論我國解決民族問題的憲法原則實施機制
——以“民族團結原則”為視角

李曉波

（上海交通大學 凱原法學院，上海200030；貴州財經大學 文法學院，貴州·貴陽 550025）

我國是多民族國家，民族團結所產生的凝聚力對中華民族偉大復興實現具有重要意義。面對民族團結問題，2014年5月，習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上指出：“民族團結是各族人民的生命線，要高舉各民族大團結的旗幟，在各民族中牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識，各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學習、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起。”[1]2014年9月，習近平總書記在中央民族工作會議上又強調：“做好民族工作，最關鍵的是搞好民族團結，最管用的是爭取人心”[2]。習近平總書記在黨的十九大報告中再次指出：“全面貫徹黨的民族政策，深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗”[3]。解決民族團結問題，根本在于堅持和完善民族區域自治制度，以民族團結原則為基礎構建一定的機制，為解決新時代民族問題提供根本法治化路徑。

一、民族團結原則的存在形態

民族團結原則作為解決民族團結問題的憲法原則，其存在形態指的是表現形式，即法的效力淵源意義上的。通常來講，憲法原則主要是通過憲法典、憲法慣例、憲法解釋、國際條約表現出來的。但從法律秩序維度來看，憲法處于一國法律體系的頂端，其他法律從憲法之處獲得效力。從這個意義上講，一切法律都是憲法的具體化，都處于憲法效力“輻射”范圍之內，因此，法律同樣是憲法原則的表現形式，憲法原則也可以通過法律形式獲得存在。

民族團結原則作為解決民族團結問題的根本原則，其存在形態主要有兩種形式，一是憲法典。“民族團結原則”首先是各國憲法規定的原則，它在憲法序言中有明確規定。例如，《阿根廷國憲法》序言規定：“為確立民族團結、確保公平正義、鞏固國內和平、處理共同防務、促進全民福祉”[4](P1)。 《哥倫比亞共和國政治憲法》 序言規定：“承上帝保佑，為了加強國家團結，保障國民的生命、共處、工作、正義、平等、知識和自由，為了促進司法和平和民主，構建一個公正的政治、經濟和社會秩序的參與框架。”[4](P358)《委內瑞拉玻利瓦爾共和國憲法》序言規定：“將共和國重塑為一個民主、參與、自立、多民族、多文化的社會，一個彰顯自由、獨立、和平、團結、誠信、領土完整、國際禮讓和法治價值準則的公正、聯邦制的分權國家。”[4](P851)《幾內亞共和國憲法》序言規定：“致力于建立基于民族的統一和團結、法治和多元民主的國家。”[5](P241)《科特迪瓦共和國憲法》序言規定：“愿意建立一個繁榮與團結的單一制國家。”[5](P390)《摩洛哥王國憲法》序言規定：“王國發展團結的社會，使一切人在公民權利義務的連帶關系原則中享有安全、自由、機會平等、尊嚴受保護和社會正義。”[5](P614)《尼日利亞聯邦共和國1999年憲法》序言規定：“我們尼日利亞聯邦共和國人民鄭重決定，在上帝的庇護下，團結和睦，一致維護國家主權，絕不分裂。”[5](P760)《吉爾吉斯共和國憲法》序言規定：“致力于建設以尊重和保障人權為目的的自由民主國家，表達鞏固吉爾吉斯國體、保護國家主權、維護民族團結的堅定不移的信念和頑強的意志。”[6](P237)《大韓民國憲法》序言規定：“立足于祖國的民主改革和朝鮮民族的和平統一使命，以正義、人道和同胞愛來鞏固朝鮮民族的團結。”[6](P162)《緬甸聯邦共和國憲法》序言規定：“全國各族人民決心：始終矢志不渝地固守和維護聯邦不分裂、民族團結不分裂、主權穩固的目標。”[6](P415)以上國家在憲法序言中以綱領性、原則性的形式確立了“民族團結”，從而使其成為解決民族團結問題的根本依據。

