“新安江模式”縣域生態(tài)補償機制的完善路徑

丁德君 唐巍

(1.績溪縣委黨校，安徽 績溪 245300；2.宣城市績溪生態(tài)分局，安徽 績溪 245300)

新安江是浙皖兩省的重要生態(tài)屏障，源頭為黃山市休寧縣六股尖，跨越皖浙兩省，流域總面積約11 452.5km2，安徽境內(nèi)面積6 736.8 km2，包括黃山市的屯溪區(qū)、徽州區(qū)、歙縣全境和黃山區(qū)、休寧縣、黟縣、祁門縣及宣城市績溪縣大部分地區(qū)，經(jīng)千島湖、富春江、錢塘江在杭州灣匯入東海，干流長度約359 km[1]。

1 安徽生態(tài)補償機制“新安江模式”概況

“新安江模式”[2]是安徽和浙江兩省為積極踐行習近平生態(tài)文明思想與重要批示精神，貫徹落實黨中央國務院生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革的總體部署，在財政部、環(huán)保部指導下，經(jīng)2012—2014年和2015—2017年兩輪水環(huán)境補償試點后，取得跨省江河流域生態(tài)補償豐碩成果和寶貴經(jīng)驗基礎(chǔ)上所形成的 “以生態(tài)補償為核心，以生態(tài)環(huán)境保護為根本，以綠色發(fā)展為路徑，以互利共贏為目標，以體制機制建設為保障的生態(tài)文明建設模式”。這一模式受到了國家有關(guān)部委和社會各界的充分肯定，2015年被寫入中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2016年被納入《國務院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，是習近平生態(tài)文明思想的重要實踐載體[3]。

2 “新安江模式”縣域生態(tài)補償?shù)闹饕龇ㄅc經(jīng)驗

績溪地處新安江上游，境內(nèi)登源河、揚之河、大源河等主要河流均為新安江流域的源頭，占源頭區(qū)總面積的18%。績溪縣從2012年到2017年全程深度參與了生態(tài)補償兩輪試點的全過程，并如期圓滿通過了原環(huán)保部績效評估。

2.1 主要做法

一是提前謀劃準備參與試點的申報工作；二是精心部署安排好試點啟動后的各個環(huán)節(jié)；三是著力制訂落實好試點規(guī)劃與項目實施，在試點過程中穩(wěn)步推進試點規(guī)劃、方案實施與項目安排管理，包括規(guī)劃編制、流域農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染防治、城鄉(xiāng)污水處理設施及截污管網(wǎng)建設、工業(yè)園區(qū)點源污染整治與污染設施建設、河道清淤疏浚、排水引流、護岸綠化等生態(tài)修復工程，生態(tài)指標監(jiān)測監(jiān)控能力提升以及科普宣傳等內(nèi)容及其舉措；四是注重籌措監(jiān)管好生態(tài)補償試點資金，包括下拔的中央及省級資金、自身投入資金的使用與核付管理、縣域配套資金多渠道多方式籌措；五是認真評估確認好試點分類項目與績效達標認定，匯總歸檔所有試點材料。

2.2 主要經(jīng)驗

“新安江模式”的核心是生態(tài)補償，目的在于通過綠色發(fā)展保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)各主體互利共贏。通過對績溪深度參與過程和取得成效的研究總結(jié)，我們認為“黨政統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)劃先行、主體跟進、項目推進、市場驅(qū)動、公眾參與、制度保障” 的生態(tài)補償 “新安江模式”縣域機制是有效可行的。這一機制的思想指南是習近平關(guān)于生態(tài)文明建設的一系列重要論述；政策依據(jù)是黨和國家關(guān)于生態(tài)文明建設與體制改革的一系列法規(guī)方案制度文件。具體講，縣域黨委政府生態(tài)保護理念明確、生態(tài)環(huán)保政策導向熟悉、黨政主要領(lǐng)導高度重視是機制有效運行的首要條件；決策正確、方案合理是機制實施的路徑保障；項目科學、主體積極、市場驅(qū)動、制度健全是機制實施的重要抓手；多元投資、籌拔及時、分賬核算是機制實施的強力支撐；區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動是機制穩(wěn)步運行的實踐要求；管理規(guī)范、監(jiān)督有力是機制目標實現(xiàn)的重要保障；合理評價、總結(jié)完善是機制宣介推廣的價值體現(xiàn)。生態(tài)補償 “新安江模式”績溪縣域?qū)嵺`表明：熟悉國家政策導向—關(guān)注省內(nèi)高層決策—對口部門匯報爭取—專設機構(gòu)規(guī)劃方案—系統(tǒng)推進多元參與—市場運作保障資金—遵章建制監(jiān)管跟進—績效評定依約履諾—總結(jié)完善宣傳推廣是可資操作的基本流程。

