新時代下行政事業單位財務信息化平臺建設研究

馬洪達　柳文娟

摘要：當前我國網信事業空前進步、信息技術快速發展，對財務會計環境產生了深刻影響，文章圍繞黨的十九大報告中的新思想、新論斷、新提法、新舉措，結合行政事業單位內部控制建設、政府會計制度施行和行政事業單位管理現狀等因素，闡述了財務信息化平臺建設的政策環境和必要性、緊迫性，詳細解析了財務信息化平臺的建設目標，充分列示了實施財務信息化平臺建設的工作步驟及其所需條件保障，并在結語部分強調了當前開展行政事業單位財務信息化平臺建設的重要意義。文章以期為規模較大的行政事業單位做好財務信息化建設工作提供指導和幫助，同時為負責財務信息化的工作人員提供較為有效的工作著力點。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制建設;政府會計制度;財務信息化

一、引言

當前我國網信事業空前進步，信息技術快速發展，十八大以來，黨中央重視互聯網、發展互聯網、治理互聯網，統籌協調涉及政治、經濟、文化、社會、軍事等領域信息化和網絡安全重大問題，作出一系列重大決策、提出一系列重大舉措，推動網信事業取得歷史性成就，“網絡強國”戰略有效實施，電子通信行業快速發展，大、智、移、云等信息技術直接影響了信息的生產、存儲、傳播和再利用的方式，財務會計面臨的外部環境發生了重大而深刻的變化。現代信息通信技術和數據存儲技術的深化應用，不僅提高了財務會計的運營效率，更提升了財務的管理、控制和決策能力，財務信息化的實踐也隨之發生著重大的變革。財務本質上是收集、確認、記錄、加工財務數據，提供財務信息的一套“信息系統”。每一筆交易和經濟事項，產生的數據最終都會匯集到財務系統，這個信息系統經歷了手工記賬、會計電算化、會計信息化的發展歷程，跨越了財務會計信息化、管理會計信息化和財務信息智能化的三個時代，我國大型企業基本完成了財務會計信息化階段，財務信息智能化時代已悄然而至。但是，大部分行政事業單位對財務信息技術的開發利用程度較低，財務信息化工作比較薄弱，存在很大的提升空間，因此，組織開展行政事業單位財務信息化平臺建設，提升財務信息化水平就顯得十分急迫。

二、財務信息化平臺建設的政策基礎

黨的第十九次全國代表大會于2017年10月18日至24日在北京舉行。這是在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期召開的一次十分重要的大會。學習宣傳貫徹黨的十九大精神是全黨全國當前和今后一個時期的首要政治任務，把思想統一到黨中央對形勢的分析判斷和決策部署上來，學深悟透、融會貫通，內化于心、外化于行，能夠運用自如、執行到位。十九大報告中提出“加快完善社會主義市場經濟體制。……加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。……;健全黨和國家監督體系。……要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監督。……改革審計管理體制，完善統計體制。……;全面增強執政本領。……增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制，……”。

深入推進行政事業單位內部控制建設工作，將內控建設工作“朝深里做、往寬處拓、向高處集、于實處落”，認真做好政府會計制度的貫徹執行，是全面從嚴治黨的必然要求，是加快完善社會主義市場經濟體制、健全黨和國家監督體系、健全各方面風險防控機制的重要措施。近年來，行政事業單位內部控制建設工作有序開展，政府會計系列改革工作卓有成效，政府會計制度執行時間節點已經明確（2019年1月1日起施行，并鼓勵行政事業單位提前執行），行政事業單位內部控制建設和政府會計制度綜合統籌、統一推進的局面正在形成，這為行政事業單位開展財務信息化平臺建設，提供了良好的政策環境和制度基礎。

