行政事業單位國有資產內部控制初探

梁穎

摘要：文章探討了在內部控制環境下的行政事業單位國有資產管理，從內部控制的概念及良好的內部控制可以對國有資產管理產生作用的角度，研究了行政事業單位國有資產管理現存的普遍問題，針對這些問題提出了結合內部控制管理國有資產的要求，嘗試通過完善機構及人員配備、改變管理觀念更新管理方法及加強信息化手段等解決辦法來強化國有資產管理，以達到確保資產安全、提高國有資產利用率和提升行政事業單位管理效能和管理水平的目標，最終保障行政事業單位能更好履行公共服務職能。希望本研究能為行政事業單位國有資產管理提供一些有益的啟示。

關鍵詞：行政事業單位;國有資產;內部控制

為進一步提高內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，我國行政事業單位從2014年1月1日起執行《行政事業單位內部控制規范（試行）》。在2015年國家財政部制定并實施的《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》中，明確指出各級行政事業單位承擔本單位占有、使用國有資產的具體管理職責，應當嚴格執行《行政事業單位內部控制規范（試行）》，通過內部控制管理手段來實現國有資產的安全完整，上述規范和指導意見對提高國有資產使用效率具有十分重要的意義和價值。在此制度背景下如何落實國有資產管理制度，結合內部控制規范，切實有效地開展行政事業單位國有資產內部控制管理研究就顯得尤其重要。

一、行政事業單位內部控制的概念及在國有資產管理中的作用

行政事業單位國有資產是指所有權歸國家所有，由行政事業單位占有、使用，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。具體內容包含流動資產、固定資產、無形資產、對外投資等，國有資產管理涉及國有資產預算、購置、使用、維修維護、處置、清查核實等環節。我國目前對行政事業單位國有資產的管理，實行國家統一所有、政府分級監管、單位占有和使用的管理體制。

行政事業單位國有資產是各級政府履行社會管理職能、提供公共服務、促進事業發展的重要物質基礎， 它沒有商業目的，具有非盈利性和社會效益、政府效益，對于促進社會主義市場經濟的完善和確保行政事業單位實現公共服務職能有著不可或缺的作用。

行政事業單位內部控制指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。內部控制的目標主要包括：合理保證行政事業單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。從內部控制的概念和目標可以明確，良好的內部控制不僅有助于行政事業單位確保其資產的安全，而且有利于提高其資產的使用效率，防范利用資產的舞弊行為和腐敗問題發生。

內部控制作為管控手段，在國有資產管理中的具體作用包括以下方面：

首先，內部控制可以有效防范規避國有資產管理中面臨的資產流失風險。在國有資產管理的各個環節均存在不同風險點，如有不慎，輕則可能危及國有資產的安全，重則會造成國有資產流失，內部控制有明確具體的風險評估和控制方法，它們的合理運用可以有效防范和規避國有資產管理中可能發生的資產流失等風險。

其次，內部控制能促進行政事業單位國有資產管理規范化，提升管理水平，提高資產使用效率。在《行政事業單位內部控制規范（試行）》指導下建立國有資產管理制度，可以對國有資產管理中存在的個人侵占、賬實不符、賬外資產等風險進行風險評估，并通過內部控制方法對風險點設置防控措施，對國有資產管理機構和管理人員形成科學有效的約束，促使國有資產管理更規范。

二、行政事業單位國有資產管理工作中存在的問題

目前，我國行政事業單位國有資產管理工作中還存在不少問題，這些問題處理不好會威脅到國有資產安全，降低國有資產的使用效率和加大政府運行成本。主要表現有以下幾方面：

（一）管理機構不健全，缺乏合格管理人員

目前，絕大多數行政事業單位沒有專門的國有資產管理部門，也沒有配備具有財務、審計、管理等職業素養、勇于大膽管理、有責任擔當的合格資產管理人員。許多單位把國有資產的管理職能落在單位計財處（科），由財務人員具體實施日常管理工作，甚至讓完全沒有相關知識的其他人員兼管這項工作。同時，不少單位對國有資產的內涵認識仍停留在固定資產上，這樣的現狀與國有資產的豐富內涵和日益提高的管理要求之間產生巨大矛盾，使國有資產管理的許多工作無法真正落到實處，大量國有資產處于缺乏監管的狀態。

（二）管理觀念落后，管理方式方法陳舊

一方面，改革發展形勢和市場經濟對行政事業單位國有資產管理提出了新要求，不少行政事業單位在國有資產管理上還存在重購買輕管理、重有形資產管理輕無形資產管理、重固定資產管理輕在建工程管理、重資產原值管理輕資產凈值管理等不平衡現象，部分資產配備標準、使用年限等未能及時更新。例如，隨著我國加強知識產權保護和科技創新工作的深入推進，行政事業單位通過購入、委托開發、自行開發等方式形成的無形資產急劇增加，而多數單位對無形資產的分類、價值確定、使用年限、攤銷方法、核算方法等都還認識不清，更說不上讓它們發揮很好的社會效益。再如，近年來，國家對行政事業單位基本建設項目投資力度大增，但不少在建工程達到使用狀態后，項目負責人不按規定時間辦理竣工決算和轉入固定資產，導致資產已開始使用，資金還長期掛賬在建工程。甚至出現了資產還未轉固入賬，卻已經到了使用年限等待報廢的情況，這樣導致財務報告無法正確反映國有資產形態和價值，造成資產報告中的國有資產信息與實際情況不符，當然也無法做到對國有資產信息實時動態管理的要求。另一方面，管理方法停留在購買后簡單登記等初步階段，這些都與近年來國有資產的內涵擴展及國家在管理上提出的更高要求不相符 ，資產管理的不規范嚴重影響了資產管理的效果及資產運轉效率。