社會主義國家憲法序言也明確確立了民族團結原則。例如，《朝鮮民主主義人民共和國憲法》序言規定：“金日成同志把共和國建成了統一祖國的強大堡壘，同時，提出了統一祖國的根本原則和途徑，把統一祖國的運動發展成為全民族運動，開辟了用全民族團結的力量完成祖國統一大業的道路。”[6](151)中國憲法序言規定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。平等團結互助和諧的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強。”第四條規定：“國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為”。我國一直以來強調民族團結，在長期的革命、建設和改革實踐中一直將維護民族團結作為其中心任務之一，在《共同綱領》以來的歷部憲法序言中都確立了民族團結原則，明確其作為解決民族團結問題的基本原則。

二是法律。民族團結原則還以法律的形式表現出來。法律是中國民族團結原則的主要存在形態。例如，《民族區域自治法》以憲法性法律的形式在序言部分確認了民族團結原則。在《民族區域自治法》之外，為了解決民族團結問題的需要，我國《教育法》 《公務員法》 《城市居民委員會組織法》 《村民委員會組織法》 《國家通用語言文字法》 《教師法》 《非物質文化遺產法》等諸多法律也對民族團結原則進行規定。與憲法規定的民族團結相類似，法律對民族團結的規定也具有原則性，大部分并沒有從“權利義務模式”對民族團結進行具體化構建，但它們卻是民族團結原則存在的重要形態。

二、民族團結原則的憲法實施機制

中華人民共和國成立后，民族團結原則一直是解決民族問題的憲法原則。《共同綱領》第五十條規定：“中華人民共和國境內各民族一律平等，實行團結互助，反對大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為。”[7]1954年憲法第三條規定：“中華人民共和國是統一的多民族的國家。各民族一律平等。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞各民族團結的行為。”[8]1975年憲法第四條規定：“中華人民共和國是統一的多民族的國家。實行民族自治的地方，都是中華人民共和國不可分離的部分，各民族一律平等。反對大民族主義和地方民族主義。”[9]1978年憲法第四條規定：“中華人民共和國是統一的多民族的國家。各民族一律平等。各民族間要團結友愛，互相幫助，互相學習。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞各民族團結的行為，反對大民族主義和地方民族主義。”[10]現行1982 年憲法第五十二條規定：“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務”。以上憲法規定從原則高度為民族團結問題解決提供了根本規范。但解決民族團結問題還必須以其他解決民族問題原則為支撐，從立法、執法、司法和評價等維度構建具體實施機制。

（一） 原則支撐

中華人民共和國成立之后，中國共產黨將馬克思主義民族理論與中國民族實踐相結合，提出了許多解決民族團結問題的政策，這些政策經過發展逐漸上升為憲法原則，成為我國解決民族問題的重要法律依據。我國解決民族問題的憲法原則主要有民族平等原則、民族團結原則、民族區域自治原則和民族共同繁榮原則，這四大憲法原則是一個體系，不是相互獨立的，而是相互支撐的，它們一起構成了新時代解決民族問題的根本憲法原則。在這四大原則中，民族平等原則是前提，民族共同繁榮原則是基礎，民族區域自治原則是保障，而民族團結原則是目的。

從憲法和法律相關規定來看，我國解決民族問題的憲法原則是相互交織在一起的，許多關于民族問題解決的規定既涉及到民族平等原則、民族區域自治原則、民族共同繁榮原則，又涉及到民族團結原則。究其原因，在于解決民族問題憲法原則之間的內在邏輯關系：民族平等原則是其他三大原則的前提，沒有平等，民族不可能實現發展、自治和團結；民族區域自治原則是民族自治地方實現自我治理的基本原則，民族區域自治從制度上保障了民族平等、民族發展和民族團結的實現；而民族共同繁榮原則為民族自治地方經濟的均衡發展提供了保障，經濟的快速發展則為民族平等、民族區域自治和民族團結奠定了物質基礎。最后，民族平等、民族共同繁榮和民族區域自治的實現都是為了實現中華民族大團結。在此意義上，民族團結原則就成為民族平等、民族區域自治和民族共同繁榮的最終目的。

