校企體制改革的政策演進及分離的風險防控研究

羅曉季 彭 博

校企體制改革的政策演進及分離的風險防控研究

羅曉季 彭 博

中國政法大學；中國科學院大學]

由于國家特殊的經濟發展路徑，校屬企業在科技體制和經濟體制雙重改革的帶動下，經歷了30多年的快速發展，資產規模不斷擴張的同時引發諸多問題。這一特殊國有資產的經營管理已經引起國家高度重視。如何在提升高校辦學質量的前提下，有序進行高校與下屬企業的事企分離進入了攻堅期。文章梳理了校屬企業體制改革的政策演進過程，指出校企分離的必要性和分離過程中可能遇到的風險，并提出相應對策。

校屬企業;體制改革;風險防控

一、問題的提出

國內高?！耙皇洲k學，一手經商”的現象由來已久，其興起和發展皆由我國特殊的經濟發展路徑和國情決定，是一定歷史階段的產物。校屬企業興辦之初，多以農場和實習工廠的形式存在，承擔接收學生、彌補教學經費不足之責。自改革開放以來，部分高校發揮自身優勢創辦企業，在科技成果轉化和彌補經費等方面發揮重要作用。伴隨著我國社會主義市場經濟的快速發展，國家對高校教學科研經費的投入也持續增長,高校辦學水平不斷提升，校屬企業依托高校的專業人才、先進設備、無償使用教學用地，以及校名校譽等優勢，經歷了30多年的快速發展，規模不斷擴張，詳見圖1。

數據來源：各年全國普通高校校辦產業統計公報（注：部分年份數據缺失）

新事物的出現和發展引發了新的問題。吳敬璉（2002）就曾指出大專院?？蒲性核k企業不是最佳模式[1]。反對高校興辦產業的“沖擊論”和“分工論”認為“產學研一體化”對大學傳統的教學和科研基本職能造成沖擊，而校屬企業積累的大批直接用于科技開發、經濟創收的經營性資產，對于代表國家行使國有資產管理職能的高校來說，經營性資產管理的任務也變得復雜而艱巨。產權不明、激勵不足、管理混亂等問題已使校屬企業成為國有資產流失的重災區及滋生腐敗的溫床，“事業管理企業”形成了深刻的體制沖突。加快推進校屬企業體制改革，有序進行高校與校屬企業的事企分離，使高校聚焦教學科研，實現內涵式發展已刻不容緩。

二、校屬企業體制改革的政策演進

伴隨國有企業體制改革的大踏步前進，以現代企業制度為目標的校屬企業改革也在持續推進中。大多經歷了由學校全額投資創辦國有企業向學校控股、參股的社會企業的轉變。針對校屬企業的制度演進大致經歷了試點推行、產業推進和改革攻堅三個階段。

（一）試點推行階段

自20世紀50年代開始，我國高校的后勤部門、科研部門、機關、工會和眾多院系積極投入到校辦工廠的興建當中，由高校承擔企業運營風險?！捌髽I生病，學校吃藥”，歷史上多次出現企業債務到期無法償還，法院強制劃走教學科研經費的案例。至2001年11月，國務院辦公廳選擇北京大學、清華大學的校辦企業作為試點，頒布《關于北京大學清華大學規范校辦企業管理體制試點指導意見》，校辦企業體制改革正式拉開帷幕。最初的改革，從理清校企雙方產權關系起步。要求高校以資本為紐帶，建立現代企業制度以及完善撤出機制等規范目標。

教育部自2002年開始組織全國其他高校參照文件精神，實施規范校辦企業管理體制改革工作，但進展緩慢，收效甚微。

（二）產業推進規范階段

在認真總結北京大學、清華大學校辦企業管理體制改革試點經驗的基礎上，教育部于2005年底頒布《關于積極發展規范管理高校科技產業的指導意見》，要求加快高校企業的社會化進程，在2006年底完成除高校資產公司以外的所有全資企業的公司制改造，指明高校興辦企業的方向，即以孵化高新技術為目的。指導意見的頒布和實施，標志著我國高校校辦產業進入發展與規范的關鍵時期。2006年，《教育部關于高校產業規范化建設中組建高校資產經營有限公司的若干意見》就依法組建高校資產經營有限公司作出具體部署。2007年《教育部關于加快推進直屬高校產業規范化建設工作的通知》、《教育部辦公廳關于成立教育部推進高校產業規范化建設工作領導小組的通知》、《教育部對高校產業規范化建設工作中若干問題的建議》，2009年《教育部關于做好2009年度直屬高校產業工作的意見》等以行政命令的形式要求高校設立資產經營公司以及設立的流程和相關財務、人事等配套規定和實施細則的建議，分管產業工作的校級領導可任學校資產公司董事長，其他校級領導原則上撤出在資產公司的兼職。