3 縣域生態(tài)補償機制下 “新安江模式”的不足之處

3.1 縣域水資源環(huán)境權(quán)責界定不清

現(xiàn)有新安江流域補償實踐只涉及水質(zhì)改善是否達到商定標準，沒有涉及上下游間的水資源產(chǎn)權(quán)問題，也沒有涉及水資源量的貢獻大小問題。激勵與約束指標的缺失使得上游無論向下游提供多少水資源都不影響補償和處罰結(jié)果，未能充分體現(xiàn)權(quán)、責、利的統(tǒng)一。

3.2 保護成本與共享效益不匹配

新安江流域補償模式是通過省際間每年有限的談判協(xié)商完成的，補償者與受償者地位并不對等。在上游實行嚴格環(huán)保準入制度后，關(guān)停并轉(zhuǎn)淘汰了大量落后產(chǎn)能，承擔著巨大的保護成本。2010年至2017年二輪試點地方資金共投入229.36億元，其中黃山市為222.8億元、績溪縣為6.56億元。而獲得的生態(tài)補償黃山市為35.8億元，績溪縣為3.09億元，總計僅為38.89億元，上游流域扣除補償后凈投入190.47億元。其中省際間浙江補償安徽為9億元，僅占總投入的3.92%，對處于流域上游的生態(tài)保護縣區(qū)而言，資源環(huán)境增值與超額的環(huán)保投入之間矛盾突出。

3.3 市場多元化補償尚未展開

對于縣域而言，“新安江模式”的最大推動力還是來自黨政主導和環(huán)保考核硬性目標要求，其市場化手段(如價格、財稅、金融、貿(mào)易等)運用比較缺乏。尤其在產(chǎn)業(yè)輸出、生態(tài)旅游、基礎(chǔ)設施建設、人才培訓政策、渠道拓展、平臺建設等方面沒有形成市場化合作、一體化保護的全流域共同利益機制，社會組織和公眾個人等其他主體參與度較低。

3.4 水質(zhì)改善與民生發(fā)展不盡一致

兩輪試點，績溪縣關(guān)停污染企業(yè)35家，沿河企業(yè)全部搬至生態(tài)工業(yè)園區(qū)；黃山區(qū)縣共關(guān)停污染企業(yè)172家，90多家工業(yè)企業(yè)陸續(xù)搬遷至循環(huán)經(jīng)濟園[4]。這是上游流域為水質(zhì)保持在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟上所付出的巨大犧牲，是為水質(zhì)改善而失去的機會成本。同時，單一的現(xiàn)金補償方式不能完全有效地改善受償者的生計；對于受間接影響的兩岸居民還缺乏直接補償。在上游縣域經(jīng)濟普遍不夠發(fā)達的情形下，水質(zhì)改善與縣域人均GDP、財政收入、城鄉(xiāng)居民收入的增長和民生發(fā)展的矛盾逐步顯現(xiàn)。

3.5 縣域橫向補償機制尚未真正建立

“新安江模式”試點期間生態(tài)補償資金全部來自中央和省政府自上而下的縱向補償。雖然試點后安徽省生態(tài)環(huán)境廳、省財政廳2019年5月發(fā)布了《水環(huán)境生態(tài)補償實施辦法》，要求全面實施地表水斷面生態(tài)補償，建立健全以市級橫向補償為主，省級縱向補償為輔的地表水斷面生態(tài)補償機制，但市對區(qū)縣補償、縣域間及鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的橫向補償并未涉及。同時，在突破補償時間期限和地域界限，協(xié)商確定常態(tài)化補償方案、補償協(xié)議等內(nèi)容上需要改進和完善。

4 完善縣域生態(tài)補償機制下 “新安江模式”的對策

生態(tài)補償是在黨政部門主導下，以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的、以經(jīng)濟手段為主要方式，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系，減少或消除外部性影響的制度性安排。縣域生態(tài)補償機制是要在堅持五大新發(fā)展理念和生態(tài)優(yōu)先發(fā)展理念下，按照“誰受益、誰補償”的原則[5]，綜合運用行政手段、市場手段、法制手段和宣教手段，構(gòu)建起縣域政府主導、社會組織與公眾多元參與、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)活動單位等市場主體具體實施的可持續(xù)市場化運營模式，逐步形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)膬?yōu)良體制機制。

