政府購買社區居家養老服務績效評估

邵鑠淇

[提要] 面對當今人口老齡化的社會，老年人口數量的增加，養老問題也隨之日益凸顯，公眾對養老服務提出多樣化、多層次的需求。政府直接提供公共服務的單一供給方式已遠遠不能滿足老年人的需要，因此政府迫切需要把部分養老服務工作轉移給企業或其他社會組織，用來實現公共服務供給的多元化。政府轉移養老服務的方式之一就是向社會組織購買社區居家養老服務。并且，此項工作的實踐已初見成效，在部分地區取得良好的效果，一定程度上加快政府職能的轉變，發揮了非營利組織的積極性，有助于養老難題的解決。但是，政府購買社區居家養老服務對我國來說還是一項新興事物，在理論研究上尚存在較大的空間。由于政府購買養老服務的根本目的是為老年人提供更好的服務質量。因此，建立科學的績效評估體系，確保政府購買社區居家養老服務的質量已變得十分必要。

關鍵詞：政府購買;社區居家養老;績效評估

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月13日

一、政府購買社區居家養老服務的含義

政府購買社區居家養老服務，主要是指政府在原有社會福利預算下，劃撥經費，向提供養老服務的社會各類服務機構或民間組織直接購買社會養老服務，且這些服務的提供者以社區或居委會為核心，以老年人的家庭為依托，能充分實現專業化服務和非專業化服務的有機結合。

政府購買社區居家養老服務的績效包括服務質量和效率兩方面，其中，服務質量由享受社區居家養老服務的消費者的滿意度衡量，而采購效率則由政府的投入和產出比來衡量。以購買的方式提供居家養老服務，不僅能滿足多樣化的服務需求，而且有利于加快政府職能的轉變，實現供給主體多元化的發展。

二、政府在購買社區居家養老服務中存在的績效問題

政府購買居家養老服務的績效評估應是一個全面的評估，要有一套完善的法律法規規范績效評估體系，發揮多元主體作用，完善績效評估指標和評估程序，讓評估結果得到合理運用。但是從目前的現狀看到，政府在購買居家養老服務績效評估過程中存在多元評估主體難以發揮作用、評估指標體系不統一、評估程序運用不合理等問題。

（一）多元評估主體的作用未充分發揮。雖然我國目前已呈現出多元主體參與的趨勢，但是在實踐中，由于各種因素的影響，多元評估主體難以發揮應有的作用。政府在績效評估中的主導地位難以保證社會效益。目前在政府購買社區居家養老服務中，一般是民政部門負責服務項目的日常管理，財政部門負責評估和監督。但是養老服務的購買資金主要是注重財政資金的使用效益，往往容易忽視了社會效益和對社會公眾在績效評估中的參與。社會組織作為承接機構，其資金來源也大部分依賴政府，所以社會組織在參與評估時難以客觀參與。第三方評估機構一般被定義為“專業評估機構”，他們一般是高校的研究部門或是專門的評估機構，雖然在專業性方面比較有優勢。但是，高校的研究部門是屬于事業單位，與政府也有著千絲萬縷的聯系，在參與績效評估時，可能會首先考慮政府的價值態度，由于自身的權威性不強，在參與績效評估時困難重重。第三方評估的獨立性和專業性不足，難以保證評估的權威性。并且社區居家養老服務的績效是一個全過程的評估，過程比較長，評估機構一般通過抽樣調查進行研究，難以全程跟蹤，因此降低了評估結果的客觀性。在我國，雖然人民是國家的主人，但是在行使公民權利方面，公眾比較被動，“官本位”的觀念根深蒂固，公眾參與公共事務比較少，公共事務大部分是由政府決定，公眾一般被動接受。

（二）評估指標體系缺乏規范科學的標準。政府購買社區居家養老服務的績效評估要注重定性評估和定量評估的結合，定量評估中，指標體系是評估的核心。但是目前，養老服務的績效評估中對指標體系的構建還比較少，缺乏科學的指標體系，難以將養老服務的績效加以量化，評估存在很大的主觀性和隨意性。雖然各個地區的政策文件中對績效評估的內容有所涉及，但是缺乏績效評估模型的規定。在沒有規范科學的評估指標的情況下，各個地區在績效評估實踐中具有較大的主觀隨意性，評估主體在評估中的可操作性較大。因此完善政府購買社區居家養老服務的績效評估，制定合理的評估指標體系已迫在眉睫。

