黨建引領基層治理：邏輯機理、價值表征和實踐進路

張 戈

黨的十九屆四中全會指出要“構建基層社會治理新格局”①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。?；鶎幼鳛閲抑卫淼闹匾獔鲇蚝突A單元，基層治理現代化是國家治理現代化的堅實基石和關鍵組成。習近平總書記強調指出：“治國安邦重在基層，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層?！雹凇度鎻膰乐吸h向基層延伸——以習近平同志為核心的黨中央抓基層強基礎紀實》，《人民日報》2017年6月29日，第1版。組織強則基層穩，基層穩則全局穩，全局穩則事業興。黨建引領基層治理就是基層黨組織領導黨員群眾運用各種具體制度管理基層社會事務的實踐?；鶎又卫淼馁|量和水平，與基層黨組織的角色定位和功能發揮呈現顯著的正相關關系，因此要把基層治理同基層黨建結合起來，進一步健全和完善黨建引領下的基層治理體系，將黨的領導貫徹到基層治理實踐全過程各領域，推動國家制度更好轉化為基層治理效能。

一、黨建引領基層治理的邏輯機理

基層黨建與基層治理目標一致、路徑統一，是同向同行、融合共贏的過程?；鶎狱h建的質量以基層治理現代化為重要體現，基層黨組織的領導是推進基層治理實踐的根本保障；基層治理現代化內含著對基層黨建工作的要求，提高基層治理的質量和水平離不開基層黨建工作的強力助推。

（一）黨建引領是推進基層各項事業發展的根本保證

一個政黨如果缺乏責任與使命，將取得和占有權力作為唯一追求，最終肯定會被權力異化走向衰敗。作為歷史和人民的選擇，中國共產黨一經成立，就把馬克思列寧主義確立為自己的指導思想和行動綱領，在近百年的成長歷程中，帶領全國各族人民取得了一個又一個勝利，創造了一個又一個輝煌，譜寫了人類發展史上的壯麗史詩。當前，中國共產黨的責任與使命，就是帶領全國各族人民建設社會主義現代化國家，實現中華民族的偉大復興。黨的領導是黨和國家的根本和命脈。具體到基層這一重要場域，黨建引領不是一句空洞的口號，而是夯實黨在基層的群眾基礎，推動基層各項事業發展的重要策略和行動指南，這由黨的本質屬性和事業發展所內在決定的，也是由歷史實踐和偉大成就所反復證明的?！按蜩F必須自身硬”，保證和體現黨建對基層各項事業的全面引領，必須要加強和改進基層黨的建設，通過遵循新時代黨的建設總要求，將黨的建設這一新的偉大工程持續深入地推進下去，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，實現基層各項事業在黨的全面領導下扎實推進，使黨的政治優勢和組織優勢轉化為基層各項事業的發展優勢和制勝優勢。

（二）基層治理效能彰顯中國特色社會主義制度優勢

制度具有統一思想、協調整合、規范行動、推動發展等功能，科學成熟的制度可以有效保證在實踐過程中排除干擾凝聚共識，高質量實現既定目標。中國特色社會主義制度是植根于中國5000多年文明史的歷史傳承和文化傳統，堅持以馬克思列寧主義為指導，同時吸收西方現代政治文明理念，在中國特色社會主義的偉大實踐中形成和不斷完善的先進制度體系，由根本制度、基本制度和重要制度所組成，具有顯著的優越性。中國治理的所有工作和活動都是嚴格恪守中國特色社會主義制度的社會實踐，新中國70年來基層所取得的巨大變化和輝煌成就，除了有中國共產黨堅強有力的領導外，也得益于中國特色社會主義制度優越性的充分發揮。一方面中國特色社會主義制度是基層治理的基本遵循，基層治理的一切工作和活動都要在中國特色社會主義制度的框架內開展，并且使這一制度體系在治理實踐中得到不斷的探索、確立和完善；另一方面基層治理效能是中國特色社會主義制度優勢的集中體現，中國特色社會主義制度為基層治理掃除了障礙，激發了基層社會的活力和創造力，基層治理在國家制度體系的規范和保障下得以不斷揚帆遠航、破浪前進，基層治理的效能也充分彰顯了中國特色社會主義制度的優越性。