（二） 立法機制

憲法原則作為抽象性規范，它必須通過憲法規范進行具體化，憲法規范連接抽象的憲法原則與憲法實施活動的中心環節，而立法則是實現憲法規范構建的具體方式，也是民族團結原則解決民族團結的首要機制。現行憲法規范體系中有眾多體現解決民族團結問題的條款，對民族團結原則進行了具體化，以適應民族團結問題解決需要。例如，《電影產業促進法》第十六條規定：“電影不得含有下列內容：（三） 詆毀民族優秀文化傳統，煽動民族仇恨、民族歧視，侵害民族風俗習慣，歪曲民族歷史或者民族歷史人物，傷害民族感情，破壞民族團結”。《境外非政府組織境內活動管理法》第五條規定。“境外非政府組織在中國境內開展活動應當遵守中國法律，不得危害中國的國家統一、安全和民族團結”。《教育法》第六條規定：“國家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法治、國防和民族團結的教育”。《城市居民委員會組織法》第五條規定：“多民族居住地區的居民委員會，應當教育居民互相幫助，互相尊重，加強民族團結”。《國家通用語言文字法》第五條規定：“國家通用語言文字的使用應當有利于維護國家主權和民族尊嚴，有利于國家統一和民族團結，有利于社會主義物質文明建設和精神文明建設”。《非物質文化遺產法》第四條規定：“保護非物質文化遺產，應當注重其真實性、整體性和傳承性，有利于增強中華民族的文化認同，有利于維護國家統一和民族團結，有利于促進社會和諧和可持續發展”。《國家安全法》第二十六條規定：“國家堅持和完善民族區域自治制度，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。堅持各民族一律平等，加強民族交往、交流、交融，防范、制止和依法懲治民族分裂活動，維護國家統一、民族團結和社會和諧，實現各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展”。

以上法律為實踐中解決民族團結問題提供了法律依據，但存在以下問題：一是抽象性較強，立法重點在于行為模式方面，法律后果規定較少，規范指引功能欠缺；二是立法突出實體內容，程序立法不足；三是民族團結“法益”保護范圍狹小，《刑法》也缺少對“民族團結原則”的具體規定，有學者就建議在《刑法》中構建“破壞民族團結罪”[11]，對破壞民族團結的行為進行嚴厲制裁。

民族團結原則實施的立法機制還需從以下方面完善。首先，“中華民族偉大復興”入憲之后“中華民族”范疇的納入問題。2018年憲法第五次修正，將“中華民族偉大復興”寫入憲法，并將“和諧”作為處理民族關系的原則寫入憲法。“中華民族偉大復興”入憲意味著“中華民族”具有了規范意義，包括憲法在內的所有法律都必須對“中華民族”范疇進行具體化，將其在整個法律體系中體現。例如，《民族區域自治法》中“中華民族”范疇的納入，可在序言第一段、第四段和第五段明確“中華民族”概念，并在序言第一段將56 個中華民族的具體名稱寫入[12](P5)。除了修改《民族區域自治法》之外，還其他相關法律也必須對“中華民族”范疇進行納入，貫徹落實“中華民族”的規范功能，維護民族團結。

其次，自治條例立法。憲法一百一十六條規定：“民族區域自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效”。《民族區域自治法》第十五條第三款規定：“民族自治地方的自治機關的組織和工作，根據憲法和法律，由民族區域自治地方的自治條例或者單行條例規定。”根據以上規定，自治區的人民代表大會有權根據本自治區發展需要，制定關于民族團結問題的自治條例。但是，迄今為止，我國五大自治區還沒有制定一部自治條例。由于自治區級自治條例的缺乏，使得自治區層面解決民族團結問題的相關立法長期處于空缺狀態，無法滿足新時代解決民族團結問題的規范需求。

最后，立法機制還要求對現行法律體系進行修改和廢止，以適應日益增長的民族團結實踐對規范的需求。在修改層面，必須以民族團結原則為基礎，對現有不適應民族團結問題解決的法規進行系統修改、廢止和清理。

