政府在環(huán)境污染治理中的角色定位

王長(zhǎng)宇 李安

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了重大成就，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就的同時(shí)，卻伴隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。黨的十八大以來(lái)，隨著“五位一體”總體布局的形成以及“綠水青山就是金山銀山”口號(hào)的提出，我國(guó)政府深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染問(wèn)題已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展及影響人民生活幸福感的重要因素之一。如此一來(lái)，環(huán)境污染治理被推到了前所未有的新高度，政府在環(huán)境污染治理中的角色定位也就顯得尤為重要了。文章通過(guò)分析政府治理環(huán)境污染現(xiàn)狀以及對(duì)角色失調(diào)的原因進(jìn)行探究，從而提出政府正確的角色定位的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：政府;環(huán)境治理;角色定位

我國(guó)現(xiàn)階段面臨的一系列環(huán)境污染問(wèn)題，很大程度上歸結(jié)為政府在環(huán)境污染治理中角色定位的失敗。因此，要切實(shí)解決我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題。政府必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，主動(dòng)承擔(dān)供應(yīng)環(huán)境公共物品的責(zé)任，積極呼吁公民參與，有力推動(dòng)企業(yè)協(xié)同治理，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善和社會(huì)的和諧發(fā)展。

一、政府治理環(huán)境污染現(xiàn)狀

中央政府對(duì)環(huán)境污染治理作出整體部署和規(guī)劃后，由地方政府來(lái)具體落實(shí)。他們角色扮演的成功與否直接影響著某一區(qū)域環(huán)境污染治理的效果，因此文章重點(diǎn)分析地方政府目前在環(huán)境污染治理中存在的問(wèn)題，主要有以下三種：

（1）環(huán)境治理資金的缺乏，環(huán)保投入不足。由于受“唯GDP論”的影響，地方政府面臨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的壓力。在分配上級(jí)政府的財(cái)政撥款時(shí)，地方政府出于自身利益的考慮以及自身形象的維護(hù)，更樂(lè)意把資金用在基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育等方面，往往忽視對(duì)環(huán)境污染治理的投資，這就使得環(huán)境治理陷入了最需要資金投入，卻沒(méi)有資金的怪圈。

（2）環(huán)境治理法規(guī)的不完善，政府職能缺失。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的法律法規(guī)得到不斷的完善，但與環(huán)境治理保護(hù)相關(guān)的法規(guī)卻長(zhǎng)期滯后，如《環(huán)境保護(hù)法修訂案》于2015年1月1日才施行。這就導(dǎo)致雖然經(jīng)濟(jì)水平提高了，但在環(huán)境治理保護(hù)方面，政府的執(zhí)政能力卻沒(méi)有得到相應(yīng)的增強(qiáng)，從而普遍出現(xiàn)政府職能“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。

（3）環(huán)境治理責(zé)任追究機(jī)制的不健全，政府缺少動(dòng)力。由于責(zé)任追究機(jī)制的不完善，政府對(duì)環(huán)境治理沒(méi)有敬畏意識(shí)，將其放在工作任務(wù)的邊緣位置。為了追求自身政績(jī)，地方政府把精力大多放在提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平上，在環(huán)境治理方面不作為，甚至縱容那些污染環(huán)境嚴(yán)重的企業(yè)。這些企業(yè)往往是當(dāng)?shù)氐慕欢惔髴簦軌驖M足地方政府的利益需求，因此地方政府便和本應(yīng)關(guān)停的企業(yè)關(guān)系曖昧，對(duì)它們網(wǎng)開(kāi)一面。

二、政府在環(huán)境污染治理中角色失調(diào)的原因

（一）社會(huì)結(jié)構(gòu)功能不匹配

1981年，黨的十一屆六中全會(huì)運(yùn)用歷史唯物主義分析我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，指出我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，從而把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，開(kāi)啟了改革開(kāi)放和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程。2017年，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國(guó)穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問(wèn)題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。

社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化引起了社會(huì)結(jié)構(gòu)與功能的轉(zhuǎn)變。在這劇烈的調(diào)整、轉(zhuǎn)換、分化、重構(gòu)乃至最終替代的過(guò)程中，從縱向上看，新舊社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能變遷的速度快慢不同，從橫向上看，新的社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能之間需要一個(gè)相互磨合、協(xié)調(diào)的過(guò)程[1]，二者導(dǎo)致了社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能的不匹配。這一過(guò)程中，類似于人體骨架的社會(huì)結(jié)構(gòu)率先形成，而作為人體血肉的社會(huì)功能卻尚未成熟，映射在環(huán)境治理方面便導(dǎo)致政府角色定位的失敗，出現(xiàn)種種行為偏差也就成了必然。

