以全產業鏈聯動方式推動疫情沖擊下的制造業復工復產

徐 可

（商丘師范學院經濟管理學院，河南 商丘 476002）

盡管國內疫情防控與復工復產形勢向好，但疫情沖擊所引發的全球反應正在深化，不僅沖擊了制造業的國際分工，而且導致逆全球化趨勢明顯抬頭。60多個國家采取“封鎖”“隔離”“禁足”的措施，種種外生沖擊造成的社會經濟停滯的全面危機和世界經濟的蕭條，有別于總需求不足的市場危機和信貸擴張引發的金融危機。從理論上講，如果現在全世界疫情得到控制，不需要采取任何調控政策宏觀經濟就會很快恢復原狀。這次疫情直接抑制了人們的“社會性”消費，有可能引發產業鏈收縮的“哈耶克”①哈耶克在《物價與生產》中分析了生產能力與實際消費能力（而非有效需求）不匹配的危機類型，類似于今天疫情導致的經濟蕭條。式經濟危機。因此，復工復產的政策著力點要從“大水漫灌”轉向對產業鏈進行精準施策，在疫情傳播加速時，還需要全球產業鏈協同聯動加以應對。

一、以“保鏈穩產”引領世界經濟復蘇

我國是最早開始疫情防控的國家并已開始復工復產，而其他國家正處在疫情爆發期；這個時間差對我國制造業為代表的實體經濟恢復十分關鍵。換言之，我國制造企業一定要“撐到”疫情得到控制的拐點和世界經濟的復蘇期，一旦大面積停產就會引發產業鏈的整體危機，將造成大量不可挽回的沉沒成本和經濟損失。

2020年2月10日，習近平總書記在北京市調研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時，強調“在全力以赴抓好疫情防控同時，統籌做好“六穩”工作，而“穩生產”應該前置于“六穩”之首。所謂的“產業鏈”是指國民經濟各個產業部門之間的技術經濟聯系，為維系再生產循環，原材料與零部件等中間產品的供應和加工訂單構成了企業的供需兩端。3月26日工信部辦公廳印發了《關于開展產業鏈固鏈行動推動產業鏈協同復工復產的通知》，明確要求“有序推動全產業鏈加快復工復產”“增強協同復工復產動能”。疫情沖擊下地方政府為企業紓困解難，出臺了大量的促進制造業復工復產政策。這些政策大多體現在對企業的資金扶助、費用減免、優惠信貸、簡化審批等舉措。寧波地方政府較早開始提出“推動產業鏈復產復工”①參見央視網．浙江寧波：推動制造業全產業鏈復工復產［R/OL]． (2020-02-25)[2020-05-08]．https：//finance．sina．cn/2020-02-25/detail-iimxyqvz5607922．d．html．，但是地方政府如果僅從地方經濟的“塊塊”出發而不考慮到產業鏈的“條條”，就會形成復工復產中的“條塊矛盾”：各地政府針對企業“點對點”傾力幫扶，如果缺失跨轄區對產業鏈進行更多的資源整合，也不會取得真正的實效。因此許多基層干部抱怨說“企業復工復產是一個全局性工程，一個環節缺失就會影響整體進度”②人民網3月16日報道，參見http：//paper．people．com．cn/zgcsb/html/202003/16/content_1976627．htm．。復工復產正在全社會有序推進，尤其是在受疫情沖擊最大的旅游餐飲和服務業，盡管第三產業的比重逐年上升，但制造業是物質產品的提供者，始終構成實體經濟的主體，與“輕資產”的服務業不同，制造業產業鏈一旦受損就難以恢復，服務業受損是“傷筋”，而制造業產業鏈受損則是“動骨”，因此加固制造業產業鏈來“穩生產”才是當務之急。

因此，4月17日中央政治局會議提出“要保持我國產業鏈供應鏈的穩定性和競爭力，促進產業鏈協同復工復產達產”，隨即推出“六保”措施。而“保產業鏈供應鏈穩定”關乎“保居民就業”“保市場主體”，在“六保”系統中處于核心地位。從“穩產”到“保鏈”具有政策連貫性，疫情之前2019年8月中央財經委員會會議提出“充分發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰”，而當前，我們要在抗疫“總體戰”打好產業鏈的“保衛戰”。我國擁有世界上最大規模和最完整的制造業體系，同時還擁有國家強力調控和“集中力量辦大事”的“產業治理”體系，這是我國繼2008年金融危機之后，有可能再一次引領世界經濟復蘇的顯著優勢。

二、以“配給政策”減少停工和破產

在當前外部訂單減少和零部件供應不足的硬約束下，僅僅采取紓困解難的措施是不夠的，應果斷加強產業規制甚至行業管制，集中調配資源以保證重點企業度過難關。產業管制的目的正是加固產業鏈的兜底能力，以防范“停工潮”和“破產潮”，為全面復蘇爭取時間創造條件。企業生產線一旦停頓再開工，就必須達到一定的原材料、勞動力和投資的初始規模，因此采取配給政策以“保本點”和“最小現金流”來“穩生產”就成為產業管制的核心內容。

