生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的司法銜接研究

洪 瑩

(浙江農林大學 文法學院，浙江 杭州 311300)

針對當前生態環境損害救濟不力的現狀，我國試圖探索施行一套新的救濟模式。2015年，國家開始在江蘇等省市開展為期兩年的損害賠償制度改革試點，2017年底又印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，決定自2018年開始在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度。至此，生態環境損害救濟邁入了一個新的階段。截至2019年5月，全國人民法院受理的省(市)級人民政府提起的生態環境損害賠償訴訟的共14件，目前已經審結9件；受理損害賠償協議司法確認的共16件，已經全部審結。[1]

但與此同時，這一新興的生態環境損害賠償訴訟與傳統的環境民事公益訴訟之間關系如何？如何建立起生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之間程序上的有效銜接？如何完善兩種訴訟共同支撐的我國生態文明建設的司法保障，使其既具有理想情懷又具有現實訴求？如何建立起系統完備的立法規范體系和配套制度？[2]這些都是我們當下亟待解決和重點探討的問題。

1 問題的提出：以典型案例為對象

2017年初，重慶市人民政府和重慶兩江志愿服務發展中心先后向重慶市第一中級法院提起訴訟，要求針對藏金閣物業管理公司自2014年至2016年間偷排電鍍廢水造成的生態環境損害承擔相應賠償責任。重慶市第一中級人民法院根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百二十一條的規定，兩原告基于同一事實提起訴訟，由此將市政府提起的生態環境損害賠償訴訟和重慶兩江志愿服務發展中心提起的環境公益訴訟進行合并審理。

與此同時，2017年江蘇省南京市中級人民法院對于江蘇省人民政府與江蘇省環保聯合會共同提起德司達(南京)染料有限公司污染環境案(簡稱“德司達案”)，法院將其定位為環境公益訴訟案件，一審判決被告德司達(南京)染料有限公司賠償環境修復費用2 428.29萬元。然而在江蘇省環保廳的相關官方報道中，卻將此案件描述為“政府首次以權利人身份提起損害賠償訴訟”[3]。

兩起類似的案件，為什么會出現上述兩種完全不一樣的審理情況？案件到底是環境公益訴訟還是生態環境損害賠償訴訟？應當選擇何種訴訟方式？這些都是我們當下亟待解決的關鍵。

2 司法銜接中存在的問題分析

2.1 司法銜接中存在的問題

反思上述重慶市人民政府和重慶兩江志愿服務發展中心與藏金閣物業管理公司的環境污染責任糾紛一案，我們可以發現在實踐中對于同一生態環境損害事實，不同的主體同時都享有訴權，訴訟適用范圍上的重疊造成兩種訴訟的救濟不力。

首先生態環境損害賠償訴訟，是當前國家為了遏制環境問題惡化而試行的新型救濟方式，但是這種新型的司法救濟由于自身理論論證上的不足，致使其在實務中與傳統的環境公益救濟在范圍上出現混淆乃至沖突的情況。部分地區公布的具體改革方案中，生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟在適用范圍上愈漸趨同。2019年6月，浙江省檢察院出臺了《關于公益訴訟重特大案件標準的試行規定》，當中就將“較大以上突發環境事件”“省級以上自然保護區、水土流失重點防治區、海洋保護區等”列為重特大公益訴訟立案標準。這一標準與《改革方案》中的“突發環境事件”“重點生態功能區”無疑是重疊的，這些都增大了實務中環境司法救濟的難度，甚至可能會造成部分機關重復訴訟、反復調查，浪費國家社會資源，具體在實踐中不同情況下如何選擇是目前亟需解決的關鍵。