1. 在內控建設方面，黨的十八屆四中全會作出了“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”的重要部署，財政部積極推動行政事業單位全面開展內部控制建設工作，并逐步完善了內控規范、指導意見和內控報告等制度，要求單位不分類型、統一執行，內控工作管理制度體系基本健全。這兩年，中央級行政事業單位積極推進內控建設工作，內控建設指引、運行評價指標已相對完善，基本完成單位內部業務流程梳理，為財務信息化平臺建設提供了流程再造基礎和專業知識儲備。

2. 在政府會計改革方面，黨的十八屆三中全會提出了“建立權責發生制政府綜合財務報告制度”的重大改革舉措，財政部先后印發了政府會計系列準則和《政府會計制度》（以下簡稱《制度》），并要求2019年1月1日起施行，制度的核心要點有三項：（1）統一現行各行業單位會計制度。《制度》有機整合了《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》和醫院、基層醫療衛生機構、高等學校、中小學校、科學事業單位、彩票機構、地勘單位、測繪單位、林業（苗圃）等行業事業單位會計制度的內容。（2）重構了政府會計核算模式。按照國務院《關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》和《政府會計準則——基本準則》的要求，《制度》構建了“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，會計核算具備財務會計（權責發生制）與預算會計（收付實現制）雙重功能，也就是“雙功能”、“雙基礎”、“雙報告”，權責發生制和收付實現制并行，在一個單位會計核算體系內融合，全面清晰地反映單位財務信息和預算執行信息。（3）整合了基建會計核算。《制度》依據《基本建設財務規則》和相關預算管理規定，對單位建設項目會計核算進行了規范。基本建設投資按照《制度》規定統一進行會計核算，不再單獨建賬，整合單位基本建設業務的會計核算，提高單位會計信息的完整性。

三、財務信息化平臺的建設必要性

一方面，政府會計制度的施行對會計科目科學設置、會計基礎核算、成本績效管理等提出新的更高要求，“平行記賬法”的采用在提高會計信息完整性的同時，使得核算難度和復雜度顯著增強，基礎性工作和數據處理量成倍增加，迫切需要借助信息化手段，提高會計核算規范性、準確性和及時性，減少記賬核算環節工作量，降低會計核算差錯率，避免會計政策適用混亂。

另一方面，內控信息化是財務信息化的基礎，也是全面實施政府會計制度的基本條件。行政事業單位在支出經濟類科目和功能類科目的科學匹配，支出過程分類管控，集中支付資金分類管理，費用性支出和資本性支出有效控制等方面還有一定差距，尚未將預算績效目標、過程分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗等管理機制，在單位內部制度和流程中進行固化，“管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化”的要求進一步落地，否則，內部管理各類表單無法有效發揮作用，就無法保證會計核算信息的真實準確，更談不上財務管理水平的切實提升。

同時，行政事業單位財務管理水平相對落后，以往的財務電算化建設大都未將業務核算、統計功能、會計核算及財務管理等系統進行融合，造成大量的信息孤島，數據集成和共享程度普遍不高，致使管理成本增加，決策支持信息效率低下。行政事業單位從預算編制到決算編報，從會計核算到數據報送，從政府采購到資產管理，再到基建財務管理，都存在著較大的提升改進空間，管理現狀與業財數據融合的大環境極其不適應，也不能滿足財政、審計等管理更加規范、更加精細的要求。

因此，統籌考慮內控信息化和政府會計信息化，將兩個系統進行一體化建設，既能夠節約開發成本，也能夠互為支撐，緩解會計人員不足，更是破解當前難題、響應行政事業單位管理訴求、適應改革發展的重要舉措。

四、財務信息化平臺的建設目標

行政事業單位應充分發揮自身優勢，協調各方技術和骨干力量，搭建適用本單位（部門）實際的財務信息化平臺，快速有效地解決財務管理中的困難和問題。通過該系統建設上線，努力實現以下功能目標。

