新時代農村土地經營權流轉問題研究
——以山東省菏澤市為例*

張曉艷

(菏澤學院政法學院，山東 菏澤 274015)

改革開放后，中國農村土地制度向家庭聯產承包責任制轉變，極大地促進了農村生產力的發展。進入新時代，隨著國家治理體系的不斷完善和治理能力的逐步提升，國家提出了“三權分置”的舉措，農村土地所有權不變，經營權可以進入市場流轉，適應了經濟社會發展的新要求。

一、新時代農村土地經營權流轉問題的研究背景

土地作為稀缺資源，是民生之本，農村土地制度維系著億萬農民的切身利益。新時代，適應社會發展的需要，在對改革開放以來土地承包經營中的土地經營權問題進行探索的基礎上，國家適時在“建立土地承包經營權流轉機制”的基礎上做出了改革，提出了“三權分置”的改革理念。三權分置的內涵是將農村土地承包經營權制度實行三種權利“所有權、承包權、經營權”并立，[1]是對農地產權結構的理論創新。

2014年9月29日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上正式提出農村土地的“三權分置”，定調了農業用地經營制度改革的方向。農村土地“三權分置”提出后，2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，首次以中央文件形式正式提出“三權分置”的概念，并對其權利義務配置的基本格局作了表述。黨的十九大則把“三權分置”上升到制度層面加以推進，明確提出深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。2019年2月19日發布的中央一號文件《國務院關于“三農”工作的若干意見》，強調提高土地流動性、推動土地流轉形式多元化，并在文件中明確指出繼續深化農村土地制度改革，加快修訂《土地管理法》和《物權法》等相關法律法規，從而進一步盤活農村集體土地。[2]

農村土地的“三權分置”受到城鎮化和農業現代化兩個現實因素的推動。城鎮化加速了農業人口向非農領域就業轉移，大量農民進城務工經商，只有一小部分收入穩定且在城市買房，逐步成為城鎮市民，被納入了城鎮居民社會保障體系，不再依賴承包土地作為生存保障。大部分進城農民收入不穩定，處于城市與農村之間的遷徙狀態，仍然以農村住房和土地作為生存保障。城鎮化對農村造成的影響之一是農村有效勞動力大量減少，導致農業種植效益低下甚至土地荒廢，使推動土地經營權流轉成為必要。農業現代化集約化生產要求農業適度規模經營，而傳統的分散家庭承包顯然不適應這一要求，推動土地經營權流轉就成為可能。由于我國農村土地對農民來說具有財產和社會保障兩種功能，在土地流轉過程中，如何保障農民權益，兼顧兩種功能價值目標的實現就成為一個無法回避的課題。農村土地“三權分置”理論在堅持農村土地改革 “三條底線”不得突破的前提下，較好地回應了城鎮化和農村現代化背景下農村土地的流轉難題，即在堅持土地集體所有的前提下，穩定承包權實現社會保障價值目標，放活經營權實現財產價值目標，以其最大限度地保障農民權益。

土地經營權是“三權分置”的關鍵，通過土地經營權有序流轉來解決“誰來種地”的問題，從而最大限度發揮土地的作用，同時對改革開放以來的土地承包經營中的土地經營權問題進行新的探索，這也是農村改革開拓創新的發展要求，通過土地經營模式的變革提高農村土地效益。

農村土地經營權流轉具有重要的意義。農村土地經營權流轉符合農業發展趨勢，符合數字化、集約化、現代化的要求，不僅有利于統一耕作，提高效率，推動產業化水平，更是在探索我國農村土地新的運作方式。農村土地經營權流轉的意義還在于，充分利用閑置的土地，讓有經驗的經營者來經營，從而大大提升土地的經濟效益，發揮土地的最大價值，幫助農村發展經濟。另外，農村土地經營權流轉，是促進鄉鎮城市化的強有力之舉。土地經營權流轉，效益提升，經濟收入提高，更加有利于農業現代化進程，實現城鎮化發展，“土地流轉的直接結果是企業等組織將其資本順勢投入農業生產，農村年輕勞動力外出打工的現狀恰好為城市的建設工程輸送源源不斷的活力，城鎮鄉村一體化的和諧態勢由此形成。”[3]

