利益集團對我國公共政策制定影響機制分析

王璐瑤

[提要] 改革開放和市場經濟的快速發展，推動中國社會形成多元化的利益結構，導致公共政策的制定和實施過程日益受到利益集團的影響，公共決策的制定過程也成為不同利益集團博弈的過程。本文著重對利益集團影響我國公共政策制定的路徑、利弊進行分析，并給出優化利益集團對我國公共政策制定影響的具體措施，以期為指導實踐提供有益的思考。

關鍵詞：利益集團;公共政策;政治參與

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月13日

一、問題提出

改革開放以前，我國實行社會主義計劃經濟體制，著重強調人民利益與社會利益的一致性以及人民內部利益的均等化，忽略了不同利益主體間的利益沖突與矛盾并且拒絕承認社會主義國家存在利益集團。伴隨改革開放和社會主義市場經濟的發展，尤其是“先富帶動后富”政策的實施，使得我國的社會利益結構逐漸呈現多元化趨勢，利益集團的概念也越來越清晰。1988年，黨的十三屆二中全會首次在工作報告中指出“在社會主義制度下，人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾”。經過四十多年時間的發展，不同的利益集團成為社會利益結構中的重要組成部分，直接或間接的影響公共政策的制定過程。近年來，黨和政府已經開始認識到利益集團對公共政策制定的影響，逐漸采用更加合理的公共政策制定方式來消除其弊端。基于此，本文研究利益集團對我國公共政策制定的影響機制，為優化利益集團對公共政策制定的影響給出可行政策建議。

二、利益集團影響公共決策的路徑

利益集團在具備一定的實力和影響后，通過什么途徑來影響政府公共政策的制定成為其關注的重點環節，有效的路徑選擇能夠在成本最小的條件下實現本集團利益的最大化。目前，我國利益集團影響公共決策的路徑選擇主要有：社會關系網絡、說服工作、大眾傳媒、尋租行為以及集體性行動選擇。

（一）組織社會關系網絡。受傳統儒家思想的影響，中國社會自古以來就形成了“人情社會”，有別于西方國家的“法治社會”。在這種文化背景下，借助社會關系網絡達到影響公共政策的目標成為眾多利益集團首選的方式。利益集團內部成員利用家族親緣關系、地緣關系、同學朋友關系等，能夠比其他集團更早的獲取公共政策制定的相關信息，增強其對政策制定影響的力度。此外，相比于不具備社會關系的利益集團來說，建立在社會關系基礎上的路徑選擇具備更高的成功率和較低的成本，因為在人情社會中，政策制定者總是傾向于優先選擇考慮“熟人”的利益訴求。

（二）采用說服手段。利益集團采用“說服手段”對公共政策的制定過程施加影響也是其經常采用的方式。相比于借助社會關系網絡的“以情服人”，采用說服手段更多的是不同利益集團與政策制定者間進行博弈的過程。在公共政策的制定過程中，利益集團可以在充分考慮自身利益最大化的條件下，針對公共政策的制定進行社會調研并最終形成具有說服力的研究報告，通過擺事實、講道理的形式對影響政策制定者的行為。當然，采用說服手段更多強調的是“以理服人”，所以利益集團的說辭不僅僅需要體現本集團的利益訴求，還需要突出社會公共利益和政策制定者的預期目標，追求自身利益目標和政策制定者目標的一致性。

（三）借助大眾傳媒。隨著科學信息技術的發展和群眾思想意識的轉變，以網絡、電視為代表的大眾傳媒在經濟社會發展中發揮著越來越重要的作用。而利益集團借助大眾傳媒的力量對政府公共決策施加影響也成為新時代背景下的有效路徑選擇。首先，利益集團可以借助大眾傳媒的力量收集公共決策的相關信息，提高與決策機構進行博弈時的信息對稱性，掌握博弈主動性。其次，利益集團可以網絡、報紙等大眾傳媒方式吸引大量民眾的注意力，引導社會輿論朝著有利于自身利益最大化的方向發展，并且可以通過社會輿論的增強給政府決策機構施加壓力，迫使決策機構做出讓步。