其次，生態環境問題并非單一的技術問題，損害事實往往涉及多方面、多階段，其中政府機關在行政執法中所掌握的相關證據資料尤為關鍵。生態環境訴訟中，將實施生態環境管理、監督的政府作為訴訟追償的主體，無疑是大大方便了第一手資料的獲取。但是與此同時，社會組織作為法定的環境公益訴訟起訴主體，對于環境公益的損害也享有訴權，由此所引發的同一環境損害事實的不同類型的訴訟，會造成法院在司法審判時的資源浪費，對于被告而言也是對其合法權益的損害。在江蘇省環保聯會會對德司達(南京)染料有限公司提起的環境公益訴訟中，江蘇省政府作為共同原告參與到訴訟中去，一方面來說，節約了司法資源，避免了審判程序的重復進行，但是另一方面，讓省政府作為共同原告參與到環境公益訴訟中，其合法性存疑，而且兩者都是生態環境損害救濟的起訴主體，在訴訟的順位上是否應當進行合理規劃都是我們當下實踐中的難題。

2.2 司法銜接不暢的原因

結合當前法律規范，我們可以發現在部分法律文件中存在環境損害、生態損害等概念混用的情況。例如《民事訴訟法》第五十五條，即使在同一法條中對于“污染環境”和“破環生態環境與資源保護”兩個類似的概念也沒有做出嚴格的區分。類似概念的混同對于實務操作來說是一個巨大的難題。兩種不同類型訴訟在適用范圍上的趨同就是在法律規范層面概念適用不明晰的表現，這也造成了實踐中出現了重慶市中院對于藏金閣偷排電鍍廢水案件的合并審理以及江蘇省政府作為環境公益訴訟的共同原告的情形。盡管近年來環境司法審判的相關司法解釋不斷出臺，但是對于當下的環境司法救濟來說，環境資源在法律法規層面的供給仍有所欠缺。為避免類似情況的再次發生，明確究竟何為生態環境損害，何時可以提起生態環境損害賠償訴訟應是我們當下研究的重點。

環保組織作為環境公益訴訟的適格主體，其訴權早已在法律層面予以明確，但是環保組織和政府在面對同一生態環境損害賠償事實時，應當如何安排兩者的席位成了當下實務中的難題——如何選擇才能更好地發揮兩者的效用，避免司法資源的重復浪費？以及其選擇后是否能夠更好地修復受損的生態環境？這些都是解決兩種類型訴訟在銜接時應當考慮到的。

3 司法銜接的設計原理

生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟由于兩者在適用范圍和訴訟請求上存在高度的融合性，因此對于兩類訴訟在司法銜接上的協調是制約環境公益司法救濟的關鍵。生態環境損害賠償訴訟為環境公益的司法救濟提供了一個全新的視角，但是我們在具體適用上則應當更加注重程序的穩定和正義。對于兩類訴訟的銜接，則更應當考慮到程序的公正和訴訟效率的統一。政府在中國的環保語境中一直占據著主導地位，覆蓋的范圍廣泛，救濟手段多樣，將政府的消極管理轉化為當下的主動行政時應當更加注重行政資源與司法資源的優化配置，讓行政權在環境公益司法救濟中承擔更大的責任。“盡管公平和效率最終會是融為一體的，但人們卻傾向于用公平概念去解釋法律。如果絕大多數法律制度與人們接受的公平觀念相吻合，人們就會自然而然地將公平視為制定解釋或評價法律的依據。”[4]在這兩種類型訴訟的司法銜接上我們應當考慮到公眾對于案件的理解和接納，對于案件的審理應當統一適用標準，避免為了正義而模糊正義，從而動搖法院司法審理的威信。

其次，兩類訴訟在程序銜接上應當考慮到成本的權衡和選擇。想要發揮兩者對于環境公益救濟的作用，需要與之相匹配的程序來保駕護航。程序設計的合理與否直接影響著法律目標的實現。在兩類訴訟銜接時應考慮兩者運行的經濟成本，通過“成本—效益”模式的分析，再進行程序的選擇是我們的不二之選。考慮訴訟運行時所耗費的社會資源，避免司法資源的浪費，從而有所選擇和放棄是兩類訴訟司法銜接的重要方式。在環保領域，兩類訴訟的銜接不僅涉及執法成本，更關系到立法成本，如何進行更加有效的抉擇是司法銜接的重要課題。