二、菏澤市農村土地經營權流轉的現狀

地處魯西南的菏澤市，一直是以農業為主，是山東省的重點農業產區。菏澤農村較早實行的土地承包，為解決當時的農民溫飽問題發揮了重要作用。當時生產工具相對落后，個體承包有利于發揮個體的積極性，有利于簡單的規模較小的耕作。但隨著科學技術的快速發展，經濟形勢發生變化，農業生產的機械化水平、現代化程度提升，過于分散的個體經營，已經不適應規模化、現代化的農業生產，從耕作、灌溉、施肥、蟲害管理等，都能感到最突出的是土地過于分散。土地的分散不利于農業集約化經營和機械化作業，也難以實行統一規劃和高效管理。這是因為個體承包戶囿于傳統經營模式，沒有更新土地經營的觀念，耕作科技水平低，經濟效益差，因此成為制約農村經濟發展的瓶頸。

山東省委省政府始終支持菏澤發展，出臺專門文件，“支持菏澤在轉型升級中實現跨越式發展”，“建立完善土地、資源、水資源、環境資源等市場配置機制，促進生產要素向優質高效領域流動”。菏澤市委市政府深化改革，增強內生發展動力，特別是黨的十九大以來，根據中央精神，深化改革舉措，引導農村土地經營權流轉。近幾年來，通過新型農業經營主體的示范作用，菏澤市土地經營權流轉一直保持穩步進行。2017 年底，全市共流轉農村土地經營權面積277.88萬畝，占農民家庭承包面積的24.28%，涉及53.6萬戶，占家庭承包農戶的26.8%。主要流轉模式表現為三個方面：其一，“公司+基地+農戶 ”的運作模式，通過培植農業龍頭企業引領土地流轉， 打造農副產品加工產業基地；其二，發展農民專業合作社，實行產供銷一體化經營；其三，家庭農場模式，把土地集中到具有生產經驗、管理能力的土地使用者手中，提高土地的使用效能，增加農民收入。

截止到2018年底，菏澤市農村土地經營權土地流轉總面積為385.37萬畝，占全市農村承包土地的33.34%，其中2018年農村土地經營權土地流轉為107.49萬畝。截至到2019年12月份，菏澤市農村土地經營權土地流轉總面積為423萬畝，占菏澤市農村承包土地面積的36.3%，其中2019年菏澤市農村土地經營權土地流轉總量為38萬畝。

如今，菏澤的土地流轉模式得到了農民的認可，越來越多的中青年農民對土地流轉表現出積極接受的態度，認為由于個體經營規模小，經濟產出少，影響從事多方面的經濟活動。加之，菏澤市每年有100多萬農民外出打工，這些打工者的土地基本處于疏于管理的狀態，不能帶來理想的收入，他們傾向于實行土地流轉，這樣既增加了外出打工者的收入，又不荒廢耕地，可謂是一種雙贏的經營模式。

三、“三權分置”下農村土地經營權流轉存在的問題

(一)土地承包經營權與用益物權權屬理論不甚融洽

《物權法》和《農村土地承包法》關于用益物權融洽度不夠，[4]出現了在流轉過程中權力行使主體不明的尷尬情況，這可能會有損于承包權人收益權。農業補貼就是典型案例，在土地經營權流轉中，對于農業補貼到底是發放給土地承包人還是實際耕種土地的經營權人？法律法規對領取對象的規定不明確，很多地區的農業補貼直接發放給土地承包人，這種做法侵害了真正的土地經營權人(實際耕種土地的農戶)的利益，容易引發經營權流轉的矛盾與糾紛。

(二)土地經營權流轉的程序不規范

首先新型農業經營主體缺乏統一的法律定位，土地流轉中，新型農業經營主體相繼出現，在法律上要對新型農業經營主體給予法律上的定位，進一步明確他們的法律地位。其次要規范土地流轉的法律程序。由于土地經營權流轉大部分限定在農戶之間進行，從而造成流轉程序不規范，手續不健全等問題，糾紛頻出，在一定程度上增加了流轉難度，成為阻礙流轉的因素之一。在程序上，農民往往認為口頭協議具有約束力，忽視書面協議的重要性。[5]農村人口居住相對穩定，非常注重鄉土人情， 直接或間接熟悉的農戶之間往往采用口頭協議，口頭協議一旦出現權益損失，取證將非常困難，即使簽訂經營權流轉的書面協議，也多是采用簡單的流轉合同形式，內容十分簡單。由于許多農民沒有遵照法律規定的流轉程序簽訂規范的書面流轉合同，造成許多合同格式文本不符合規定；用詞不當或沒有明確合同變更、解除的條件；流轉方式缺乏明確規定等狀況，可能成為以后土地經營權流轉糾紛的隱患。

