區域開發項目中全案策劃理論界定與內容解析

文/是飛舟

一、全案策劃的內涵與特點

隨著城市更新日益走向精品化，被更新項目“去地產化”的“新型鏈接”成為未來發展的關鍵。特別是在一些重點承載國家戰略的特殊區域內，城市更新項目不僅要順應經濟發展的新趨勢與新要求，更要充分體現屬地乃至全國區域發展階段的基本特征。在這一背景下，依托城市更新項目的全案策劃顯得非常必要。具體而言，所謂全案策劃，即以區域發展為目標導向，對擬開發的項目進行全局統籌與全程謀劃。全案策劃的目的是在項目開發運營前即對各個板塊進行策劃、設計和集成，從而確保項目在不同推進階段能夠有的放矢，以最小成本確保經營目標的實現。在區域開發中，全案策劃可以明確區域開發中的項目規劃、開發、運營與管理所必須遵從的內容依據，因此，它也是引領區域發展以及城市更新、區域轉型升級的戰略藍圖和行動綱領。

第一，全案策劃要順應區域的發展階段并符合區域的發展定位。

圍繞區域發展進行的全案策劃，必須牢牢根植于所在區域經濟社會全面統籌發展的基礎之上。無論是以功能建設為目標的產業選擇，還是滿足區域特殊要求的業態分布，都需要順應區域自身的特殊性。因此，要首先明確所在區域的發展階段、面臨的問題、與周邊地區的關系以及在上一級區域或國家戰略定位中的要求，這是全案策劃的起點，也是內容展開的基本前提。只有如此，才能夠設計出符合區域發展要求、順應區域發展趨勢的科學目標，這是全案策劃的基本依據。

第二，全案策劃要明確區域的功能取向、產業載體以及總體目標。

既然是策劃，就必須圍繞一個明確目標開展。全案策劃需要提出區域的功能取向問題。通常而言，當項目植入某一區域之間，后續需開展一系列工作，特別是產業招商的工作。這涉及選擇何種產業，進而對企業的類型設定基本門檻。不同的區域有著不同的功能要求。例如，國家戰略規劃賦予某一區域特殊定位，這是區域發展的總綱，省市一級的規劃必須服從這一總綱。反之，如果國家對該區域沒有明確定位，則策劃時需要從項目所在的小區域向周邊臨近的重點區域延伸，在功能定位上形成與其互補的格局。有了功能取向，則產業的選擇即實現功能的載體，這可以通過詳細的產業規劃加以實現。在全案策劃中，功能與產業是交織在一起的基本問題，只有對這個問題有了清晰的認識，項目開發所要實現的目標才可以最終確立，這些內容是全案策劃中最具根本性的內容。

第三，全案策劃要明確項目開發的流程、階段以及應對問題的思路。

在全案策劃中，特別強調操作性、落地性以及前瞻性。因此，策劃必須在扎實調研的基礎上，明確制定出形態策劃、開發時序、融資方案與稅收籌劃等內容。其實，每一個方面的內容都可能會遇到不同的難題，因此，全案策劃要做到盡可能提出應對問題的預案，例如融資方案不同方式優缺點的比較、稅收籌劃中需要爭取的優惠條件以及條件無法滿足時有無備用選擇等。從本質上看，項目操作前所有的謀劃都可能在事后遇到意外問題，全案策劃也不例外。在這種情況下，第三方的科學論證，與所在區域政府、擬動拆遷居民和可能入駐企業磋商，則顯得非常必要。這也是全案策劃具體內容具有科學性與有效性的基礎條件。