1. 實現內控流程信息化落地。將預決算管理、收支管理、政府采購、合同管理、基建管理、資產管理模塊的基礎信息和業務流程，進行標準化、規范化、流程化、信息化管理，滿足各個環節的在線流程審批、標準提示、表單可視、程序合規的需求，提升基礎業務和財務數據質量，從而提高財務管理效果和效率。

2. 財務集中審核報銷、屬地化結算。建設數據管理倉庫，打通預算、結算、核算、決算數據鏈，實現“四算合一”的狀態，做到數據的“一次錄入、全程共享”，基本實現在線報銷、后臺自動審核，系統嚴格執行開支預算、計劃、范圍、標準以及國庫集中支付等制度，“一站式”集中審核、屬地化報銷結算。

3. 實現政府會計核算和報表自動生成。基于內控業務信息，按照政府收支分類改革、政府會計準則和會計制度等要求，嵌入會計核算和記賬規則，實現大部分業務記賬憑證、總賬明細賬及會計報表的自動生成。

4. 對外提供各類數據報表。滿足財政部、國管局、審計署等部門對數據統計和報送的要求，部門決算報表、固定資產投資決算報表、住房決算報表、資產決算報表、資產統計報告等報表基礎信息均能夠智能化生成、表間數據關系實現自動核對，預算執行進度、結轉結余報表能夠根據財政資金支付進度實時展現，可視化程度較高，“三公經費”報表、中央八項規定報表的統計匯總能夠在線完成。

5. 滿足內部決策和財務人員轉型的需要。深化管理會計應用，通過財務數據集中管理，建成財務數據倉庫，降低數據收集成本，能夠更加便捷、直觀地，以駕駛艙、儀表盤的式樣提供決策信息，強化各類成本績效分析，掌握資金的真實去向和用途，實現支出的橫向比較和縱向分析，嚴格財經紀律風險提示，管控行政運行成本，構建廉政風險防控體系，探索更加精準、科學、公平、透明的預算保障模式，助推財務人員轉型發展，力爭實現財務人員從核算型“賬房先生”向管理型人才和創新性人才的轉變。

五、財務信息化平臺的建設步驟

為了確保財務信息化平臺的開發質量，開發過程中應注重頂層設計，強化前期基礎調研，確定階段性工作目標，嚴格開發工作程序，明確工作時間節點，從而保證工作質量和進度。該信息化平臺的建設需要強有力的組織機構給以保障和支持，建立健全組織機構，配備精兵強將、骨干力量，選擇強有力的合作伙伴，并對系統設計開發和應用過程進行有效監督。項目實施的核心指導思想可確定為“整體構想、分布實施、逐步完善”，項目建設周期通常為2年，可分為五個步驟實施。

1. 第一階段是前期基礎調研。組織開展前期基礎調研，到下屬單位、大型企業、兄弟單位進行實地調研，向前期參與本單位信息化建設的軟件技術公司做好咨詢，形成相對成熟的建設方案。

2. 第二階段是軟件硬件建設。選擇相對成熟穩定的技術架構，組織硬件環境搭建和系統軟件開發，進行軟硬件的測試，確保系統安全、穩定，重點實現預算管理、收支管理及在線核算等功能。

3. 第三階段是試點單位先行。選擇部分試點單位進行布點測試，會計科目集中設置，輔助核算統一標準，測試會計基礎核算，報表編制集中在線運行管理。

4. 第四階段是全面整體推進。開展全網上線布置，實現系統運行順暢，測試處理數據效率穩定性。正式執行政府會計制度，實現內控管理信息化落地，重點推進采購管理、合同管理、基建項目、資產管理等功能。

5. 第五階段是建設項目交維。辦理平臺建設項目交維，確保系統運行穩定，形成有效的數據整合能力，組建財務信息化平臺實體支撐隊伍，成立財務支撐團隊，涵蓋業務財務、核算財務、管理財務等方面，有效形成核算業務、報表業務、支撐業務、綜合業務等服務能力。