（三） 執法機制

民族團結原則實施的執法機制，即行政機關將民族團結原則落實在具體的民族團結執法行為中，從而解決民族團結問題的過程。憲法第一百一十二條規定：“民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。”第一百一十五條規定：“自治機關在行使地方國家機關的職權同時，依照憲法、民族區域自治法和其他法律行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家法律和政策。”根據憲法，《民族區域自治法》第五條規定：“民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行。”民族區域自治地方人民政府是法律的執行者，負責根據憲法和法律相關規定解決民族團結問題；非民族區域自治地方的人民政府在涉及到民族團結問題時，也需要根據相關憲法和法律規定合法行政、合理行政。

執法機制運行必須注意兩個方面：一方面是在解決具體民族團結過程中的自由裁量尺度問題。民族團結原則是一項抽象的憲法原則，我國憲法、《民族區域自治法》和其他法律對民族團結原則進行了具體化，但這些規定相對原則和抽象，缺少實操性，這就為實踐中行政機關解決民族團結問題帶來了難題。實踐中民族團結問題是具體的，將抽象的憲法原則運用到具體案件中，行政機關在自由裁量空間內作出合法、合理的行政行為就是關鍵。為此，行政機關在自由裁量空間內合法、合理地解決民族團結問題，必須強化行政自由裁量的監督和控制，落實執法責任制。

另一方面，根據憲法和法律構建解決民族團結問題行政法規。目前，我國解決民族團結問題的行政法規散見于一些法規條款中，例如，《宗教事務條例》 第四條第二款規定：“宗教團體、宗教院校、宗教活動場所和信教公民應當遵守憲法、法律、法規和規章，維護國家統一、民族團結、宗教和睦與社會穩定”，第四款規定：“任何組織或者個人，不得利用宗教破壞民族團結、分裂國家和進行恐怖活動”。《電信條例》第五十七條第四款規定任何組織或者個人不得利用電信網絡制作、復制、發布、傳播破壞民族團結的內容，第七十八條還規定了違反第五十七條規定情節嚴重的，由原發證機關吊銷電信業務經營許可證。《互聯網信息服務管理辦法》第十五條第四款規定互聯網信息服務提供者不得制作、復制、發布、傳播含有破壞民族團結信息，第二十條規定違反第十五條規定應承擔的行政和刑法責任。《中國互聯網絡域名管理辦法》第二十七條第四款規定任何組織或個人不得注冊和使用含有破壞民族團結的域名；第四十三條規定違反第二十七條規定應當承擔法律責任。除此之外，國務院作為最高行政機關，為了實施憲法和《民族區域自治法》還制定了《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》，該規定目的在于“增進民族團結”“妥善處理影響民族團結的問題”，強化維護祖國統一和民族團結的公民義務，并要求“各級人民政府應當積極開展促進民族團結進步的各項活動，對為民族團結進步事業作出突出貢獻的單位和個人，給予表彰和獎勵。”

（四） 司法機制

民族團結原則實施的司法機制，即司法機關通過法律適用解決民族團結問題的過程。在國外，司法機關一直是處理民族問題的有力機關。例如，德國憲法法院對非日耳曼民族的保護，美國聯邦最高法院的民權保護系列案件都體現了司法機關在解決民族問題中的重要地位。國外解決民族問題的司法機制主要是違憲審查制度，其中又以美國的司法審查最為典型。例如，1967年，美國聯邦最高法院通過“洛文訴弗吉尼亞州案”（Loving v. Virginia） 裁決弗吉尼亞州憲法存在種族歧視，破壞民族團結。在“格林訴新肯特縣教育董事會案”（Green v. County School Board of New Kent County） 中，最高法院裁決各州在廢除種族隔離問題上負有積極義務，從而加快了各州履行“布朗案” （Brown v Board of Education） 裁決和在全國范圍內廢除種族隔離制度進程[13]。最終，聯邦最高法院通過系列裁決逐漸廢除了由“普萊西案”（Plessy v. Ferguson） 開創的“隔離但平等”原則，并通過聯邦政府立法和行政力量維護了民族團結。

