財政支持科技創新經驗及啟示

陳秀秀　莊小將

[提要] 科技創新是推動區域發展的重要因素之一，它存在的公共產品性、外部性和不確定性在一定程度上限制了企業技術創新的積極性。本文通過國內外就科創專項、科創人才、科創金融等方面的經驗研究，最終得到豐富財政支持投入方式、構建政府引導市場驅動的金融服務體系、重視科技間接稅收優惠政策等經驗啟示。

關鍵詞：財政支持;科技創新;科創專項;科創人才;科創金融

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月7日

一、國外財政支持科技創新的經驗研究

（一）科創專項扶持。為了占領科技的制高點，引導重點產業發展，各國均發布了科技創新的戰略政策。英國倫敦在2011年發布了《促進增長的創新研究戰略》，包含推進科技創新的一系列方法與措施，試圖讓英國在世界上保持著在科創領域的領導地位。以色列推出了《納米技術：以色列的國家戰略》，不僅考察了納米技術的國內外發展進程，同時還分析了相關領域的資源分配。2011年加拿大政府啟動了《數字經濟戰略》，目的在于促進產業對信息通訊技術的使用，加強對數字技術的開發，促進數字產品的推廣。德國政府頒布兩部中小企業“解除法”，旨在為中小企業創新提供充分的資金支持，將中小企業的創新資助納入到“中小企業重要創新計劃”中，同時還為中小企業設立風險投資基金，幫助其解決融資難的問題。加拿大政府在2011～2013年這兩年間，向信息通訊技術投入8，000萬加元，向數字技能開發領域投入6，000萬加元，并且每年撥款1億加元用于數字產品展銷，2014年向“汽車創新基金”撥款5億加元，用于進行汽車技術相關的戰略性、大型的研發項目。為了增加創新產品的市場需求，政府可以向科技公司進行專項采購，并指導企業創新發展，促進企業創新產品的產出。美國硅谷為了維護國防的需要，讓一些初創的高科技公司發展壯大，晶體管出現供不應求的現狀，美國的航天事業發展迎來了高峰期，美國政府在硅谷高科技公司的大量采購，讓硅谷的科技公司的發展出現了前所未有的機遇，其科技的技術與效率也大大提高。

（二）科創人才支持。為了繼續培養科研的后備力量，各國均實施了相關的政策來支持青年科創項目。英國政府在激勵年輕人科技創新上發揮了重要的作用，通過實施“教學公司”和“青年展望”等項目，為青年搭建有效的科創平臺，加快科創知識的普及，在此過程中發揮科研機構與高校的優勢來幫助知識技術的轉移，幫助科研人員參與到科技創新的活動中來。德國還組織各類針對年輕人的職業教育培訓來提升其科創知識水平，啟動專業的人才門戶網站，出臺多種激勵政策吸引國際化專業人才。加拿大實施了科學家項目，給全世界頂尖的科研人員提供了豐厚的條件。據了解，加拿大政府在此項目上每年投資約3億美元，來吸引他們來加拿大進行科學研究。英國有很濃厚的創新創業文化，由高校、研究所、政府、企業等共同參與的科技論壇、創新活動、創業聚會等交流平臺經常開展，形成了多個開放的、綜合的創新創業圈子，為科創人才營造了良好的科學文化氛圍，促進了應該經濟和文化的發展。

（三）科創金融服務。政府財政支持對高新技術產業發展起到了極大的促進作用。美國的硅谷，聯邦政府通過制定法律法規對地方研究活動實行直接資助來提高其科技發展的積極性。除了聯邦政府以外，地方政府也會對高科技創新企業提供額外的貸款資助或貸款擔保。英國則提供了創業貸款項目用來幫助前期資金不足的高科技企業解決資金問題，幫助初創企業的成立。倫敦設立市長資金，提供新知識的培訓，相關的培訓人才可以享受一定程度的稅負減免。英國自2011年開始降低企業所得稅，小規模企業的利潤稅率下降到20%，預計在G20集團中英國實行的是最低的企業稅率。在美國硅谷，活躍著大量的創業基金，這些基金為硅谷高科技的發展提供了充足的資金資助，極大地促進高科技企業的發展。英國倫敦設立了不同層次的基金，成為了歐洲風險投資的最佳場所。芬蘭在科技方面的風險投資基金是國家研究與發展基金，主要側重高科技的開發產業，重點支持中小型技術公司、研發以及成果轉化活動，取得后的收益主要用于進一步擴大投資。德國大多數銀行是以混合業為主，對于科技支持力度很大，政府為了發揮銀行在創新產業方面建立了機制成熟且完善的信用擔保體系，降低了銀行參與創新產業中的風險，德國銀行就是一家混業經營為主的銀行，德國政府建立了較完善的信用擔保體系來發揮銀行對科技企業的支持。

