論稅收治理現(xiàn)代化

周賢嫻

摘 要：新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的大背景帶來了由傳統(tǒng)的稅收管理向稅收治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的迫切要求。從理念、模式、實(shí)踐路徑方面對稅收治理現(xiàn)代化問題進(jìn)行了研究，認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化，必須進(jìn)行理念轉(zhuǎn)變，樹立法治、共治、善治的理念;進(jìn)行制度變革，深入推進(jìn)稅制及相應(yīng)管理體制機(jī)制的改革完善，并將稅收治理融入社會治理;進(jìn)行能力重塑，推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、錘煉人才隊(duì)伍、構(gòu)建核心價(jià)值觀引領(lǐng)的稅務(wù)文化。

關(guān)鍵詞：稅收;治理;稅制改革;現(xiàn)代化

中圖分類號：F23 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.056

黨的十八屆三中全會提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，指出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，將新時(shí)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推向一個(gè)新的高度。此前的2018年7月，全國各級國地稅機(jī)構(gòu)完成合并。稅收治理是國家治理的重要組成部分，面對全新形勢，稅收治理現(xiàn)代化需要從理念、模式、實(shí)踐路徑方面加快推進(jìn)。

1 理念轉(zhuǎn)變——從稅收管理到稅收治理

長期以來，我國稅收行政領(lǐng)域一直秉持稅收管理理念。在人權(quán)、法治入憲，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，稅收治理的理念應(yīng)勢而起。稅收治理從本質(zhì)上來說是一個(gè)憲政問題。稅收管理上升為稅收治理，包含著從稅務(wù)機(jī)關(guān)單一主體到稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人、社會組織等多元主體，從稅務(wù)機(jī)關(guān)單向強(qiáng)制到征納雙方乃至多方的協(xié)商共治，從權(quán)利義務(wù)的不均衡不對等到權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)的合理配置等重大轉(zhuǎn)變。稅收治理確立了新的價(jià)值內(nèi)核，即人本意識和以人民為中心。換言之，稅收治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是全社會的公平正義和包含納稅人在內(nèi)全體人民的利益最大化，是在人的自由實(shí)現(xiàn)的遠(yuǎn)景目標(biāo)下通過公民參與，對稅收取之于民、用之于民、為民利民本質(zhì)屬性的真正全面發(fā)揮。稅收治理現(xiàn)代化要求完成以下三大理念轉(zhuǎn)變。

1.1 樹立稅收法治理念

現(xiàn)代國家治理的核心便是法治。而法治與權(quán)利高度依存，互為因果，法治的最高境界是權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)。稅收法治理念至少包含三層意思：稅收法定——在公意基礎(chǔ)上明晰界定征納雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系并最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的最佳匹配，在市場經(jīng)濟(jì)背景下明晰界定稅權(quán)與市場的邊界;依法治稅——確保稅收執(zhí)法和行政的權(quán)力主體、依據(jù)、程序、內(nèi)容合法，做到應(yīng)收盡收、應(yīng)征盡征、應(yīng)惠盡惠、堅(jiān)決不收過頭稅，全面準(zhǔn)確公正執(zhí)法，有效防止國家權(quán)力濫用，保障納稅人權(quán)利和國家稅權(quán)的共同實(shí)現(xiàn)。以法維權(quán)——充分運(yùn)用法律途徑解決稅收糾紛，防止權(quán)力強(qiáng)行解決或其他非法律方式解決的傾向。要樹立法治理念，就必須確立權(quán)利本位，實(shí)現(xiàn)權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。

1.2 樹立稅收共治理念

傳統(tǒng)的稅收管理，過于強(qiáng)調(diào)稅收的工具價(jià)值和稅收行政權(quán)的優(yōu)先地位，在公民意識覺醒、權(quán)利勃興的時(shí)代背景下，單向度、單一中心的稅收管理已極不適應(yīng)，必須樹立稅收共治理念：由行政優(yōu)益向行政相對人優(yōu)益轉(zhuǎn)變，限制稅收行政權(quán)天然的擴(kuò)張屬性，奠定稅收共治的倫理基礎(chǔ);引入納稅人、社會組織等第三方參與稅收治理，確立其他治理主體的平等地位;大力開展多方多層多樣的協(xié)商民主，打造稅收共治的核心模式;充分發(fā)揮納稅人的主動性和首創(chuàng)精神，提升稅收共治的水平與質(zhì)效;將稅收治理融入整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，既吸引外部力量共治興稅，也發(fā)揮稅收內(nèi)在動能共治興國;引入“有利納稅人”原則，激發(fā)稅收共治的主體動力。