六、財務信息化平臺的條件保障

行政事業單位財務信息化平臺的建設，需要充分的、有效的條件保障，應當建立較為完善的保障措施體系，主要涉及經費保障、組織保障、人員保障、機制保障和風險防范等五個主要方面。

1. 經費保障方面。行政事業單位財務信息化平臺的建設需要大量經費支持，支出內容主要包括硬件費用、軟件費用、集成費用和其他費用等四部分，其中：硬件費用主要用于搭建硬件環境，采購服務器、交換機等網絡交互設備;軟件費用主要用于財務信息化應用軟件開發，開發收支管理、預算管理、采購管理、合同管理、基建項目管理及業務管理等模塊;集成費用主要用于系統集成和模塊整合管理，其他費用主要用于調研會議、座談交流、系統測試、人員差旅、用戶培訓、資料印刷等支出。

2. 組織保障方面。行政事業單位財務信息化平臺的成功實施，需要強有力的組織機構予以保障和支持，建立健全組織機構，選擇強有力的合作伙伴，確保能夠對平臺設計開發和應用過程進行有效監督。建設單位需要成立專門的財務信息化平臺項目管理部門，負責處理該平臺實施過程中遇到的相關問題。該項目管理部門牽頭人一般由財務部門負責人擔任，主要負責平臺實施的總體安排和重要問題的協調。項目組具體日常工作由財務部門副職承擔，主要負責安排小組成員具體工作，包括財務信息化平臺的預算安排、系統設計的招標管理、硬件設備的采購和系統應用的人員培訓等。

3. 人員保障方面。財務信息化平臺的項目管理部門應當配備精兵強將和業務骨干，單位應在人員編制、選留人員標準、待遇等方面應給予一定特殊政策。建設單位領導應高度重視，部門負責人也應積極拓展工作思路，從定期培訓、主題研討、工作會議交流等方面著手，全面提升工作人員的信息化素質和基本技能。人員培訓工作方面，一要培養既懂財務又懂信息技術的人才;二要對實際業務操作人員進行平臺操作和應用的培訓。新平臺實施過程中會遇到很多問題，工作人員難免會產生排斥情緒，項目實施過程中應充分考慮財務信息化平臺推廣使用的難度，充分做好財務信息化平臺的應用培訓工作，提高全體財務人員認識與業務操作的熟練程度。

4. 機制保障方面。財務信息化平臺建設是一項深刻的管理變革，為了鞏固這種成果，需要有正式文件把業務流程規范清楚，也就是將各類工作規程和準則進行標準化、規范化，讓工作人員嚴格執行。這些規程準則應詳細說明每一項業務的目的和要求，通過哪些部門或崗位，由什么工作人員在什么時間具體執行，運行系統的什么指令，遇到個別情況需要按照什么原則處理等等。通過制定工作規程，保證整個財務系統的良好運行。

5. 風險防范方面。財務信息化平臺建設是一項復雜的管理工程，受到各種外界多種因素的影響，導致財務信息化平臺建設過程中，可能遇到較大的風險。所以，需要采取一整套有效的保障措施，建立有效的風險管理機制，從而提高財務信息化建設的成功率。

七、結語

隨著計算機網絡與通信技術的快速發展，財務信息化建設從內容單調到內涵豐富，從信息孤島到資源共享，財務信息化建設從來沒有停下。“工欲善其事，必先利其器”，要做好行政事業單位財務管理工作，必須推進建設科學、安全、有效的信息處理系統，采用信息化的手段規范財務審批和報銷行為，加大數字化控制流程建設，重視行政事業單位經濟信息的收集和處理，確保國家財政財務管理政策能夠切實落地，從而提高財政預算資金使用效率，掌握國有資金資產的真實流向，全面提升預算績效管理水平。

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（作者單位：馬洪達，北京航空航天大學;國家計算機網絡應急技術處理協調中心;柳文娟，國家計算機網絡應急技術處理協調中心）