4.1 完善縣域綜合決策協(xié)調(diào)機制

對于橫跨縣、市、省域的河流水域，完善行政區(qū)域間的協(xié)調(diào)溝通、綜合決策顯得尤其重要。為此，縣域黨委政府，一要加強流域環(huán)境保護與生態(tài)補償?shù)慕M織領(lǐng)導，建立縣域重大經(jīng)濟、社會發(fā)展政策及規(guī)劃對流域環(huán)境影響的評價與相機決策的機制，設立專門的流域補償綜合決策委員會。二要依照《生態(tài)綜合補償試點方案》等國家生態(tài)補償?shù)闹贫纫笸苿咏M建包含不同層級政府的跨縣域常態(tài)化生態(tài)補償決策管理組織和協(xié)商處置平臺，完善跨縣域生態(tài)補償決策參與、項目實施、矛盾調(diào)處、重大問題解決等聯(lián)動組織保障機制，破解流域生態(tài)保護補償整體性與管轄權(quán)分割的矛盾[6]。三要協(xié)同謀劃縣域間綠色產(chǎn)業(yè)項目，共建綠色產(chǎn)業(yè)項目對接機制。如2018年，績溪與嘉善簽署了首個《績溪縣·嘉善縣2018—2020年生態(tài)環(huán)境保護合作協(xié)議》，在流域環(huán)境綜合治理、水污染防治、生態(tài)保護建設、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化、流域綠色產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)旅游等方面謀劃與實施一批重大項目。

4.2 加強水資源理論研究，合理界定水資源分區(qū)域權(quán)益責任

流域生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)包括外部性理論、生態(tài)資本理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)價值理論、產(chǎn)權(quán)理論等。縣域生態(tài)補償機制下應著力加強水資源產(chǎn)權(quán)理論研究，為界定和明晰水資源環(huán)境分區(qū)域的權(quán)利、責任、利益提供科學理論支撐，從根源上解決上下游間利益沖突問題。為防止流域各區(qū)域?qū)λY源環(huán)境的爭搶，應在堅持水資源國家所有的前提下著重研究區(qū)域具體水資源分級產(chǎn)權(quán)制度，從水資源和水質(zhì)兩方面確定產(chǎn)權(quán)歸屬及權(quán)益補償，依據(jù)水資源本縣域內(nèi)應享有的權(quán)益和應承擔的職責，制訂出系統(tǒng)化、科學化的補償標準體系。

4.3 完善市場主體主動參與機制

黨在十九大報告中要求建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。所謂多元化，就是要建立健全各類市場主體及社會組織的主動參與機制。從 “新安江模式”的不足之處看：一是中央和省市政府應給予縣級政府更多的資源配置、項目核準、產(chǎn)業(yè)置換等政策自主權(quán)，拓展縣域生態(tài)補償覆蓋空間，延伸流域生態(tài)補償產(chǎn)業(yè)鏈條。二是合理劃分和確定縣域間和縣域內(nèi)市場主體取用水總量和權(quán)益，鼓勵區(qū)域間市場主體自覺主動通過節(jié)約使用水資源來有償轉(zhuǎn)讓相應水權(quán)。三是發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)引領(lǐng)標桿作用，對新增用水指標通過水權(quán)平臺交易，讓優(yōu)質(zhì)水資源市場化配置給綠色龍頭企業(yè)。四是探索水資源拍賣制度。對超量超額用水主體采用拍賣方式取得用水權(quán)益，拓寬“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的價值通道。五是強化水資源用途管制。制定獎勵、警示、處罰、收回水資源權(quán)益等制度措施，提高水資源可塑性；建立健全生態(tài)補償信息公開與社會公眾參與監(jiān)督機制，規(guī)范參與主體行為，穩(wěn)定投資預期，做優(yōu)做強生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