（三）高質量黨建引領基層治理創新發展

恩格斯指出，國家就是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”①恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，北京：人民出版社，1972年，第168頁。。執政黨就是國家與社會之間的“黏合劑”，一方面，執政黨要努力使自身的主張、綱領、政策等通過立法轉換方式上升為國家意志，并得到社會普遍的遵循和執行；另一方面，執政黨也要認真傾聽群眾的合理訴求，并將其與自身的發展目標、路徑緊密結合，從而鞏固執政的合法性和長期性。辦好中國的事情，關鍵在黨。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，黨、國家和人民的根本利益和奮斗目標在本質上是高度統一的，國家治理現代化的目標由中國共產黨提出，也必須要依靠黨的堅強有力領導來實現?；鶎狱h組織位于中國共產黨組織體系的最末端，同時又處于基層治理的最前沿，是傳達黨的聲音、落實黨的決策、維持和諧穩定的重要載體和橋梁，對基層社會發展各個領域各個環節都具有較強的引導、動員、組織、協調作用。提高基層治理的質量和水平，離不開基層黨建的引領，要以基層黨建為核心和龍頭，努力提升黨的政治建設質量為基層治理提供堅強領導核心，提升黨的思想建設質量為基層治理凝聚力量，提升黨的組織建設質量為基層治理提供高素質專業化的人才隊伍，提升黨的作風建設質量為基層治理厚植群眾基礎，提升黨的紀律建設質量為基層治理嚴明紀律規矩，提升黨的制度建設質量為基層治理提供規范保障，提升黨的反腐敗斗爭質量為基層治理提供海晏河清的清廉氛圍，從而充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，把黨建優勢轉化為基層治理優勢，為基層治理提供堅強的政治保證和組織保證。

二、黨建引領基層治理的價值表征

黨建引領基層治理不僅體現了新時代黨的使命和擔當，也回應了現代國家建構的重大關切，事關基層對黨中央決策部署的貫徹落實，事關國家治理現代化的有效推進，事關廣大人民群眾對美好生活的需要，具有重要的現實意義和時代價值。

（一）推進國家治理現代化的內在要求

中華人民共和國成立以來，隨著政策范式的不斷調整，中國國家治理也經歷了“從政府管制到社會管控，從社會管控到社會管理，從社會管理再到社會治理”①江必新：《以黨的十九大精神為指導加強和創新社會治理》，《國家行政學院學報》2018年第1期。的戰略轉變，治理的內容、治理主體的邊界、治理所要實現的目標等也在不斷調適和持續完善。黨的十八屆三中全會首次明確提出了中國全面深化改革的總目標，即“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九屆四中全會又首次以中央全會的形式對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的若干問題進行討論，為堅持和完善中國國家制度，推進國家治理現代化明確了指導思想、目標任務、完善方向，提供了總遵循、時間表和路線圖。同時還明確提出要“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。。推進國家治理現代化，基層是基礎場域和關鍵環節。基層治理的質量和水平，決定了國家治理的質量和水平，沒有基層治理的現代化，就不可能實現國家治理現代化的目標。中國共產黨是國家治理的核心領導力量，充分發揮黨建對基層治理的引領作用，可以推動國家治理重心向基層下移，加強基層黨組織對基層群眾自治組織、社會組織、人民團體等的政治、思想和組織領導，統籌整合基層治理的資源、力量、服務等，確?；鶎又卫淼姆较蛘_、配合密切、措施得力、運轉高效和效果突出，夯實國家治理現代化的基礎。

（二）提升基層黨的建設質量的客觀需要

習近平總書記指出：“要把加強黨的基層建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線?！雹邸读暯皆趨⒓由虾４韴F審議時強調 當好改革開放排頭兵創新發展先行者 為構建開放型經濟新體制探索路徑》，《人民日報》2015年3月6日，第1版。基層黨組織是黨在基層全部工作和戰斗力的基礎，基層黨建質量直接關系到基層黨組織功能和作用的發揮，也關系到基層治理的質量和水平。因此，準確認識和科學把握基層黨建工作的職責邊界和功能調試，從而更好發揮基層黨建對基層治理的引領作用就顯得尤為重要。當前，基層黨建工作還存在一些短板和弱項，部分地區甚至出現了地位弱化、功能淡化、作用虛化等問題，導致基層黨建在基層治理中出現“懸浮化”不能有效“進場”，基層黨組織的戰斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用在基層治理實踐中不能得到充分發揮，基層黨建與基層治理出現了相互“脫嵌”和“兩張皮”的現象?；鶎狱h建與基層治理在實踐過程中相互聯動、互為表里，基層黨建保證基層治理的方向，基層治理的實效也體現著基層黨建的質量和水平。通過黨建引領基層治理，可以有效促進黨的各項建設工作，使基層黨組織作用上由組織引領型向功能引領型轉變，功能上由全能型向有效型轉變，管理上由命令型向服務型轉變，地位上由傳統權威型向法理權威型轉變，方式上由單一型向多元型轉變，在引領治理的實踐中不斷加強和完善自身建設。