(三)農村土地經營權流轉保障不到位

農村土地經營權流轉是一項新政策，在調查中發現，盡管土地經營權流轉在實踐中取得一定成效，但是土地流轉后的保障不到位，造成承包權人積極性不高：對于進城務工的年輕農民來說，除土地外別無其他保障，而土地經營權流轉期限較長，他們擔心一旦失去城里的工作，流轉的土地沒有到期而無法耕種土地，會導致其缺乏生活來源，因此他們不愿意放棄土地這個定心丸。對于始終生活在農村的年長者來說，他們對土地懷著深厚的感情，他們有根深蒂固的“自給自足”心理，在心理上不愿意進行土地流轉，認為自己手中擁有土地使用權，才能讓自己生活安心，才能感到心安。

(四)土地流轉監管機構有待健全

一是收益監管，流轉土地的農民最為擔心的就是收益的保證問題，外出打工者，希望流轉程序簡單，土地收益有保障，不然的話寧愿處于一種閑置狀態，也不愿意因為土地流轉出現一些難以說清的麻煩。年齡大一點的農民，希望流轉土地能夠確保收益，在沒有看到明確收益的情況下，他們常處于等待或者觀望狀態。二是對流轉土地使用方式的監管，許多農民懷疑，在土地流轉中的經營權人是否會合理使用土地？在流轉合同終止后，會不會造成土地沒有更好地產出，以至于后來的低產量。許多農民認為長期種植大蒜、西瓜，會造成來年土地“貧瘠”，使土地失去了“地力”，就是失去了產出的能力，他們擔心經營權終止后，回來的土地是乏力的。

四、完善“三權分置”下農村土地經營權流轉的對策

(一)加強普法宣傳，堅持依法辦事

加大土地經營權流轉相關的法律宣傳，宣傳《農村土地承包法》《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，把農業農村優先發展的方針落到實處。菏澤市政府圍繞“三權分置”，制定了一系列文件、指導手冊，使承包權人和經營權人能清楚了解自己的地位和擁有的權力，清楚流轉的基本程序以及可能出現糾紛時的解決方法。要堅持依法辦事，菏澤市政府用了近五年的時間，為90%以上的農民承包流轉土地辦理確權登記、歸檔、頒證手續，并且落實管理的措施，讓農民心里踏實。同時在流轉過程中，應堅持“依法、自愿、有償”為前提，尊重農民意愿、分類指導、積極探索。

(二)加強心理疏導，解決農民的“安土”“故土”問題

菏澤市的農民群眾長期以來生活在這片熱土平原，對土地有著深厚的感情，加之中國傳統文化中的“安土”“故土”心理，土地是菏澤農民生命的依賴和根基，對土地有著復雜的深厚感情。雖然菏澤農民外出打工的多，但是大多數人并沒有融入到城市中去，戀戀不舍的依然是故鄉，故鄉的土地。因此要通過多種渠道，加強社會保障，健全農民社會生活保障制度，改變農民舊有不符合時代的觀念，轉變他們的思想，從而為行動奠定思想基礎。

(三)政府高度重視，引導土地經營權流轉

菏澤市縣鄉(鎮)各級黨政領導對土地承包經營權土地流轉極為重視，召開動員大會，出臺實施意見，組織各縣區到先進市學習。[6]政府應規范土地流轉程序，讓農民更多地了解相關信息，設立流轉監管部門，完善管理制度，健全服務平臺，積極引導土地流轉。政府通過加快本地產業發展，拓寬農民增收渠道；通過實體經濟與虛擬經濟融合的方式創新農產品加工產業，都有利于加快土地經營權流轉。近幾年，菏澤市電子商務產業加速發展，淘寶村、淘寶鎮數量穩居全國地級市首位，電商交易額連續四年增幅超過50%。“1688”產業帶入駐企業2671家，活躍度峰值綜合排名全省第1名、全國第18名。[7]菏澤市天榮智能家居小鎮采取“電商+實業”模式，天榮智能家居小鎮的蓬勃發展，促進了當地土地經營權的流轉。

(四)加強領導，統一城鄉土地管理

習近平總書記在十九大報告中提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略，為未來中國農村發展指明了方向。為實現這一戰略目標，應協調政府和市場的關系，地方政府可以利用其所處平臺的信息和資源優勢，在精準把握黨和國家頂層設計政策的情況下，根據本地實際情況，建章立制，編制城鄉一體化發展規劃，創新土地管理模式，正確處理本地發展與土地經營權流轉過程中的土地非農化、土地市場化問題，把土地治理與農村土地流轉緊密結合起來，以有效推動農村土地經營權流轉，在提高整體經濟效益的同時，有效地推進農地綠色發展，實現新的生態平衡。