4 完善司法銜接的對策

4.1 建立具體案件的線索共享

早在2006年，最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部聯合發布的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》規定: “對有證據表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據，需要公安機關參與、配合的，行政執法機關可以商請公安機關提前介入，公安機關可以派員介入。”當前環境執法領域中，享有環境監管職權的部門都享有對于相關環境等件行政調查的權力，并且相關的生態環境損害賠償訴訟案件，在訴前都經過了相關環保部門的調查并且給予了行政處罰。同時，對于環境案件中證據的及時收集和保存十分必要，但是實踐中，案件在行政調查時收集的證據往往會因為收集的標準不統一、采樣程序的不規范等問題，導致在生態環境損害賠償訴訟中證據效力的降低，影響了案件的審理和判決。

為了更好地推進相關環境問題的治理，在環境案件領域，可以建立相關案件線索的分享平臺，將相關的案件線索及時在平臺上通報，統一同一案件證據的收集保存，避免不同部門重復調查，以節省行政執法資源。同時通過平臺分享，督促相關部門的調查、執法。在證據的收集和保存問題上，考慮到行政執法中與司法審理中證據的證明標準不同、證明效力不一致的情況，可以利用案件線索的分享平臺，在環境違法案件中讓相關的賠償權利人、檢察機關盡早介入案件，開展生態環境損害的調查、收集、鑒定、評估，及時有效地收集、保存相關環境違法證據，便于日后的司法審理和行政執法。

4.2 確定案件起訴主體順位的先后

最高人民法院6月5日公布的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》(以下簡稱《若干規定》)中明確人民法院在受理同一損害生態環境行為的賠償訴訟和環境公益訴訟時，要先行審理生態環境損害賠償訴訟，在此基礎上對于環境公益訴訟未涵蓋的訴求再依法裁判。但是考慮到生態環境損害賠償訴訟程序的啟動前提是特定區域的環境事件，政府作為國家行政機關，在行政管理時享有利用、管理和保護生態環境的義務，對于相關環境問題處理更加靈活、機動。但是同時其管轄也存在地域限制，在此基礎上討論兩類訴訟的起訴主體的先后順序，讓政府先行訴訟僅是基于當前的生態環境問題突出形勢下的暫時做法。為充分調動適格主體的訴訟積極性，而對訴訟主體進行的擴張不僅需要制度的改革，在法律規定上也應當滿足法效位階的規則。

對于環境公益的救濟，國家也賦予特定的社會組織提起環境公益訴訟的原告資格，鼓勵相關的社會組織提起環境公益訴訟。而檢察機關作為維護環境公益的國家代表，也是適格的環境公益訴訟起訴主體，只有在滿足先起訴順位的主體不起訴或者怠為起訴的前提下，才能提起公訴，成為司法的最后一道防線。《若干規定》中將政府提起的生態環境損害賠償訴訟優先于其他的環境公益訴訟，盡管目的是為了更好地修復受損的生態環境，但是在訴訟能力、專業人才配備方面都偏離了傳統的行政機關職能、權力，一味地抬高政府在起訴順位上的優先順序，是對于當前司法制度的質疑以及檢察機關訴訟能力的懷疑，導致行政權力的濫用和司法資源的浪費。并且對于《若干規定》中簡單地將由于同一生態環境損害事實引發的兩類訴訟粗暴地規定為生態環境損害賠償訴訟先行審理，而后再對于未涵蓋部分進行補充在實踐中卻不一定可行。若當同一案件的環境公益訴訟已經完成法庭辯論階段、舉證質證結束，此時依照《若干規定》中止審理，先行審理生態環境損害賠償訴訟案件則是對于法庭程序的輕視，是對司法審理的不公。鑒于此，我們應當進一步區分案件情況，針對不同情形的案件，對于其起訴的順位進行規范，而非一刀切地將生態環境損害案件的訴權讓由政府先行。