（三）滿足人民美好生活需要的向往訴求

黨的十九大報告強調：“帶領人民創造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標。”④習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。美好生活與有效治理密不可分。隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的不斷發展，基層社會風貌發生了急劇變遷，對傳統社會秩序產生了重大沖擊?；鶎由鐣Y構和經濟結構的顯著變化、基層利益格局的深刻調整、基層群眾思想觀念的多樣態勢、基層生態環境保護的日益緊迫等，給基層治理帶來了困難和挑戰。廣大人民群眾在享受到改革開放所帶來的發展紅利的同時，對美好生活的要求越來越高，對民主、公平、正義、法治、教育、醫療、就業、住房、生態環境等方面的訴求越來越強烈，這一方面體現了社會的進步，另一方面也為基層黨建和基層治理提出了更高的要求。通過黨建引領基層治理，使得廣大基層黨組織能夠立足實際，堅持以人民為中心的理念，了解和掌握群眾所思所想所盼，落實和解決群眾所急所憂所難，構建科學有效的基層治理體系，積極破解基層治理中出現的制度不健全、資源不整合、能力不均衡、機制不健全、體制不通暢、方式不靈活、效果不明顯等問題，不斷提升服務的質量和水平，增強基層群眾的參與感、獲得感、幸福感和安全感，滿足他們對美好生活的向往與期盼。

三、黨建引領基層治理的實踐進路

黨建引領基層治理，黨建是關鍵，基層是重心。通過健全黨的領導制度體系，提升基層黨組織的組織力，優化基層治理方式，實現黨建工作與基層治理的雙向互動，構建具有時代特征、基層特色的黨建引領基層治理新格局。

（一）健全黨的領導制度體系

落實黨對基層治理的全面領導，靠的是制度。黨的領導制度體系是中國特色社會主義制度中的重要基石，因此迫切需要健全和完善黨的領導制度體系，為黨建引領基層治理提供堅實的制度中軸。一是建立不忘初心、牢記使命的制度。中國共產黨的初心和使命回答了黨“從何處而來，要往何處去”的建設命題，通過建立此制度，使得“不忘初心、牢記使命”主題教育的成果長效化、規范化、制度化，推動習近平新時代中國特色社會主義思想在基層不斷往深里走往心里走往實里走，讓黨員群眾能夠增進對習近平新時代中國特色社會主義思想的深刻理解和系統把握，持續增強政治認同、思想認同、理論認同和情感認同，夯實黨建引領基層治理的思想基礎。二是完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的制度。黨的全面領導要想充分展現，黨中央權威和集中統一領導是必不可少的要件，通過完善此制度，抓好基層組織體系建設，實現基層黨組織和黨的工作從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”的轉變，使基層黨組織和廣大黨員持續增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，高標準嚴要求落實中央決策部署。三是健全黨的全面領導制度。提升基層治理的質量和水平，關鍵在把黨的領導落實到基層治理工作的全過程中，通過健全此制度，明確基層黨組織和基層自治組織、社會組織、人民團體的各自職責，引領這些組織有效參與到基層治理的實踐當中，形成權責明確、各司其職、運轉順暢、運行高效的工作體系，積極整合各方力量，充分調動各方智慧，引導發揮工作合力，高效推進基層治理。四是健全為人民執政、靠人民執政制度。群眾立場是黨的根本立場，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，通過健全此制度，密切黨同基層群眾的血肉聯系，有效保障人民群眾在基層治理中的主體地位，充分發揮人民群眾參與基層治理的主動性、積極性和創造性。五是健全提高黨的執政能力和領導水平制度。引領基層治理，基層黨員干部除了具備過硬的政治素質外，還需要具備高強的本領能力，通過健全此制度，完善基層民主科學的決策機制，提高基層黨組織把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，建立完善有效的激勵機制，增強黨員干部的執政本領和領導水平。六是完善全面從嚴治黨制度。治國必先治黨，治黨務必從嚴，通過完善此制度，建立健全以黨的政治建設為統領、全面推進黨的各方面建設的制度機制，進一步落實依規治黨的要求，使全面從嚴治黨向基層延伸、向縱深發展，推動基層黨組織全面進步全面過硬，充分發揮好引領作用。

