裝備競爭性采購與企業檔案管理

張永麗 樊華

裝備采購是軍隊將國民經濟資源轉化為部隊戰斗力的橋梁，向軍隊提供裝備的承制單位是開展裝備采購活動的基礎。中央軍委頒布的《中國人民解放軍裝備采購條例》明確指出，我軍裝備采購工作要實行競爭性采購模式，以提升裝備性能、縮短周期、降低采購費用和技術質量風險。總裝《競爭性裝備采購管理規定》（裝法[2014]3號）中定義，競爭性裝備采購，是指軍隊裝備采購部門采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、評審確認等競爭性采購方式，確定裝備承制單位和采購價格，獲取裝備預研、研制、購置和維修等產品、技術與服務的采購行為。在市場經濟發展和裝備采購制度改革大背景下，我軍從單一來源采購轉入競爭性采購。作為軍隊裝備采購體制的重要部分，競爭性采購成為發展趨勢，其應用范圍越來越廣，對打破行業壟斷、激發創新活力、引進先進技術、提高采購效益發揮了重要作用。大力開展競爭性采購，擴大了采購規模，越來越多的承制單位、企業參與進來。以軍工企事業單位為主的傳統承制單位是裝備采購市場競爭主體，而高科技實力民營企業的加入，使軍隊可以通過競爭在一定范圍內選擇承制單位，優化資源配置，實現競爭擇優、效益最佳的采購目標。技術與應用成熟、供貨穩定的民品參與競爭，對快速吸納高新技術、拓展采購渠道，增強供貨來源，提高裝備性能具有良好的推動效應。檔案管理是裝備承制單位的技術基礎保障，在競爭性采購體制下，有效的檔案管理，有助于提升企業基本競爭力。但競爭性采購多以通用性較強、或改進性產品為主開展，參與競爭的企業一般都有著完善的質量管理體系，按自身需求運轉。其檔案管理也主要遵循自身質量管理體系文件執行，很多項目難以嚴格按照軍隊《常規武器裝備研制程序》開展研制，尤其是占據軍品配套市場主力的民營企業，承制過程中重科研輕檔案，且未必通過設計定型或鑒定，因而產品圖樣和技術文件不夠完整規范，檔案管理也難以規范性開展。如何加強競爭性采購裝備的檔案管理，成為一個課題。

一、裝備競爭性采購模式

大力推進競爭性采購，是世界各國裝備購置的通行做法，為解決軍品市場的行業壟斷，各國均采用了一系列有效措施，保障競爭性采購成功進行。

1.資格審查制度。軍品市場是特殊市場，壟斷性強且用途特殊，關系到國家安全，需要對進入的企業開展質量、標準、安全、保密等方面的全方位審查，以便在開放市場、引入競爭的同時，保證供貨的安全、穩定、可靠。實行準入制度是各國的通用做法，主要分兩類。一類是以美國為代表的注冊審查制度，符合資格條件的承包商在國防部的承包商中央注冊數據庫自行注冊登記，裝備采購部門從該數據庫中選擇承包商，項目合同簽訂前，軍方要對承包商的生產保障能力、技術管理能力、資信度等進行審查，對參與過政府采購的承包商，以檢查合同履行情況代替資格審查。另一類是以日本為代表的許可證制度，日本實行經產省和防務省雙許可制度，經產省負責承包商行業資格審查，防衛省負責科研生產資格審查，各司其職，互為補充。

2.裝備采購信息公開制度。西方國家建立了面向全社會的裝備采購信息公開制度，要求必須通過公開媒體向全社會公布公開采購信息（保密等特殊情況除外），以擴大競爭范圍。如美軍采取了分類信息公開的做法，對于充分公開競爭類項目，軍方把各類建議征求書全文通過《商務日報》及聯邦采辦計算機網、政府商務信息訪問點、國防部商業等信息公開網站發布，符合條件的承包商均可參與競爭。而對單一來源項目，軍方只與一家承包商簽合同，信息不對外發布。

3.競爭制度。西方國家采用分類分層次分階段競爭方式，針對不同類別裝備采購采取不同競爭方式，對低成本低風險項目采用公開招標方式，對技術和風險較大項目采用分階段招標方式，對保密和法規要求項目采用競爭性談判方式。

4.非競爭申報審批。對不能開展競爭的裝備采購，歐美國家建立了非競爭申報審批制度，且必須出具證據充分、證明材料齊全的申請書，并通過逐級批準方可實施。

二、我國裝備競爭性采購及檔案管理現狀

1.采購標準制定不規范，檔案管理不通暢。由于裝備使用環境惡劣復雜且要求高，部隊對裝備生產過程均有一些苛刻的要求。因此，必須嚴格規定裝備的使用標準。但因我國裝備使用標準繁雜，且標準的制定不是很科學，各軍兵種裝備采購部門、各總部分管裝備部門、各大型軍工集團和軍工企業也制定了許多適用于自身的標準，令出多門，使得軍購難以形成競爭性。且軍購過程中，往往沒有完善的裝備需求信息通報、發布制度，承制單位和裝備用戶互相缺乏了解，難以形成有效的信息溝通。裝備標準的不規范，信息溝通的不順暢，導致對應的競爭性采購裝備檔案管理不匹配，存在雷聲大雨點小現象，制約著競爭性采購的管理。