（四）尋租行為。現階段，我國正處于經濟轉型階段，多重利益交織，誘使利益集團通過尋租方式來對公共政策的制定和實施施加影響。再加上目前國內政治體制建設有待完善，監察力度有待加強，政府官員自身素質不過關等原因，使得尋租路徑的選擇擁有廣闊的“沃土”。利益集團可以通過給予金錢、購買房產、負擔官員子女出國留學等方式來進行尋租，將公共決策制定者的利益與集團利益捆綁在一起，并最終實現影響公共決策制定的目的。尤其是隨著利益集團力量的不斷增強，尋租行為的路徑選擇不再以決策者的意愿為轉移。強勢的利益集團很可能會采用具有脅迫性質的尋租手段，迫使政府決策者不得不與該利益集團合謀，使得公共政策的制定偏離預期目標。

三、利益集團影響公共決策的利弊

（一）增強決策的民主性、科學性與合法性。利益集團對公共決策制定的影響有助于增強公共決策過程的民主性、科學性和合法性。首先，利益集團對政府決策機構施加影響的過程是不同利益集團間、利益集團與決策機構間的博弈過程，不同的利益集團通過博弈表達自己的利益訴求，有助于決策機構綜合衡量各方利益，避免政府決策部門的獨斷專行，增強公共決策民主性。其次，利益集團內部許多成員掌握專業知識并且擁有某一方面的從業經歷，能夠在博弈過程中利用專業知識和豐富的經驗分析公共政策制定的利弊，提高公共決策過程科學性。最后，利益集團積極參與公共決策有助于鼓勵更多的公民參與政治，在實施“公民政治”的條件下，政府部門的尋租行為才能得到有效監督和抑制，促使政府決策機構嚴格依法決策。

（二）加劇社會利益結構的分化。市場經濟發展和社會轉型導致的多重利益交織，使得我國存在眾多復雜的利益集團，但是這些利益集團在成員構成、利益訴求、影響力等方面存在明顯的差異。這就決定了不同的利益集團對公共決策制定所施加的影響不同。規模大、實力強的利益集團能夠采用更有效的方式對公共決策的制定施加壓力，而相對規模小、實力弱的利益集團在博弈的過程中處于弱勢地位，不能有效的表達自身的利益訴求。最終結果就是公共決策更加強傾向于代表強勢利益集團的訴求，從而加劇社會利益結構的分化。我國目前的壟斷行業就是強勢利益集團的集中代表，在很大程度上加劇收益在不同行業間的分配差距。

（三）降低政治權威。根據“國家主義范式”理論，國家作為獨立行為者才能更好地在經濟發展、政治穩定以及外部防御等方面發揮作用。同樣，政府決策機構作為公共政策制定主體，只有在保證自身行為獨立性的基礎上，才能有效地進行決策制定。但是，眾多利益集團通過相互博弈參與公共決策制定過程，打破了決策機構的獨立性。如果任由強勢的利益集團操縱公共政策的制定和實施，將會嚴重破壞公共決策的合法合理性，并且弱勢利益集團的利益訴求在得不到滿足的情況下，會對政府部門的合法性和公信力產生懷疑，影響國家政治權威。

四、幾點建議

（一）加強政府自身能力建設。政府作為公共政策制定的主體，承擔維持政治穩定，促進經濟社會發展的責任。加強政府自身能力建設有助于提高政府的清廉、防腐能力，對于增強公共決策的科學性、民主性以及合法性都發揮著重要的作用。對于那些借助違法手段干預公共決策的利益集團，應該依法給予取締，嚴厲打擊，保證以人民群眾為核心的社會公共利益。

（二）提高弱勢利益集團的影響力。由于利益集團實力的不對等，導致公共政策的制定和實施存在公平性方面的問題，加劇了社會以及結構的分化，政府應該積極提高以普通大眾為主的弱勢利益集團的影響力，增強利益集團間的平衡性。不僅有助于緩解社會利益分化，還能夠增強公共決策制定的民主性、科學性和合法性。

（三）充分發揮大眾傳媒的監督作用。大眾傳媒作為社會生活的主要承接載體，在監督政府公共決策和利益集團的運作等方面發揮著重要的作用。充分發揮大眾傳媒的監督作用，在社會輿論的壓力下能夠在較短的時間內促使問題合理合法地解決。

主要參考文獻：

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