4.4 建立縣域間流域上下游橫向多元生態(tài)補償機制

新安江上游縣域生態(tài)補償資金的明顯不足表明，需要建立健全以政府財政資金補償為引領(lǐng)、多渠道市場化立體補償為目標的縣域間生態(tài)補償新機制。一是在流域覆蓋范圍內(nèi)合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利基礎(chǔ)上，建立流域生態(tài)資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品的市場交易平臺，逐步推進流域排污權(quán)、用水權(quán)等生態(tài)產(chǎn)品市場交易，鼓勵江浙下游發(fā)達縣市向流域源頭縣區(qū)購買用水權(quán)益配額指標，推動實施縣域間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間地表水斷面生態(tài)補償和污染賠償機制。二是在完善流域跨縣域斷面監(jiān)測網(wǎng)絡和績效評價體系基礎(chǔ)上，設立區(qū)縣間生態(tài)補償基金和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，依水質(zhì)改善和提升程度進行橫向生態(tài)補償。如績溪縣2018年投資700多萬元建設了安徽省首個縣域智慧環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺，包括1個應急指揮中心、2個高空探頭及重載云臺、6個城區(qū)道路揚塵監(jiān)測點、5個水質(zhì)自動分析監(jiān)測站等，具備在線環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控、智能分析與應用及應急指揮中心等三大功能，實現(xiàn)了對重要河流水質(zhì)的即時監(jiān)測監(jiān)控、動態(tài)趨勢的全面掌握以及績效評價數(shù)據(jù)的系統(tǒng)準確提供。三是建立生態(tài)信用制度，形成綠色金融正向激勵機制。通過財政資金杠桿，放大銀行的投入比例；通過綠色信貸的貼息制度和擔保制度，降低綠色融資成本，提升綠色效應商業(yè)可持續(xù)性；動員地方商業(yè)銀行以發(fā)行綠色金融債券等金融服務創(chuàng)新來增加綠色信貸資金來源。

4.5 完善流域水生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估體系

“綠水青山就是金山銀山。”“兩山”的轉(zhuǎn)換必須要有相應的“定價”和“估值”手段。新安江流域水環(huán)境補償兩輪試點中采用了聯(lián)合國千年評估對生態(tài)系統(tǒng)的功能分類法(供給、調(diào)節(jié)、文化與支持4項服務)，建立了15項評估指標體系，但僅是對2013 年的單年度評估，兩輪試點的補償標準也是利益相關(guān)方反復協(xié)商后確定的結(jié)果，還缺乏相應的直觀數(shù)據(jù)。若能以智慧環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺為支撐，建立一套科學、合理、可操作的生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算體系來科學評估各類生態(tài)產(chǎn)品的潛在價值量，并以此確定補償上限，則可為流域水環(huán)境分年度補償標準的制定提供科學合理的數(shù)據(jù)標尺和決策依據(jù)[7]。

5 充分發(fā)揮新安江生態(tài)補償制度優(yōu)勢，用制度激發(fā)綠色發(fā)展活力

經(jīng)過新安江兩輪試點后的總結(jié)推廣，已初步建立以國家法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家部委辦、省市縣地方規(guī)章為支撐，涵蓋法律性規(guī)范、指導性規(guī)范、制度性規(guī)范、技術(shù)性規(guī)范多層次內(nèi)容的江河流域生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)制度體系。如何發(fā)揮好這些制度優(yōu)勢，加快形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制[8]，用制度激發(fā)綠色發(fā)展活力，使新安江生態(tài)補償機制向縱深推進是我們完善生態(tài)補償機制的重要內(nèi)容。為此，一要更好地發(fā)揮政府對新安江生態(tài)補償?shù)闹鲗ё饔茫龑鐣黝愔黧w及公眾積極參與。二要增強生態(tài)補償立法的頂層設計，完善新安江環(huán)境污染整治的相關(guān)法律法規(guī)，明確界定生態(tài)補償責任和各生態(tài)主體的權(quán)利義務，拓寬生態(tài)補償區(qū)域獲得補償?shù)闹黧w范圍，提高補償標準并加大流域污染后生態(tài)修復上的賠償力度。三要以法規(guī)的形式明確生態(tài)補償基金的設立以及所征收的環(huán)境稅、生態(tài)補償費劃入生態(tài)補償基金專款專用賬戶的比例，進一步細化生態(tài)補償資金的監(jiān)管、審批、公示、發(fā)放、使用、處罰流程。

6 結(jié)語

黨的十九屆四中全會已明確要求實行“最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護和修復制度和嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度”。未來，生態(tài)補償要按照生態(tài)文明體制機制改革的任務部署，更好地通過制度的頂層設計和具體的貫徹執(zhí)行來讓所有的行為主體都能感覺到致力生態(tài)環(huán)境保護有利于增殖物質(zhì)財富，有利于創(chuàng)造社會價值，有利于實現(xiàn)個人價值，從而激發(fā)所有行為主體的內(nèi)生動力，真正走好生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的中國特色生態(tài)文明發(fā)展道路。