1.3 樹立稅收善治理念

稅收善治，即稅收促進(jìn)自由公正實(shí)現(xiàn)和人民福祉不斷增加的良性體制、行為模式和良善狀態(tài)。它的終極目的和衡量標(biāo)準(zhǔn)，是否直接或間接增進(jìn)全社會和每個(gè)人的福利總量。它要求由效率優(yōu)先向自由、公正優(yōu)先轉(zhuǎn)變，排斥片面追求稅收增長的零和與負(fù)和博弈，實(shí)現(xiàn)稅收從速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型、自由公正型轉(zhuǎn)變;要求嚴(yán)厲打擊涉稅違法，促進(jìn)整體稅收公平公正，營造良好稅收環(huán)境;要求構(gòu)建完善暢通的稅收權(quán)利保障與救濟(jì)途徑，確保稅收權(quán)利不至成為一紙空文;要求適應(yīng)社會治理與發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門與納稅人共同的稅法遵從。

2 制度變革——實(shí)現(xiàn)稅收管理到稅收治理的體制機(jī)制轉(zhuǎn)變

治理體系與治理能力現(xiàn)代化包括制度、組織、能力現(xiàn)代化，其中，制度變革是最難也是最核心的部分。

2.1 深入推進(jìn)稅制改革

構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，回歸以“分事、分稅、分管”為基本特征的本來意義上的“分稅制財(cái)政體制”，是新一輪財(cái)稅管理體制改革的方向。要解決直接稅占比低而間接稅占比高和兩者間配置極不均衡的“老大難”問題，“逐步增加直接稅并相應(yīng)減少間接稅在整個(gè)稅收收入中的比重”，同時(shí)逐步構(gòu)建完備的地方主體稅種及地方稅體系。要貫徹稅收法定的憲法原則，征稅必立法，按照《立法法》和《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》的要求，盡快將現(xiàn)行15個(gè)稅收條例修改上升為法律或予以廢止。要圍繞稅制改革和地方稅體系重構(gòu)，深入開展增值稅、消費(fèi)稅改革和房地產(chǎn)稅立法等重大課題調(diào)研，促進(jìn)構(gòu)建完備稅制;要依法科學(xué)民主決策，嚴(yán)格程序，公眾參與，依法審查，做好新稅制配套規(guī)范性文件的制定，確保新稅制的可操作性和實(shí)踐品格。

2.2 加速推進(jìn)管理體制機(jī)制完善

科學(xué)完備合理高效的管理體制機(jī)制，是稅收治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性保障。稅務(wù)機(jī)關(guān)要以憲法、行政法律法規(guī)為依據(jù)構(gòu)建各級《工作規(guī)則》和合法科學(xué)規(guī)范的行政管理制度體系。大力推進(jìn)征管體制改革，實(shí)行以風(fēng)險(xiǎn)管理和服務(wù)為導(dǎo)向，集約化、專業(yè)化、分級分類的稅源專業(yè)化管理改革，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)和征管服務(wù)側(cè)重點(diǎn)，構(gòu)建4種納稅人分類體系：按納稅人性質(zhì)分為自然人和非自然人納稅人;按企業(yè)規(guī)模和稅收總量等分為大企業(yè)和其他企業(yè)納稅人（其中重點(diǎn)是小微企業(yè)）;按增值稅規(guī)模分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人;按稅源重要程度分為重點(diǎn)稅源、一般稅源、零散稅源，再依據(jù)不同的分類體系，實(shí)施分類分級分事項(xiàng)管理，做好重點(diǎn)稅源“管戶制”和一般稅源“管事制”的有機(jī)結(jié)合;創(chuàng)新實(shí)施跨區(qū)域分行業(yè)的稽查體制，全面準(zhǔn)確履行稽查職能，提升稽查震懾力;大力推進(jìn)行政審批制度改革，全面推進(jìn)先辦后審、先批后查并做好后續(xù)管理;引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)稅收的信息化治理、數(shù)據(jù)治理和智能治理。

2.3 稅收治理融入社會治理

稅收治理只有主動融入社會治理，才能夠在互動互促中獲得最大發(fā)展。應(yīng)主動適應(yīng)商事登記、不動產(chǎn)登記制度改革需要，改革稅務(wù)登記和不動產(chǎn)涉稅登記制度，推動登記便利化信息化智能化，實(shí)現(xiàn)“一門一窗一網(wǎng)，智能便捷通辦，壓縮辦理時(shí)間”的要求，促進(jìn)釋放市場活力;加大打擊涉稅違法力度，有效規(guī)范行業(yè)稅收秩序，營造公平稅收環(huán)境，促進(jìn)社會公平正義;抓好稅收優(yōu)惠政策落實(shí)，加強(qiáng)高收入行業(yè)與人群稅收監(jiān)管，更好發(fā)揮稅收二次分配的調(diào)節(jié)作用;實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)、商業(yè)銀行、中介組織等的良性互動，推動綜合治稅與社會綜合治理互促共進(jìn)，在省一級建立全覆蓋的綜合治稅平臺基礎(chǔ)上，構(gòu)建全國一體化綜合治稅平臺;合理運(yùn)用街道委托代征方式，與出租屋、外來人口管理互相促進(jìn);做好納稅信用等級評定，納入全國統(tǒng)一的信用體系建設(shè)，完善獎(jiǎng)懲舉措，合力推動社會誠信體系建設(shè)。