二、國內財政支持科技創新的經驗研究

科技創新是我國實施創新驅動發展戰略的核心要點，需要給予特別的重視。在此戰略下對于創新支持的力度必須力挺，科技領域是我國財政支出的重要領域。根據資料顯示，截至2018年，我國在科技創新方面財政支出達1.97萬億元，同過去相比科技創新的財政支出大幅度增長。2013年科技創新的支出占GDP的比例為2.08%，而2018年就有2.18%。截至2018年，我國針對科技創新領域的稅收優惠政策已經建立完成，并起到非常明顯的效果。目前，進一步針對財政支持科技創新的改革主要表現在科研資金管理上的改革，深化政府的放管服，推進信用體系與科研管理的相融。對于高新技術企業來說，企業所得稅享受15%的稅率政策，且經過嚴格審核通過滿足條件所付出的研發費用可以在企業所得稅匯算清繳中以75%加計扣除，加上2016年5月份施行的“營改增”，讓高新技術企業可以通過稅務籌劃進一步進行稅收減負。引導社會資本也開始參與到相關投資項目中，共約有237億元的社會資本金應用于創新科技領域，用來支持企業創新和科技成果轉移轉化。

（一）科創專項扶持。國家重大科技專項是我國發展的關鍵，為了實現國家戰略目標必須加強國家重大科技專項的投入，選擇若干具有重大戰略的產品以及關鍵性技術，通過資源整合突破核心技術，最終實現以局部的科技發展帶動跨越式的生產力的發展，并填補我國的戰略空白。在重大科創專項的資金支持方面，我國各地區都能夠堅持多元化原則，包括各區、縣政府配套資金還有單位自籌資金以及其他渠道獲得的資金;在項目的遴選方面，堅持集中財力、突出重點的原則，加大實現創新驅動、轉型發展比較薄弱的環節;在管理方面，實行單獨核算、專款專用、實行監督、成績評價來提高專用資金的效益發揮最大化。江蘇蘇州引入市場發現機制，在合理建立多來源渠道發現項目，充分利用市場發揮作用，具有一定的借鑒意義。在監督管理上，重大科創專項要接受財政局、市科委、市發改委、牽頭組織與項目承擔單位的共同監督管理。上海形成了《〈上海中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）〉若干配套政策》（滬府[2006]5號），深圳市頒布了《深圳國家自主創新示范區發展規劃綱要（2015-2020）》，蘇州市委市政府正式印發《關于打造產業科技創新高地的若干措施》，無錫市頒布《無錫市關于加快實施創新驅動核心戰略的若干政策措施（2017-2020）》，南京市人民政府印發了《關于深化創新名城建設提升創新首位度的若干政策措施》，常州市委、市政府頒布了《關于增強自主創新能力建設創新型城市的決定》。國內發達地區通過一系列制度來保障科創專項的扶持。

（二）科創人才支持。區域發展的基礎和原動力來源于人才，建設具有一定規模的高素質人才隊伍，發展形成具有中國特色的國際化人才高地就變成科創發展的重要議題之一。目前，各政府也結合當地經濟發展和產業結構的狀況出臺了相應的財政科技人才政策，按照政策頒布的行政等級來劃分，有國家級的“千人計劃”、省級高層次人才計劃以及市級領軍人才計劃。具體的人才服務政策資助方式也是多種多樣的，主要包括直接的一次性資金獎勵、房租補貼、社會保障、戶籍及子女教育等服務。北京啟動了“中關村高聚工程”、“雛鷹人才工程”以及海歸人才計劃，旨在培養培育一批具有國際影響力的領軍型企業和一個高端領軍人才隊伍。上海設立了上海領軍人才計劃。深圳設立了海外高層次人才的“孔雀計劃”，對留學回國人員分設A、B、C三類分別給予相應的人才資助政策。蘇州高新區設立了《姑蘇創新創業領軍人才計劃》、海外高層次人才引進工程。無錫市設立了“太湖人才計劃”，對帶技術項目來無錫創新創業的團隊，給予300萬～1，000萬元的項目資金支持。南京市設立了“345”海外高層次人才引進計劃頒布了《南京市關于優化升級“創業南京”英才計劃的實施細則》。