（二）社會(huì)利益關(guān)系整合失敗

不同的利益主體之間之所以會(huì)發(fā)生利益關(guān)系，是與利益自身內(nèi)含的基本矛盾，即利益實(shí)現(xiàn)要求的主體性與實(shí)現(xiàn)途徑的社會(huì)性之間的矛盾分不開(kāi)的[2]。改革開(kāi)放之初，為了解決當(dāng)時(shí)社會(huì)的主要矛盾，我國(guó)迫切需要改變生產(chǎn)力落后的局面，因此不得不把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首要位置，暫時(shí)忽略其背后的環(huán)境成本。當(dāng)時(shí)全國(guó)上下一條心，即政府、企業(yè)、人民之間的利益高度一致，由此形成了共同利益。政府通過(guò)制定一系列政策來(lái)拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)則以政策為導(dǎo)向大力生產(chǎn)，不僅提高了經(jīng)濟(jì)收益，而且激發(fā)了市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)重?zé)ㄉ鷻C(jī)。作為基本個(gè)體的人民則積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，發(fā)揮自身聰明才智，擼起袖子、充滿熱情地投身到各自的工作中去，涌現(xiàn)出一大批時(shí)代楷模。這一切促使了此后的三十多年間我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終保持著高速且穩(wěn)定的狀態(tài)，GDP年均增長(zhǎng)率維持在10%左右。

利益另一內(nèi)在矛盾，即利益的具體有限性與利益發(fā)展的無(wú)限性之間的矛盾則決定了社會(huì)利益關(guān)系不是一成不變的。實(shí)際上，僅從利益角度來(lái)理解，人類社會(huì)的歷史就是人們的利益不斷深化和提高的歷史。如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但環(huán)境污染對(duì)人民生活的影響已相當(dāng)嚴(yán)重，人們有了錢(qián)反而不快樂(lè)了，生活幸福指數(shù)下跌。這意味著舊的社會(huì)利益關(guān)系已不適合當(dāng)今發(fā)展的需要，新的利益關(guān)系正在建構(gòu)，而此時(shí)政府、人民與企業(yè)之間的利益關(guān)系表現(xiàn)為利益沖突。政府和人民的利益大致相同，都主張放緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，加大環(huán)境保護(hù)力度，這和企業(yè)收益至上、盈利最大化的原則產(chǎn)生了矛盾，由此引發(fā)了利益整合失敗，政府在環(huán)境治理中難以協(xié)調(diào)各方利益。

三、政府在環(huán)境污染治理中正確的角色定位

（一）政府是環(huán)境公共物品的重要供給者

“公共部門(mén)所提供的許多服務(wù)基本上具有市場(chǎng)的特質(zhì)”[3]，但并非所有公共物品都可以市場(chǎng)化，尤其是環(huán)境公共物品。其通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)供給是很困難的，因?yàn)樽鳛楣参锲肪哂蟹桥潘院头歉?jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，導(dǎo)致收費(fèi)變得不現(xiàn)實(shí)，這與市場(chǎng)機(jī)制中利益至上的原則相違背，由此引發(fā)的市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為以下兩方面：一是“搭便車(chē)”問(wèn)題，每個(gè)人都想不付出便有收獲，即讓別人來(lái)供給環(huán)境公共物品，自己不付費(fèi)反而獲得收益，免費(fèi)搭乘順風(fēng)車(chē)。一旦人人都具有“搭便車(chē)”的動(dòng)機(jī)，環(huán)境保護(hù)便不可避免地出現(xiàn)“公地悲劇”和“囚徒困境”等現(xiàn)象。二是“外部性”問(wèn)題，市場(chǎng)主體在生產(chǎn)和投資時(shí)，出于自身利益的考慮，往往選擇低成本高收益的方案，這必然要忽略經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的環(huán)境因素，帶來(lái)的后果往往是資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，它們的出現(xiàn)大多是由于市場(chǎng)活動(dòng)造成了不受市場(chǎng)調(diào)節(jié)的附帶影響[4]。

此外，環(huán)境公共物品通常具有管制性，如與環(huán)保有關(guān)的法律法規(guī)、行為規(guī)范以及公共政策等。它們需要通過(guò)憑借公共權(quán)力采取強(qiáng)制的方式才能加以實(shí)施，只有政府才是公共權(quán)力的合法擁有者，因此政府應(yīng)成為環(huán)境公共物品的重要供給者，做好宏觀調(diào)控和綜合決策，真正發(fā)揮掌舵的作用。