二、全案策劃要注意的關鍵問題

制訂科學的全案策劃，需要征詢各方的意見，經過專業團隊的消化吸收與完善后，方可成為項目開發的行動綱領。筆者認為，制訂全案策劃時，必須注意以下四個關鍵問題。

第一，要注意把統籌兼顧、總體平衡的區域可持續發展要求貫穿全案策劃始終。

在項目籌備與推進過程中，要注意六個方面的統籌與平衡：一是短期虧損與長期贏利的統籌，重點是要做到項目社會效益與經濟利益的平衡。二是功能開發與項目開發的統籌，重點是要處理好產業規劃與空間規劃的協調與平衡。三是項目所在區域與周邊不同區域的統籌，重點是招商引資要注意各類產業體量分布的平衡，既要重點面向服務核心區域，也要有利于周邊區域的經濟轉型。四是生態環境和經濟增長的統籌，重點是企業準入要達到生態標準與增長標準的平衡。五是人民生活與有效生產的統籌，重點是生活配套與產業規劃的平衡。六是平臺企業、政府與企業參與的統籌，重點是要加大平臺企業的管理職能，充分發揮平臺企業與政府的溝通，積極了解入駐企業訴求，促進三方良性互動中的平衡。

第二，要注意項目所在區域的屬性識別及其與區域發展的關系。

在項目論證中，要緊緊圍繞區域的基本屬性特征對擬開發項目進行精準的功能定位，進而按照確立的功能，進行精準的產業遴選。在項目推進中，依據重點企業目錄進行精準招商。同時，根據發展需要爭取精確政策支持，并委托第三方機構進行精確評估。區域屬性特征包括三個方面：一是項目所在區域的戰略屬性。以自貿區為例，如果某項目在空間上隸屬于自貿區，則這個項目定位必須深度結合該自貿區的國家戰略目標。其實，同樣是自貿區，其戰略屬性也是不同的。上海自貿區的戰略內涵是對接國際最高標準，是中國開放的試驗田。而內地的自貿區則大多承擔對內開放協作與促進地區發展的戰略要求。因此，擬開發的項目要仔細解析區域的戰略內涵。二是所在區域的經濟屬性，特指擬開發區域的經濟定位，如是否創新創業的先行區、工業經濟集聚區等。三是所在區域的空間屬性，即在地理空間上該區域與周邊區域的關系，并由此思考它與周邊臨界區域的經濟聯系，通過引入互補發展的思路尋求差異化的特色與定位要求。例如，上海的北虹橋，在空間上是虹橋的北虹橋，也是嘉定區的“南嘉定”，更是江橋鎮的核心區域。在這種情況下，可以確立北虹橋在三種空間屬性上的特殊發展思路。

第三，要注意項目所在區域的功能定位及其產業要素的科學合理布局。

立足項目所在區域的空間屬性，破解其功能內涵，進而制定出產業要素科學合理布局的基本內容。一般而言，明確了區域屬性后，要運用一定理論思維探究區域的功能內涵。一是強化運用木桶原理，即從更大的超區域范圍內尋找項目擬開發所在區域對其發展的“短板”制約因素。因為任何區域發展中的“短板”都會制約自身功能的完善，而這恰恰是尋找所在區域功能定位的視角。要摒棄對其他周邊區域的“替代性”，把“補充”與“服務”落實到功能建設中。二是要深入貫徹后發優勢理念，努力尋找制約項目所在區域發展的薄弱之處，通過功能導入聚合產業要素，創新引領區域新發展。從理論上看，以產業導入實現城市更新的功能重塑，需要從城市更新的早期即介入其中。這意味著在城市更新的規劃階段，要對功能定位與產業要素內涵進行同期規劃，從而更有效地服務于功能改造與提升。在此基礎上，全案策劃要強調產業要素的引導、集聚、配置、整合與輻射，要重視項目開發過程中的產業要素空間與業態布局，以產業要素的科學化與合理化布局促進區域的錯位發展，重點是處理好房地產開發與實體產業發展以及與周邊區域協同發展的關系。

第四，要注意項目開發中功能、業態和空間的協調聯動。

項目開發結果如何，需要建立“功能—業態—空間”的三維評價標準，即：功能上要與周邊區域相互協調，共同促進大區域開發整體功能的實現；業態上要達成產業融合的要求；空間上要有效帶動周邊區域的發展。此外，“功能—業態—空間”三者之間要達到協調聯動的要求，這意味著項目建設之初需要貫徹整體開發、并行推進的思路，要從開始時即明晰城市空間的形態特色，把經濟功能、產業業態與活動空間的相互協調、相互促進、相互優化作為區域項目開發績效評估的又一重要內容。