（三）科創金融服務。由于科技創新具有不確定的特性，讓科技創新的風險增加，導致高新技術企業面臨“融資難”問題，為了解決這一問題，我國大部分地區會根據所屬地區經濟社會發展和產業結構調整的需要，頒布實施相應的金融服務政策。深圳在金融服務方面注重借助政府資本撬動民間力量盤活金融服務，其主要體現在創業投資機構服務上實現天使投資支持資金補貼與創業投資支持資金補貼兩手抓;在新產品與新技術推廣應用和中小科技型企業承接重大建設工程項目上賦予了較大力度的金融支持，一方面使技術理論成果的轉化和新產品得到推廣;另一方面通過將企業的技術和產品轉化成資金流，也推動了企業自身的發展強大，構成了一個很好的良性循環。上海更注重依靠政府的強大力量引導建立金融平臺，特別是在保險機構服務和創業投資機構服務方面，年度最高可獲得補貼達到500萬元。此外，在金融服務建設方面，上海在科技融資服務平臺、科技支行、保險機構服務和創業投資機構服務方面都給予了很大的財政引導政策。蘇州高新區重點關注省級相關配套政策，積極引導資金專項用于支持創業投資機構向初創期科技型中小企業投資，而且在這樣的基礎上提出相關的補充性和針對性的政策。無錫市整合政策、資金、人才等資源，按照企業發展的初創期、成長期、成熟期提供配套的支持，加快科技成果轉化，形成多種金融工具并舉的現代化金融服務體系。南京市出臺了《關于加快科技金融體系建設促進科技創新創業的若干意見》，“融資難、融資貴”問題得到有效緩解。常州市人民政府頒布了《關于促進科技金融結合加快科技型企業發展的若干意見》，拓展新型貸款業務，拓寬科技保險補貼專項資金支持范圍。

三、財政支持科技創新經驗啟示

（一）豐富財政支持投入方式。財政支持的方式選擇需要根據實際情況，政策目標功能的不同，實施不同的扶持方式，因此需要構建“投資-貸款-保險-獎勵-補貼”五位一體的財政科技投入體系，讓財政支持科技創新的形式變得多樣化。財政補貼主要用在國家、省、市扶持政策的配套、對重點產業、重大專項、人才計劃和企業的扶持以及對部分功能類項目的支持;以引導基金為代表的投資類方式主要用于高科技產業的各個環節，通過財政資金的功能導向作用，彌補科技創新鏈條中存在的市場問題，通過創新融資服務平臺，來解決中小創新企業融資難等專業難題;通過擔保、獎勵等方式降低間接融資門檻，鼓勵企業直接融資，這樣在防范金融風險的條件下，可以有效減輕企業融資難度。根據國外經驗啟示，在做好金融服務的同時，還需要充分利用政府采購在推動區域科技創新發展中便利，貫徹落實創新產品政府首購和訂購政策。提高對創新產品采購的重視程度，積極鼓勵政府各單位在使用財政性資金進行政府采購時，優先采購首次投放市場的創新產品，以此來提高區域企業自主創新的能力。構建各地政府科技部門互訪機制，創建綜合性或專題性科技政策論壇，使政府科技部門之間溝通和聯系得到加強。

（二）構建政府引導市場驅動的金融服務體系。首先，要堅定政府引導、市場驅動的信念不動搖，將財政投入過渡為政府引導，避免大包大攬，防止越位代權，最大限度的發揮財政資金“四兩撥千斤”杠桿撬動作用。以區域為立足點面向全國吸引子基金開展創新投資;在另一個層次上母基金管理人以市場化方式選擇專業投資管理機構作為子基金管理人，在明確對應的權利、責任和收益分享機制的基礎上，將政府引導基金以外的社會資本籌集落實到實處。其次，要堅持政府出資與社會資本同股同權、收益共享。在發揮政府、市場的雙主體運作的同時，還需要進一步推進完善財政科技資金管理的機制，層層推進，按照“一個管理主體，一個申報平臺，分片受理、權責明確”的總體思路推行管理。借用區域事中事后監管平臺，整理歸類資源，并且輔助以第三方評估及監管等機制，保證財政科技資金安全、有效地發揮出其作用，這樣既簡化了財政科技資金管理的程序提高了效率又保障了資金使用的公平性和合理性。

（三）重視科技稅收優惠中的間接優惠政策。財政支持科技創新需要逐漸形成以間接優惠為主，直接優惠為輔的科技稅收優惠體系。在稅收優惠總體規模納入稅式支出預算管理的條件下，推動稅務管理能力的提高，建立激勵企業進行實質創新的間接式稅基優惠體系，包括研發費用加計扣除、加速折舊、虧損結轉、投資抵免、科研開發準備金稅前列支等優惠方法;同時，通過低稅率與稅額減免等方式，輔助以科創成果激勵為導向的直接式稅率優惠。

政府部門需要充分發揮稅收的激勵作用，在稅收激勵的內容和方式上進行創新和調整。第一，提出的稅收政策要有利于幫助消化科技自主創新中遇到的實際難題。要注意促進研究開發投入和科技成果轉化、鼓勵科技人才培養和科研隊伍的穩定才是科技稅收政策的重點。第二，合理使用稅收激勵的方法，達到由直接優惠為主向以間接優惠為主的轉變效果。稅收直接優惠的主要表現是對企業最終經營成果進行減稅免稅。第三，在生命周期方面，由于科技自主創新產品的科技更新速度很快，因此所制定的稅收激勵政策應根據科技發展水平適時做出一定的改變。

主要參考文獻：

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