2.民企進入門檻高，檔案管理不匹配。民營企業準入競爭性裝備采購市場長期存在著政策與技術壁壘，準入門檻高。如國標、軍標的分割，裝備采購部門和民企溝通缺乏，多數民企對國防科工技術和能力了解不多，對配套需求知之更少，即使具有某些領先技術優勢，但由于渠道不暢、信息不通，往往參與無門。同時裝備承研承制的授權許可條件苛刻，政策上往往將民企拒之門外，束縛了采購渠道，限制了競爭性采購發展。另一方面，由于自身特點及客觀制約，民企進入裝備競爭性采購領域，其檔案管理往往成為短板，隨意型管理令許多有價值的檔案資源白白流失。其結果也會影響企業的可持續發展。

3.軍工企業成長不足。我國軍工企業集團由政府按行業劃分形成，在市場經濟環境下暴露出行業壟斷、缺乏活力等先天缺點，其裝備采購多為單一來源，難以實現競爭性采購要求，導致可供采購方選擇的優質承包商有限，供方競爭性減弱，使軍方難以獲得優質的承包商、產品及服務。同樣，軍企檔案管理受體制制約，也存在著管理僵化，與競爭性采購體制不匹配的情況。

4.裝備競爭性采購中檔案管理現狀。在裝備競爭性采購中，主體責任單位多為幾大軍工集團直屬單位，配套產品承制單位為國企、民企及相應供應商。由于管理模式的差異，不同性質單位檔案管理模式不同。民企是競爭性采購配套裝備的生力軍，但其檔案管理存在檔案制度不完備、運行不規范、缺乏繼承性等短板，由于成本制約，以及技術人員和檔案管理人員流動性大，在配套裝備的長期保障及檔案文件的長期保管利用中，存在一定風險。

三、措施與對策

1.配套承制單位資格審查中的檔案管理。對符合競爭性采購資格條件的配套承包商，通過裝備承制單位資格審查納入《裝備承制單位名錄》，從而具備承制資格。基于軍品市場壟斷性強且關系國家安全的特殊性，需通過質量、安全、保密等方面審查。這類企業大都長期從事民品生產，產品周轉快，人才流動性大，其檔案管理不規范，存在安保漏洞。要確保配套單位檔案正常管理，可采用兩種方案，一是給軍品配套檔案建立單獨檔案庫，專人專管，建立并遵循相應的安保制度。但這會增加企業成本，難以長期維持。二是將配套檔案由總承包單位代管，以滿足各項管理規定要求，但需保障配套企業的知識產權。

2.強化檔案管理，規范檔案管理。對納入競爭性采購的民營企業，將檔案管理是否達標作為考核其裝備資質的一項內容。企業要打通渠道了解購方需求，同時著力于企業檔案管理源頭。一是落實責任制，各部門產生的歸檔范圍內的工作資料實行全程管控，辦理完畢及時移交檔案部門。二是針對檔案管理人員頻繁變動的情況，及時辦理移交，保證檔案資料收集的齊全完整。只有加強民企檔案的規范管理，才能完善進入競爭性采購裝備信息，有利于開展競爭。

3.競爭性采購中的檔案保密管理。承擔競爭性采購任務的民企，其配套生產的裝備多為涉密產品，如采購合同、技術文件、審定價資料、售后服務要求等均有涉密內容。為維護國家秘密安全，維護裝備萬無一失，必須做好涉密檔案管理。完善涉密檔案管理制度;落實涉密人員保密責任;加強涉密檔案庫房保密建設;嚴控涉密檔案發放與轉移;重視檔案信息管理系統信息安全保護。

4.健全競爭性采購配套機制及檔案管理。建立統一的軍備競爭性采購配套機制，對構筑公正公平的競爭采購平臺，建立有序的采購市場具有重要意義。采購配套監督機制應貫穿于軍備采購全過程，從投標企業資格判定與綜合能力評價、標書評價、招投標過程評價等進行全方位監督管理。同時配套裝備檔案須同步建設，建立健全有效完善的檔案管理體制，明確配套項目的檔案管理模式，提高軍備采購效率。

四、結語

裝備競爭性采購的不斷推進，對引入高新技術、縮短研制周期、提升裝備性能發揮著積極作用。針對裝備承制單位檔案管理問題，采取相應措施，制定科學的檔案管理制度并有效落實，創造良好的競爭環境，降低企業準入門檻，為裝備競爭性采購奠定基礎。

（作者單位：中國船舶重工集團公司第705研究所）