三、全案策劃的基本方針與內容

堅持“全局統籌、全程謀劃”的總體方針，把土地價值提升放在優先位置，堅持以經營為動力與主線，聚焦產業策劃、形態策劃、開發時序、融資方案和稅收籌劃五大板塊。

第一，確立八字方針：全局統籌、全程謀劃。

注重全局統籌，是要理順項目目標與各個板塊以及各個板塊之間的關系，統籌各領域、各主體、各部門之間的協調配合，實現各領域優勢最大化、各主體目標效益最大化。注重全程謀劃就是要突出不同階段的發展特點與發展要求，突出最小成本、最優利益與最大功能的路徑模式，探索區域經濟的長期可持續發展方式。

圖 1 土地價值的核心地位

第二，強調三步提升與一條主線：土地固有價值—潛在價值—未來價值的提升。

優先考慮土地價值的三步提升（圖1），即固有價值的發現、潛在價值的挖掘以及未來價值的提升，確保項目運營、區域開發建設及目標實現所需要的物質條件。為此，必須把經營作為第一主線與核心動力貫穿全局、貫徹始終，這也是實現土地固有價值、潛在價值和未來價值的內在動力。

第三，抓好五大板塊：聚焦產業策劃、規劃策劃、開發時序、融資方案策劃和稅收籌劃。

產業策劃、規劃策劃、開發時序、融資方案策劃和稅務籌劃是連接經營主線的關鍵節點，也是影響目標實現的關鍵變量。具體來看，其一，產業策劃是土地價值提升的先決條件之一，是吸引企業合作、支撐產業落地、實現功能導入的前提。通過產業策劃，對重點產業布局、落地與實施提出有針對性的建議。其二，規劃策劃是土地價值提升的先決條件之二，通過對區域未來形態的規劃影響潛在客戶的預期。從根本上看，規劃策劃是區域產業在空間布局的落位，更是城市設計的前端思考。根據全案策劃的經營主線，研判固有價值，挖掘潛在價值，實現未來價值三步走的研究路徑，依托GIS 科學手段，通過合理配比業態、優化總體布局、初設空間格局以及設計策劃亮點這四個方向以提升區域的全域價值，實現區域的可持續發展。此外，還需注意的是，通過規劃策劃可以對當前土地性質及未來需要調整與優化的方向作出判斷，并對區域業態配比、功能布局、形態標識等進行重點策劃。其三，開發時序是區域開發與項目經營的重要策略，是土地從固有價值實現到潛在價值提升的關鍵步驟，是由空間、時間、資金和業態構成的多維度內容。換言之，開發時序是土地價值提升的關鍵步驟，不同階段、不同組合的出地順序，直接影響土地的價格走向與潛在價值。通過開發時序策劃，可以對不同時期出地先后及出地方式進行組合。其四，融資方案策劃是重點解決短期融資問題及長期資金平衡問題的最好辦法。通過融資方案策劃，以市場化機制實現資源整合配置，實現各方利益訴求的最大公約數，謀求各方優勢資源的最大公倍數。其五，稅收籌劃是在合法范圍內，充分利用各項稅收優惠政策與商業模式組合，通過事先安排與籌劃，實現稅收最小化和財務利益最大化的有效途徑。通過稅收籌劃，可以對項目動遷階段、拿地階段及退出階段提出相應節稅建議。

圖2 聚焦五大板塊

總而言之，全案策劃是一項系統工程，其不僅需要在理論上明確戰略意義與功能內涵，更需要針對項目實際進行極具實操性的方案設計。本文展開的全案策劃研究只是在方法論上明確了其基本的內核，許多具體問題還需要在實踐中進一步豐富與完善。