3 能力重塑——不斷提升稅收治理能力

稅收治理能力是指稅收治理體系的制度執(zhí)行力。提升稅收治理能力，必須從組織機(jī)構(gòu)、人才隊(duì)伍建設(shè)和稅務(wù)文化三個(gè)方面同時(shí)發(fā)力。

3.1 推進(jìn)機(jī)構(gòu)及職能優(yōu)化

新理念、新制度、新機(jī)制必然帶來權(quán)利義務(wù)關(guān)系的深刻調(diào)整，工作權(quán)限職責(zé)流程的重新設(shè)定，也就要求相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)調(diào)整。國地稅合并后機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置充分體現(xiàn)了垂直管理為主的要求，但過渡時(shí)期的特征也很明顯，還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，堅(jiān)持垂直對應(yīng)、業(yè)務(wù)對口、統(tǒng)一設(shè)置原則，對確屬情況特殊的，允許各省變通設(shè)置;為適應(yīng)征管改革和企業(yè)規(guī)?；⒓瘓F(tuán)化、國際化發(fā)展需要，可在各省及副省級以上城市成立專業(yè)化的大企業(yè)稅收管理局、稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、納稅服務(wù)機(jī)構(gòu);上收稽查管理權(quán)限至省一級，建立跨省稽查機(jī)制，將全國劃分為6-10個(gè)左右的稅務(wù)稽查區(qū)，由稅務(wù)總局統(tǒng)一調(diào)度，對同一大區(qū)內(nèi)大企業(yè)集團(tuán)、涉案金額巨大、案件復(fù)雜、可能在全國范圍內(nèi)有重大影響的稅收違法案件實(shí)施跨省稽查。在職能調(diào)整方面，重點(diǎn)著眼于合并后職能邊界的重新劃分，推進(jìn)部門間權(quán)責(zé)劃分及職能整合，如黨建、風(fēng)險(xiǎn)防范方面的職能整合。在人員定崗定編方面，要按照“精簡、高效”的原則和實(shí)際承擔(dān)的稅收職能范圍、職責(zé)大小、管戶多少、工作任務(wù)輕重確定。

3.2 錘煉人才隊(duì)伍

國地稅合并后人才隊(duì)伍建設(shè)面臨著領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少、干部晉升“天花板”現(xiàn)象更加突出、激勵(lì)手段不足、隊(duì)伍真正融合難度大等新老問題。建立適應(yīng)稅收治理現(xiàn)代化的人才隊(duì)伍，要遵循“四嚴(yán)兩促三提升”的原則。一是“四嚴(yán)”。嚴(yán)把入口關(guān)，注重基于隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和需求分析的高層次、多專業(yè)、高素質(zhì)人才招錄;嚴(yán)把培養(yǎng)關(guān)，開展分類多層的全員教育培訓(xùn)、崗位練兵，建立能級制度;嚴(yán)把用人關(guān)，遵循好干部標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新完善識人選人用人和干部退出機(jī)制;嚴(yán)把廉政關(guān)，法紀(jì)為綱，道德為網(wǎng)，預(yù)防教育懲治三位一體，確保隊(duì)伍平安。二是“兩促”。促進(jìn)人才冒尖，大膽用，實(shí)戰(zhàn)煉，構(gòu)建各類專業(yè)人才庫;促進(jìn)人才合理有序流動，實(shí)施有計(jì)劃分步驟各層級雙向選擇的跨部門跨單位交流和輪崗制度。三是“三提升”。提升整體素質(zhì)，尤其是稅收專業(yè)素養(yǎng)和法治素養(yǎng);提升優(yōu)良作風(fēng)，形成守法清廉、勤勉務(wù)實(shí)、創(chuàng)新進(jìn)取的優(yōu)良作風(fēng);提升總體質(zhì)效，正向激勵(lì)為主，走一條盯業(yè)務(wù)、防風(fēng)險(xiǎn)、提質(zhì)效、增滿意的績效管理新路。

3.3 構(gòu)建核心價(jià)值觀引領(lǐng)的稅務(wù)文化

確立基于社會主義核心價(jià)值觀之上的中國稅務(wù)核心價(jià)值觀，構(gòu)建以為民、清廉、法治、公正、務(wù)實(shí)、勤政、篤學(xué)、創(chuàng)新為核心的稅務(wù)價(jià)值體系;德才績廉并重，以選人用人上的正確導(dǎo)向助力營造健康積極向上的稅務(wù)文化;構(gòu)建始終以納稅人為中心、權(quán)責(zé)一致、高效便捷的服務(wù)文化;發(fā)揚(yáng)敢為人先的精神，在征管查等關(guān)鍵領(lǐng)域敢闖敢試，構(gòu)建寬容、務(wù)實(shí)、領(lǐng)先的創(chuàng)新文化。

參考文獻(xiàn)

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