這一階段高校辦企業對發展高科技起到積極促進作用，當時的政策對高校投資企業的要求并不嚴格，僅規定國家辦學經費不得用于經營活動，高校不得為企業向金融機構貸款融資提供擔保。

從這一階段的政策要求可以看出，資產經營公司被賦予“防火墻”的期望，也就是起到將高校與實體校企分離開來的功效。在教育水平和經濟較發達省份，高校資產經營公司的組建加速進行。截至2012年底，高校已成立資產公司222家，占參加統計高校的45.4%[2]。這一潮流也改變了校屬企業總體的功能定位,高校將管理企業的行政行為逐步過渡到管理經營性資產的市場行為。

通過這一階段對校屬企業不斷的規范重組，至2010年底，大學出版社基本完成轉制，但仍存在進一步規范管理的問題。校屬企業數量曾出現過銳減，1997年到2007年，校屬企業數量由6634家降為3665家，“存活率”僅為55.2%。此后企業數量逐年上漲，截至2013年，29個省份522所高校5279家企業資產總額3538.06億，參加統計的校屬企業數較上年增加50%以上[3]

另一個顯著特征是校屬企業在參與科研成果轉化問題上介入不深，推動科技成果轉化的實際作用不大。2011年參加統計的科技企業僅占全部高校上報企業總數的27.03%，大部分校屬企業還在從事低技術含量的加工制造。姜文彪等人在針對浙江省21所高校校辦企業開展的調查顯示，截止2015年，浙江省35所高校完成資產公司組建的有22所，有12所明確要求資產公司承擔科研成果轉化任務，實現了校辦企業規范化建設的僅有2家，已經成功完成科研成果轉讓的僅1例。

與此同時，高校產業資產規模分布不均，部分校屬企業野蠻生長。至2012年末,全國489所高校前3478個校辦企業資產總額為3190.26億元,而前20位的高校資產總額達2500多億元。2013年前5位高校資產總額達全國71.62%，2014年，僅北京大學一家的校企資產就超1800億，比上年增長近50%，超過了10年前全部高校企業資產總和。資產聚集效應越發顯著，巨大規模的資產集中在少數高校負責人的掌控之中，極易成為腐敗滋生的“重災區”。

（三）校企加速分離階段

在這一階段，校屬企業規模持續快速增長，全國高校校屬企業資產總額已逾萬億。校屬企業資產規模分布更加不均衡，前5位高校校屬企業資產總額已占85%以上，營業收入占80%以上，集中趨勢更加顯著，國有資產流失等涉案事件頻出。2015年，方正集團數名高管被舉報涉嫌利用北大平臺侵吞國有資產、財務造假。一年后，該公司再次因涉嫌違反證券法律法規，遭立案調查。2017年中央紀委監察部公布了十八屆中央第十二輪巡視反饋情況，被巡視29所高校中有23所校屬企業缺乏監督、管理混亂，存在廉潔風險，包括多所知名高校。

在此背景下，校屬企業體制改革進入深水區，相關政策的推出也最為密集、最為嚴格。2014年底，教育部文件強調學校對下屬企業的監管，禁止院(系)、教師違規利用學校資源興辦企業，杜絕“一手辦學、一手經商”，要求高校更加重視內涵建設。2015年，教育部全面規范和加強直屬高校下屬企業國有資產管理，明確今后原則上不再投資新辦企業，嚴禁以土地、房屋對外投資，未經教育部批準，不得以貨幣資金對外投資；嚴控產權層級不得超過三級。徹底清理無償占用高校資產，規范校名校譽使用；要求高校設立國有資產管理委員會，嚴禁任何校屬企業游離于國有資產監管體系之外；涉及“三重一大”事項履行集體決策程序；建立信息公開制度、加強內部結構治理；加強對所屬企業的監管和考核，加強企業負責人薪酬管理，清理和規范領導兼職等。[4]

2018年5月，中央全面深化改革委員會第二次會議強調尊重教育規律和市場經濟規律，對高校所屬企業分類實施改革，促進高校集中精力辦學、實現內涵式發展。[5]

2019年8月教育部財務司印發《高等學校所屬企業體制改革30問》，進一步明確了高校所屬企業清理關閉、脫鉤剝離、保留管理與集中統一監管這4條改革路徑，并對可能遇到的困難提供了極具操作性的指導意見。