（二）提升基層黨組織的組織力

黨的十九大報告指出，要“以提升組織力為重點，突出政治功能，將街道社區等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》。。黨的十九屆四中全會也提出：“改進黨的領導方式和執政方式，增強各級黨組織政治功能和組織力?！雹凇吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。提升基層黨組織的組織力是新時代基層黨建工作的題中之義，也是基層治理順利實施的重中之重。作為一種系統合力，基層黨組織的組織力對內作用于廣大黨員，對外作用于廣大群眾，確保黨的各項工作和基層治理各項實踐高效落實。一是提升政治引領力為基層治理提供堅強領導。基層廣大黨員干部要提高政治站位、堅定政治信仰、站穩政治立場，落實黨內組織生活各項制度，嚴肅黨內政治生活，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，做到心向黨、聽黨話、跟黨走，確?；鶎狱h組織對基層治理的全面領導。二是提升理論宣傳力為基層治理提供良好氛圍。突出宣傳內容的時效性、針對性、實用性，借助多種傳播方式，多樣化、生動化地將黨的聲音傳遞給基層黨員群眾，使他們能及時了解黨的大政方針和相關決策部署，將黨的主張轉化為基層治理的自覺行動。三是提升貫徹執行力為基層治理提供有效行動。建立完善系統完備的責任體系，壓實工作責任，提高執行自覺，嚴格執行監督，使黨的大政方針和決策部署在基層得到不折不扣的落實。四是提升發展推動力為基層治理提供有力保障。通過同步目標謀劃、同步責任落實、同步人才培養、同步項目開展、同步機制運行，把黨的建設的使命與基層治理的任務轉化為統一的工作目標，提升基層治理的實效。五是提升組織凝聚力為基層治理提供群眾基礎。進一步強化服務意識、完善服務載體、創新服務手段、提高服務本領，用心用情用力幫助基層群眾解決生產生活中所遇到的困難，在服務中贏得群眾的信任和依賴。六是提升工作創新力為基層治理提供強大活力。在工作中破除與新時代新要求不相適應的舊觀念和舊傳統，積極探索和創新工作思路、體制機制和方式方法，增強黨的建設各項工作的吸引力和感染力，引領基層治理創新發展。

（三）優化基層治理方式

黨的十九屆四中全會指出要“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。，深刻回答了國家治理重心下移到基層“如何治理”的問題，為在新的歷史條件下創新和發展基層治理提供了重要原則和明確方向，契合了黨建引領基層治理的內在要求。具體路徑應包括：一是加強系統治理。基層治理是一項繁雜龐大的科學系統工程，單純依靠任何一個主體力量都無法獨立完成，需要依靠多方主體共同參與、發揮各自作用，在此基礎上形成總體效應、增強整體合力、取得總體效果。推廣“一核多元、協同參與”治理模式，按照“總攬全局、協調各方”的要求，確?；鶎狱h組織的領導核心地位，拓寬治理參與渠道，支持引導具體工作部門、群眾自治組織、社會組織、人民團體和廣大群眾等多元主體有序參與基層治理，實現黨、政府、社會和群眾的良性互動和系統推進，構建多方主體力量共治共建共享的基層治理結構。二是加強依法治理。習近平總書記指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！币婪ㄖ卫硎屈h建引領基層治理的必然要求，基層治理必須要在憲法和法律的框架內進行。強化普法宣傳教育，培養法治思維，增強法治觀念，加強法治保障，在基層社會積極營造學法、懂法、尊法、守法、用法、護法的良好氛圍，運用法治方式、法律手段破解基層治理難題、化解基層矛盾糾紛，使基層治理在法治軌道上不斷推進。三是加強綜合治理。在手段上從單一的治理方式轉化為多種治理方式的綜合運用，發揮廣大黨員群眾治理主體作用，完善基層群眾自治的實現形式，提升基層群眾自治的實際成效；弘揚中華民族優秀傳統文化，踐行社會主義核心價值觀，發揮村規民約和居民公約等在基層治理中的積極作用，弘揚公序良俗，強化道德約束；完善治理監督機制，保證對基層治理的全過程監督，做到自治法治德治相結合，自我調適與社會調控相結合，自我約束與外部強制相結合，實現基層治理多種手段的相互協同、相互支撐、相互平衡。第四是加強源頭治理。強化源頭治理，是化解矛盾糾紛和社會風險最直接、最有效的方法。在基層治理的實踐中堅持“關口前移”，加大矛盾糾紛和社會風險排查力度，及時傾聽群眾訴求，回應群眾關切，解決群眾困難，果斷處理基層治理中的違法違規行為，把矛盾糾紛解決在基層，把社會風險化解在基層，維護基層和諧穩定。