掘管控過程中的價值增長點，完善薄弱點，發揮預算管理對高校有限資源的統籌協調、優化配置功能，有效促進高校戰略發展目標的實現，高校在實施全面預算管理時應做好以下幾方面的工作。

(一)統籌資源配置，設置項目儲備機制

經費預算集中體現了高校層面統籌掌握的資源分配及布局安排，為高校各項事務有序開展提供切實保障。全面預算管理模式的應用要求項目申報部門，深化預算管理理念，在高校整體戰略指導下，依托本部門開展業務活動的具體內容和標準，科學測算年度經費預算額度。充分發揮項目申報單位和項目負責人的主觀能動性,切實提升項目論證充分性，提高項目申報質量及效率，為整合的項目庫儲備體系打好基礎。

各預算單位在進行項目申報時，根據業務流程及崗位職責層層分解、層層落實，對擬申報項目進行充分的論證，填報的項目支出績效指標要客觀、可測量。每個預算單位都是高校運行不可或缺的組成部分，高校職能的良好發揮離不開每個部門的有效運轉及整體的高效、協調運行。“在管理過程中明確各崗位人員在進行全面預算管理中的主要責任，提高自身的協同意識，建立起完善的全面預算管理環境。”[7]各預算單位申報預算、按批復執行預算的過程，即是本部門根據高校發展要求，立足部門實際，貫徹及執行高校發展方向、發展意志、發展策略的過程。預算單位在進行項目申報時，應充分認識到預算申報數據、信息及相關資料科學、合理論證的重要性，切實提高預算申報質量，將申報項目和高校整體發展方向緊密結合起來，有效助力高校事業發展和進步。

(二)形成完整、有效的預算反饋機制

年度經費預算任務布置后，各預算單位進行基礎資料測算，財務部門匯總預算基礎信息，編制高校年度預算。但是對于預算批復下達后實際執行中遇到的相關問題，具體開展業務活動、執行預算的各預算部門和項目責任人是最了解癥結所在的。財務部門的責任是引導和監督，財務部門負責匯總各預算責任部門的分析報告，形成整體層面的預算反饋分析報告。分析的內容包括差異性分析(實際執行結果即會計年度決算數與年度預算數比較)、趨勢性分析(對于每個年度都發生的常規性項目如水電費、取暖費、維修維護費等在連續年度的執行數進行趨勢性分析)、調整型分析(對于年度預算項目中新增的或調整的，不同年度的比較分析)等。

年度預算批復下達后，在預算執行過程中，應加強預算、核算、收支業務的溝通與協調，特別是在項目支出及相關經濟活動的記錄方面。充分地溝通有利于核算反映的支出項目與預算安排精準對應，有利于準確反映資金收支情況。預算執行過程記錄得越精細、準確，年度決算與預算的契合度、一致性越高；年度執行中定期與不定期的收入和支出情況統計及分析、年度終了決算與預算的對比分析等反映高校經濟活動運行的客觀性、科學性越強，這對于提升預算執行效率、提高資金使用效益具有更高的參考價值。

(三)健全預算考評機制

嚴格獎懲、合理激勵是高校各項管理工作有效開展的保障。健全預算考核機制、落實預算管理責任，使預算管理理念不斷深入人心，有利于調動各預算部門的積極性，激發責任心。預算考評的不僅是結果也有過程，考核內容既包括當年預算目標達成情況，也包括預算編制的及時性、科學性和預算差異原因的客觀性、合理性分析等；不僅考核短期預算指標(如當年指標)的執行情況，也考核長期性指標(如因周期較長需跨年度執行的項目相關預算指標、常規性項目近幾年的指標完成情況等)。[8]明確預算管理責任，根據預算執行進度及完成情況，將預算指標層層分解、預算責任逐級延伸，真正落實到相關責任人員及協助人員，形成全成員、全過程、全方位的預算執行責任體系。

(四)構建預算支出標準體系

社會越發展，經濟活動越豐富，高校職能的發揮所采用的方式和實現的途徑也越多樣化、復雜化。與企業和其他機構相比，高校承擔的社會功能更具公益性、不可替代性，影響力更深遠。高校如何讓有限的資源盡可能大地發揮效能，讓承擔的社會責任更充分、更有效地實現和釋放，這個問題和每一位高校工作者的日常工作密切相關。相對來講，企業的財務管理活動在成本核算和經濟效益的實現方面，發揮的作用更突出一些。比如，在企業各項活動中“業財融合”理念的應用越來越普遍，“業財融合”正成為確保財務與業務深度融合、財權與事權高度匹配的一種管理方式，是“事財結合”理念的深化及拓展。高校預算管理也可借鑒并探索這種管理方式，設置預算支出標準體系，此系統應是開放的，可及時將新的業務活動形式及資金需求標準落實到體系中。[9]同時，隨著社會環境、政策制度要求及高校發展需求等因素的變化，預算支出標準體系應進行相應的調整和更新。這種“業財融合”理念促使高校財務工作向業務環節縱深延伸，有效避免或減少因高校財務管理活動和業務計劃內容存在脫節而可能導致的風險及隱患，[10]進而有效保障高校年度工作計劃得以有序實施，高校資源的利用效率、資金的使用效益得以提升。