（三）管理手段的信息化不足，閑置資產很難調劑使用

財政部開發的行政事業單位資產管理信息系統功能尚未完全發揮效用，很多單位僅在資產卡片登記和報送年度報表時使用信息化系統，系統中的資產條碼（二維碼）和利用條碼進行資產清查工作等功能未能真正用起來，與預決算、政府采購等管理系統更沒有實現對接，這反映出國有資產管理信息化程度還不強，管理效率還有提升空間。資產重復配置的現象時有發生，部分國有資產沒有得到充分利用，有的甚至長期被閑置，政府主管部門也很難準確把握具體情況，更無力進行調劑，造成國有資產的閑置浪費。

三、完善行政事業單位國有資產內部控制的對策

要解決目前行政事業單位在國有資產管理中存在的問題，可采取以下幾項措施。

（一）健全機構，完善制度，合理配備專業人員

首先，建立完善的國有資產管理機構，尤其是國有資產占有量較大的行政事業單位更有必要設立專門的管理機構。其次，需要根據內部控制規范及本單位實際，研究制定完善的國有資產管理制度和具體實施辦法。最后，要培養具備內部控制等專業知識的國有資產管理人員，可以嘗試上崗證書和繼續教育考核制度，對專職、專業國資管理人員提出持證上崗并持續參加崗位技能培訓的要求，同一系統不同單位的國資管理人員可以考慮輪崗制。

（二）積極更新管理觀念和方法

把握新時代國有資產管理觀念上的新變化和新要求，加強對無形資產、在建工程及對外投資管理的重視程度，在方法上融入內部控制的風險評估和控制方法：第一、在資產預算及配置環節，與內部控制業務層面的預算業務、政府采購業務、收支業務、合同控制等相結合。針對單位職能，規范資源配置，按規定的資產配置標準進行配置，從源頭上減少不規范行為;同時加大調控力度，建立資產調劑機制。第二、在資產使用、維修維護環節，與內部控制業務層面的收支業務、資產控制相結合，確保不相容崗位相互分離，對資產要責任到人，明確資產使用和保管責任人，對資產丟失、毀損等情況實行責任追究制度。根據政府會計制度要求按照科學合理的固定資產計價體系，正確確定固定資產賬面價值與實際價值。第三、在資產處置、清查核實環節，與內部控制業務層面的資產控制緊密結合，做好資產保管清查，確保賬實相符。相關的財務、資產管理、使用等部門或崗位要加強聯系，定期對賬，對出現不符的，應當及時查明原因，并按照相關規定處理。實現國有資產購建、入庫驗收登記臺賬制度化，保證賬賬、賬實、賬卡三相符，年終要進行全面清查盤點，掌握各項資產使用狀態，對賬外資產和被私人占用的資產進行認真清理，及時入賬或收回，杜絕因人員變動及管理善等原因造成國有資產流失。

（三）在夯實日常管理基礎上加速信息化建設

注重每項國有資產從形成到使用再到處置所有環節的日常管理，按照“權屬清楚、配置科學、使用有效、處置規范、監督到位”的要求，把對資產的事前、事中、事后管理融入到管理的全過程，確保資產基礎信息的及時準確。對固定資產可以在此基礎上通過信息化管理實現錄入資產基本信息后，電腦生成并自動打印條碼，每件資產均貼上唯一的識別條碼，使用掃碼技術可以隨時調取該資產的使用部門、名稱、日期、用途等信息，利用條碼識別器進行盤點，通過掃碼完成信息自動存儲，聯通計算機就可與入庫時儲存信息進行核對，找出差異，提高盤點準確率和節約了人力、物力、財力;對流動資產、無形資產、在建工程、對外投資等也可以通過財務系統與資產管理系統的信息化數據對接，完成登記、清查核對等工作。充分運用已有的計算機技術和系統平臺功能，可以使國有資產卡片、臺賬、會計賬等做到記錄準確、計算正確、信息清晰明了。成熟的信息化大幅提升國有資產管理的效率，使資產內部控制更加規范，防止國有資產流失，確保國有資產保值增值，更好發揮國有資產在公共事業發展中的保障支撐作用。

四、結束語

行政事業單位國有資產對單位履行社會管理職能和實現公共服務目標的重要作用無可替代，如何將國有資產管理融入到內部控制中去，是行政事業單位需要探討和研究的重要課題，行政事業單位要不斷提升國有資產管理水平和內部管理水平，才能更好履行公共服務職能創造良好社會效益。

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（作者單位：四川省氣候中心）