三、校企分離的必要性

（一）高?；貧w本質功能的需要

校屬企業對高校有極為深遠的負面影響。首先，高校辦企業與高校的主要功能不相符。高校要想專注于其社會公益性的本質功能，必須排除經濟創收的雜念。更為重要地，高校開展營利活動和商業行為勢必影響其教學科研獨立性，誘導研究方向從探求真理、發展基礎科學轉向短期獲得回報的應用研究實用領域；高校開放性的論文發表與傳播可以促進全社會對研究問題的關注和模仿。而商業研究要追求領先優勢，采取保密措施，違背了高校開放的學術氛圍。

（二）高校防止資產流失的需要

校辦工廠興起之初，高校將歸屬于國有資產的場地、房屋、儀器設備、資金、人員、專利技術等長期提供給校屬企業無償使用，缺少出資手續，導致投入到校屬企業的高校資產虧損后無相關主體承擔責任，國有資產大量流失。高校創辦企業，注冊資金不實和抽逃注冊資金也普遍存在。因為國家立法不健全，相關職能部門的監管不到位，高校內部的管理體制機制不順暢，學校直接承擔企業運營風險，國有資產流失的現象難以避免。

（三）高校強化廉政建設的需要

近年來，相關研究表明，除了基建工程、物資采購、招生錄取、財務管理、科研經費、學術誠信，校屬企業也成為高校腐敗問題相對集中的領域。這些企業在野蠻生長，當年的校辦工廠如今已經成長為龐然大物。當前，校屬企業資產規模已達萬億量級，眾多企業都已發展成為資本市場中市值規模及資產體量較大的上市公司，比如市值超過700億的科大訊飛，640億的紫光股份和500億的方正證券。如此規模的資產卻普遍缺乏有效監管，加之高校行政體系對市場運營管理能力的缺乏，導致腐敗案例頻現。

（四）企業生存發展的需要

學校承擔有限責任可以防止企業拖垮學校，而企業不想被學校拖垮，想要發展壯大也不應受制于高校的行政管理方式。高校缺乏商業運營經驗，管理方式落后,高校產業運營依賴行政力量而非市場推動，對市場反應不靈敏且決策機制缺乏效率。行政體系對下屬企業的發展形成掣肘，校屬企業不可避免地患上了傳統國有企業的通病，產品相對單一，發展缺乏動力，產權不清、活力不足、監管不力，有相當數量的校屬企業已經陷入經營不善、資不抵債、瀕臨破產的困境。

四、校企分離可能產生的風險及對策

當前，資產經營公司已經成為高校與下屬企業事企分離的載體,發展到目前階段已趨成熟，成為市場經濟中極為活躍的經濟活動主體。但其法律性質和定位、權利與義務、民事責任的承擔、與高校和校屬企業之間的法律關系等問題尚未明確，在分離過程中極易導致法律風險。資產公司的設立，是在利用有限責任分散風險，而從法律上看，高校資產經營公司和所投資企業則互為關聯公司。在實際運行中，被投資企業必然服從于資產經營公司，服從高校企業集團整體利益，受控公司無時無刻不處于法律獨立性與經濟依賴性的矛盾沖突當中[6]。根據我國公司法，控股股東不得利用其關聯關系損害公司利益。針對以上校企分離后可能出現的高校資產經營公司濫用控制權問題，應從法律上要進行相應限制或明確要求高校企業集團內部建立補償機制，防止資產經營公司濫用控制權從事不利交易或采取不利措施。

校名校譽是高校在長期發展中逐漸形成的公信度和美譽度需要在長期發展中不斷積累而成，是高校資產的重要組成部分。當前仍有校屬企業以校名作為無形資產入股，別有用心的企業或個人為了搭高校的便車，極有可能給高校帶來不必要的糾紛及訴訟。此外，在公司運營過程中，還需借助法律服務、資產評估等第三方專業機構的力量，彌補自身專業知識的不足。

興辦校屬企業是我國高校在長期實踐中摸索出來的一條有別于國外高校的產業化道路。今后，要想使高校聚焦內涵式發展，并保護校屬企業現有經濟、技術成果，只有不斷完善制度、防控風險，這將是未來國有資產管理和經濟體制改革的重要課題。

[1]吳敬璉.大專院?？蒲性核k企業不是最佳模式[N].證券日報.2002-4-1(02).

[2]中華人民共和國教育部科技發展中心.中國高校校辦產業協會：2012年度中國高校校辦產業協會統計報告[R].北京理工大學出版社.2013.

[3]教育部發布的高校校辦企業統計概要公告[R][EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7052/201412/t20141231_182627.html

[4]教育部關于進一步規范和加強直屬高等學校所屬企業國有資產管理的若干意見[EB/OL]：http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7504/201507/t20150707_192795.html

[5]高等學校所屬企業體制改革的指導意見（國辦發[2018]42號）[C].2018.

[6]劉悅.高校資產經營公司法律問題研究[D].長沙：湖南大學. 2013.

(責任編輯:趙鵬程)