（二）政府是公民參與的積極呼吁者

政府的一般功能在于維護(hù)社會(huì)的公共利益，解決社會(huì)的公共問(wèn)題[5]，而環(huán)境保護(hù)具有廣泛的公共意義，因此成為了政府一項(xiàng)最基本的職能。但僅僅依靠政府來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題是行不通的，首要原因是我國(guó)作為人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，公民積極關(guān)心和參與公共政治生活，是每個(gè)公民的政治權(quán)利，也是其政治義務(wù)。其次環(huán)境保護(hù)問(wèn)題不是封閉的內(nèi)部問(wèn)題，與每一個(gè)公民的切身利益息息相關(guān)，環(huán)境污染帶來(lái)的后果直接影響著每個(gè)公民的生活。而且從時(shí)間跨度來(lái)看，環(huán)境保護(hù)不僅關(guān)系到當(dāng)代人的利益，還影響著后來(lái)人的生存權(quán)益。因此要想環(huán)境保護(hù)取得事半功倍的效果，必須要擴(kuò)大公民參與。

政府確保公民的知情權(quán)是調(diào)動(dòng)公民參與積極性的重要前提之一。為此，政府要做到信息的公開(kāi)透明，如及時(shí)公布環(huán)境狀況信息、環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)度、重大環(huán)境保護(hù)政策以及根據(jù)民眾需要按時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等。只有這樣，公民才能充分感受到他們?cè)谏鐣?huì)政治生活中地位的提高，實(shí)現(xiàn)由動(dòng)員參與到自主參與的轉(zhuǎn)變，真正成為國(guó)家的主人。公民的積極參與，一方面有利于樹(shù)立自身環(huán)保意識(shí)，而公民環(huán)保意識(shí)的提高，反過(guò)來(lái)又能促進(jìn)公民的自主參與。另一方面可以為政府提供環(huán)境問(wèn)題狀況的信息，增強(qiáng)政府環(huán)保部門(mén)監(jiān)測(cè)環(huán)境問(wèn)題的能力，一定程度上彌補(bǔ)了政府失靈和市場(chǎng)失靈的漏洞。

（三）政府是企業(yè)協(xié)同治理的有力推動(dòng)者

政府僅憑借行政、法律手段來(lái)治理環(huán)境是不夠的，企業(yè)是環(huán)境污染的重要源頭，要想環(huán)境污染得到徹底有效的整治，還必須推動(dòng)企業(yè)協(xié)同治理，協(xié)同治理不能只是單向從合作或是簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)意義上理解，而是一種基于合作與協(xié)調(diào)更深程度的伸展，是一種比合作與協(xié)調(diào)更高層次的多元主體集體行動(dòng)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，如果沒(méi)有政府干預(yù)，企業(yè)本著利益最大化的原則是不會(huì)主動(dòng)采取污染防治措施的。因此政府要監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)其所產(chǎn)生的污染物予以數(shù)量上的限制，明確其環(huán)境責(zé)任，督促其進(jìn)行污染治理，確保環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

除此之外，還要加強(qiáng)兩者之間的溝通合作，建立新型合作伙伴關(guān)系，通過(guò)合理的工作分配來(lái)完成共同的環(huán)保任務(wù)，共同承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任。同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)參與環(huán)境保護(hù)宣傳工作，推廣綠色環(huán)保的企業(yè)文化。只有這樣，才能確保企業(yè)兼顧經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)保效益，提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，降低生產(chǎn)成本，同時(shí)減少污染物的排放，提高廢棄物的回收利用率，最大限度地實(shí)現(xiàn)效益與環(huán)保的良性循環(huán)。

四、結(jié)語(yǔ)

治理環(huán)境污染是一個(gè)綜合過(guò)程，需要各個(gè)主體各施其力，形成向心力。政府—企業(yè)—公眾的環(huán)境污染協(xié)同治理機(jī)制是三位一體的多中心共同行動(dòng)，其中信任是前提，制度是保證，技術(shù)是條件，共同參與是過(guò)程。這首先需要政府明確在環(huán)境污染治理中的角色定位，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀和政績(jī)觀，破除地方保護(hù)主義，加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的聯(lián)系，提高環(huán)境公共物品的供給質(zhì)量;其次政府要呼吁公眾積極參與，加強(qiáng)環(huán)保教育，增強(qiáng)公眾環(huán)保責(zé)任感，健全環(huán)境信息公開(kāi)制度，降低公眾參與的信息成本，提升公眾參與的自主性;最后政府要推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理，加強(qiáng)兩者之間的溝通，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與社會(huì)環(huán)保活動(dòng)，推廣健康的環(huán)保價(jià)值觀。只有各方達(dá)成共識(shí)并努力付諸實(shí)踐，形成以“政府為主導(dǎo)，多方參與”的環(huán)境治理多方位網(wǎng)絡(luò)體系[6]，才能夠產(chǎn)生協(xié)同治理的最大效用，環(huán)境污染問(wèn)題才能得到徹底有效治理。

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作者簡(jiǎn)介：王長(zhǎng)宇，山東濰坊人，德州學(xué)院政法學(xué)院，主要研究方向?yàn)樾姓芾?李安，山東德州人，德州學(xué)院政法學(xué)院，博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)學(xué)。