4.3 開展統一的訴訟管轄

生態環境損害賠償訴訟改革試點中，江蘇省的德司達公司偷排廢酸案在審判時由于法院訴訟管轄對象的不一致導致因同一案件引起的民事、刑事訴訟分別由不同的法院審理、裁判，大大浪費了司法資源，同時對于案件的舉證質證由于標準的不一致也存在一定的混淆。當時江蘇省的德司達公司偷排廢酸案其審判管轄不僅涉及地域管轄(江都區法院、高郵市法院)，還涉及級別管轄(揚州市中院、南京市中院)。之所以出現上述這種情況，究其根本還是由于生態環境損害案件的訴訟管轄出現問題，不僅浪費了大量的國家人力、物力等司法資源，同時由于同一生態環境損害案件由于訴訟性質不同所以采用的證據認定的標準也不盡相同，不利于案件的審理和判定，也造成了法院在人民群眾中的公信力受損。

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定將環境公益訴訟案件的管轄交由中級人民法院，即一審環境民事公益訴訟的行為地、結果地及被告住所地的中級人民法院，主要還是出于案件涉及公共利益、往往人數多、審理程序復雜、執行難度大的考慮。在最新出臺的《若干規定》中，一審生態環境損害賠償訴訟案件也交由中級人民法院管轄，如確有必要，則需報請高級人民法院批準后交由具備審理條件的基層法院審理。兩類訴訟在級別管轄上都統一交由中級人民法院管轄。具體到地域管轄上，則取決于案件的具體情況，交由行為地、結果地或者被告所在地法院環境資源審判庭或者專門法庭審理。這種做法既是對有限司法資源的充分利用，也有利于具體案件的審理，避免出現同案不同判的窘境，樹立法院在人民群眾中的公信力和威懾力。但是生態環境損害賠償案件的審理不僅要統一訴訟管轄，我們還要注意到回應現在司法實務界對于“去地方化”“去行政化”的呼聲，在生態環境治理領域建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，[5]建立對于生態環境受損案件由專門審判機構統一審理模式，加強對于專門審判隊伍的建設，避免助長地方保護主義的滋生，防止出現重被告輕原告的現象。

4.4 建立統一的責任承擔方式

不管是生態環境損害賠償訴訟還是環境公益訴訟，其法律責任必然意味著制裁和懲罰。因此對于同一生態環境損害事實引起的賠償訴訟和環境公益訴訟，其法律責任在一定范圍內是重疊的，造成生態環境損害的行為人都需要對生態環境進行修復。而對生態環境進行補償，形式上主要表現為金錢的給付，即“罰金”或者“生態環境修復費用”。

試點實踐中，江蘇省南京市中級人民法院對于江蘇省人民政府與江蘇省環保聯合會共同提起環境公益訴訟，一審判決被告德司達(南京)染料有限公司賠償環境修復費用2 428.29萬元，而此前在相關的刑事判決中也被處以2 000萬的罰金。對此，人們不免疑問，針對同一生態環境損害事實，若以不同的訴訟程序分別提起訴訟請求生態環境損害賠償、修復時，是否存在重復評價的情況？案件的被告是否能夠承擔起如此高額的“罰款”？如何能夠更好地保障受損的生態環境得以修復，同時被告也能得以生存發展？

對此，基于同一侵權行為在訴訟中可能出現的情況，我們應當建立統一的責任承擔方式，避免出現重復評價。生態環境損害賠償訴訟旨在對于受損生態環境的修復，當被告不履行修復義務時才需要承擔生態環境修復費用，并且這筆費用也是建立在環境污染損害評估基礎之上的，對于超出侵害行為本身的風險則在所不計。環境公益訴訟則是更加側重于對于受損公益的救濟，追求的是法益的完整性和受害人的生態價值利益。在此基礎之上，我們應當優先保障執行受損生態環境的修復，如若出現侵權行為人無法修復或者能力不足時，再進行金錢上的“抵償”，避免行為人出現“以錢抵刑”的現象，也不至于會被巨額的“罰金”壓垮。