我國民族團結原則實施的司法機制要求司法機關能夠根據憲法和法律適用民族團結條款，從而保障少數民族公民的合法權利，發展民族地區的經濟，維護民族區域自治制度[12](P4-9)。憲法和法律相關規定為司法機制運行提供了依據，憲法第一百三十四條規定人民法院和人民檢察院審理和檢察民族區域自治地方案件應當用當地通用的語言，起訴書、判決書、布告和其他文書應當根據實際需要使用當地通用的一種或者幾種文字。《民族區域自治法》第四十六條規定民族自治地方的人民法院和人民檢察院領導和工作人員應當配備實行民族區域自治的民族人員；第四十七條規定民族地區人民法院和人民檢察院審理和檢察案件應當用當地通用語言，并配備通曉當地少數民族語言文字工作人員。《民事訴訟法》 《刑事訴訟法》 《行政訴訟法》等法律同樣規定了民族自治地方公民享有語言文字權，而且國家有義務培養雙語法官來幫助少數民族地區人民實現該項權利，少數民族語言文字權從表面上看是民族平等權的司法適用，實際上則是通過語言文字權達到了維護民族團結的效果。

最高人民法院和最高人民檢察院關于民族團結問題所做的司法解釋也是解決民族問題司法機制重要體現，這些司法解釋同時也是審理和檢察民族團結案件的重要規范依據。除此之外，為了在少數民族地區實現司法公正，切實維護民族團結，最高法院強調：“要充分考慮少數民族地區的司法需求，積極推廣遠程視頻庭審、巡回審判等方式，促進案件快立、快審、快結、快執，要探索符合民族地區特點的司法公開方式，充分尊重少數民族習慣與心理感受，讓少數民族群眾通過見證司法、參與司法進而信賴司法”[14]。因此，司法制度的改革和創新是民族團結原則實施的必然要求。

（五） 評價機制

民族團結原則實施的評價機制指根據一定標準對民族團結法治實踐進行規范判斷，通過判斷了解民族團結法治運行總體狀況，并完善相關制度的過程。評價機制關鍵在于標準，民族團結原則作為解決民族團結問題的重要憲法原則，是在長期民族實踐中總結出來的穩定原則，其具備了充當評價標準的條件，評價標準為民族團結法治建設評價活動提供了尺度。

“民族團結原則”實施的評價機制如何運行呢？具體來說，在所有涉及到民族團結問題解決的法治實踐中，以民族團結原則為標準，對包括立法、執法和司法等活動在內的一切民族團結法治活動展開規范判斷，并作出肯定或者否定評價結。肯定性評價意味著有關民族團結的立法、執法和司法等活動符合了民族團結原則要求，維護了民族平等、民族發展和民族區域自治，并改善了民族不團結局面，營造了各民族大團結局面。而否定性評價則與之相反，即解決民族團結問題的立法、執法和司法等活動不符合民族團結原則要求，并未起到維護民族平等、民族發展和民族區域自治要求，或者說未從根本上改善民族不團結局面，甚至呈現惡化趨勢。

民族團結原則作為評價標準，在具體法治實踐中，要求凡是有利于解決民族團結問題的立法、執法和司法活動就是符合民族團結原則的，就需要堅持；反之，凡是不有利于解決民族團結問題的立法、執法和司法就是不符合民族團結原則的，就需要放棄。因此，民族團結原則就成為衡量民族團結立法、執法和司法活動的尺度，此尺度從憲法原則層面確保了民族團結法治建設的正義維度。

三、結語

多民族國家的基本國情決定了民族團結問題的復雜性，解決民族團結問題必須以十八屆四中全會的“依法治國”戰略和十九大報告的“深化依法治國實踐”為指引，以“中華民族偉大復興”入憲為契機，構建以支撐機制、立法機制、執法機制、司法機制和評價機制為構成要素的民族團結問題解決的機制體系，從立法、執法、司法和評價等層面貫徹和落實民族團結原則，堅持和完善民族區域自治制度，構建新時代中國特色社會主義民族大團結新局面。