（三）評估程序不盡合理。目前，我國養老服務績效評估的程序主要是：首先，承接機構自評，將自評結果上報政府;其次，政府組織評估小組進行評估，通過實施評估后，形成評估報告;再次，評估結果進行公開，申訴和復核;最后，運用評估結果制定下一年計劃。雖然程序比較完整，但是仍然存在一些問題，尤其是公眾參與程序不明確和績效評估結果的運用方面。公眾作為服務的享受者，在績效評估中是非常重要的評估主體，但是在評估程序中，對公眾參與沒有明確規定，進而導致在實踐中公眾參與容易被忽視掉，評估主要由承接機構和政府評估小組完成，不能客觀反映服務效果。

三、政府購買社區居家養老服務績效改進建議

政府購買社區居家養老服務是一項三方參與的服務，既包括政府相關部門、提供服務的承接機構，還包括公眾，因此完善政府購買社區居家養老服務的績效評估應該以公眾滿意度為導向。評估主體上，政府明確自己的責任，承接機構客觀參與評估，第三方加強獨立性，公眾積極參與;指標體系上，構建科學的體系;評估程序上，完善信息公開，合理運用評估結果。

（一）劃清績效評估主體責任。由于政府角色定位不明確，既當運動員又當裁判員，人為影響因素較大，造成績效評估的隨意性較大。因此，在績效評估中，首先政府要明確自己的角色定位，績效評估時委托第三方參與。其次，承接機構要注重自身建設，加強內部評估與外部評估的結合，提高自身獨立性。尤其是社會組織，要充分整合社會資源，提高自身的組織管理、人力資源管理和項目管理的能力，吸引優秀專業人才，加強自身的服務能力。通過提高自己的聲譽，打下公眾基礎，提升自己在競標中的競爭力，提高獨立性。同時要擴大公民參與績效評估的路徑，建立官方互動平臺，讓公眾有什么意見、需求等可以通過網絡平臺表達。提高公民的參與意識，加強公眾參與度。

（二）完善績效評估指標體系。首先要遵循績效評估指標體系設計的原則，堅持全面性和特殊性相結合、實踐性和理論性相結合、定性和定量相結合、動態性和穩定性相結合的原則;其次要運用科學的指標設計的方法，借鑒國內外指標設計的經驗和實踐經驗，從已有的指標中吸取合理的因素，根據實踐發展情況添加發展的指標;最后確定指標體系的內容，政府購買社區居家養老服務的績效評估指標體系內容主要包括投入、過程、產出和結果等四個環節，不僅涵蓋了4E評價法的經濟、效率、效果和公正四個方面的內容，還涵蓋了績效計劃、績效溝通、績效考核和績效反饋的過程，是一個開放式螺旋上升的過程，通過績效評估的過程，不斷提高養老服務的效率和質量。

（三）優化績效評估程序。良好的評估程序是政府購買服務績效評估順利開展的保障，但是目前我國績效評估程序不盡完善，合理的績效評估程序應為三個階段：準備階段——評估階段——結果運用階段。完善的績效評估程序需要與績效評估指標體系相結合，兩者相輔相成。政府購買社區居家養老服務的績效評估程序是一個系統性、封閉性的循環過程。雖然在實踐中績效評估程序已逐步規范，但是仍然有一些地方需要完善。

四、結語

隨著養老服務購買力度的不斷加大，為了保證養老服務的質量和效益，對政府購買社區居家養老服務進行評估勢在必行。通過本文的研究主要得出以下幾個結論：第一，在政府購買公共服務績效評估的背景下，政府購買社區居家養老服務的績效評估是不可阻擋的趨勢，績效評估作為政府購買社區居家養老服務流程的一部分，在提高養老服務質量和效益方面具有至關重要的作用。第二，社區居家養老服務的績效評估，應是全面的評估。從政府、承接機構和公眾三個方面進行評估，并且要評估經濟效益和社會效益。評估經濟效益是因為政府也是一個經濟體，資金有限，要提高單位資金的產出效益。評估社會效益是由政府作為養老服務的購買者決定的，政府是為人民服務的，因此政府的行為應注重社會效益。第三，老年人作為養老服務的享受者，對養老服務的質量和效益具有最直接的發言權，公眾滿意度是政府購買社區居家養老服務績效的重要組成部分。因此，提高公眾滿意的最直接有效的途徑是提高感知質量，即從滿足老年人需求、及時解決老年人面臨的合理問題及提高養老服務的專業化水平，提供人性化的養老服務等方面入手。

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