一是發揮制造行業協會和商會的自組織功能和作用。當前應發揮這些社團法人包括產業聯盟、中介機構等組織機構的調節功能，協調各會員單位（企業）的關系，采取固定合同、長期訂單、協調價格、優先供應等方式，減少行業內的市場競爭，加強行業的自組織性以抱團取暖；尤其是按照“開工門檻”協調分配庫存資源與零部件，為最大限度減少企業破產（而非企業虧損）為行業復蘇爭取時間。

目前，八百多家全國性的行業協會商會大多和行政機關脫鉤不久，因“身份的官民雙重性”“資源體制內獲取”等特征[1]而具有“類行政”的合法性和權威性。它們了解市場、熟悉同行、知曉政策，因此能夠“加強行業自律、規范市場主體行為”①國務院政策解讀，參見經濟日報． 要全面推開協會脫鉤改革[R/OL](2019-06-20) [2020-05-08]．http：//www．gov．cn/zhengce/2019-06/20/content_5401719．htm．。但是外部沖擊與壓力將會激活社會經濟系統內部的應急反應，應以“自我拯救”為系統目標，從“自發”“自律”走向“自控”“自決”，由“會長單位”“理事單位”引領“會員單位”采取一致的“集體行動”②借用奧爾森著作《集體行動的邏輯》一語，用以說明“小集團”面對壓力如何通過博弈產生一致行為。，協調行業庫存與儲備資源的余缺，以協同應對危機。

二是政府行業主管部門采取配給管制措施。行業協會商會發揮的是社會組織“自我協調”的作用，而政府則發揮了“強制調控”的主導性作用。換言之，政府需要對行業協會商會的“自我調節”加以引導并對調節失靈進行兜底。地方政府與工信部門可以牽頭制定抗疫期間臨時性的產業管制措施，例如生產定額、生產指標、能源供應、原材料配給、產品價格定價、政府采購等等，由政府強力干預市場以減少制造企業停產。

西方產業規制政策一般是限制行業壟斷以增強市場公平競爭性，因此被視為是強化市場機制的手段。而當前的“超市場”應急措施是以“看得見的拳頭”③借用美國經濟學家錢德勒的書名《看得見的手》，以比喻政府管制機制的力度和知曉度。來代替“看不見的手”，最有效的“拳頭”措施是需求端的“政府采購”與供給端的“配給制度”。“政府采購”緩解訂單不足，而配給制度實質上是將市場的“價格調整”轉向計劃的“數量調整”④法國的貝納西探索了這一“非瓦爾拉斯”的數量調節機制從而獲得了諾貝爾經濟學獎。。我國物質緊缺時期長期執行票證制度，保障了稀缺資源的公平與均衡配置。近年來為化解過剩產能、治理大氣污染、保障居民用電等等，也多次采用“限產壓錠”“生產指標”、“用電配額”等配給措施，可謂經驗豐富。目前國有企業都建有黨組織，而中小企業也都普遍加強了黨建工作，這為實施配給制度提供了政治保障。

因此，在供應鏈受阻和訂單緊缺的剛性約束條件下，應調配全行業、全產業鏈的資源以維持大多數企業的最小“開工門檻”。當然也要相應設計退出機制，以盡快恢復市場經濟的常態活力。面對“疫情大考”，我們還應深入研究緊急狀態下國家、行業、企業等不同層面的“物資配給”“物資征用”“企業管制”等如何建章立制，開展在特殊情況下“企業社會責任”的立法調研①我國目前只在《公司法》中籠統提及“企業社會責任”，尚缺乏可操作性的規章制度。，以構建具有中國特色的“產業應急治理”體系。

三、以“新基建”促進產業升級換代

長期以來，經濟增長一直是我國宏觀經濟調控的主要目標，直到現在許多經濟學家還在爭論“保六”還是“保五”，而在當前緊迫而多變的不確定形勢下，我國宏觀調控政策目標應從GDP增長率轉向“穩生產”，為社會經濟各種要素的應急反應和相互調適爭取時間，進而“穩就業”“穩民生”“穩預期”。因此，當下的宏觀調控應放棄“數量目標”，圍繞產業鏈不同的特征“分類施策”。

一是圍繞“抗疫產品”擴張產業鏈。目前美國紐約州已經訂購我國2萬臺呼吸機，馬薩諸塞州訂購170萬只KN95中國標準的口罩。因此應利用國內外集中性的巨量需求，擴張“抗疫產業鏈”，包括口罩、防護用品、測溫槍、檢測試劑、疫苗，抗疫藥品等等。例如生產聚丙烯的燕山石化，半個月就形成了口罩生產線②新浪財經新聞，參見中石化硬核轉產燕山石化為了口罩半月建座廠[R/OL](2020-03-05)[2020-05-08]．http：//finance．sina．com．cn/roll/2020-03-05/doc-iimxxstf6720513．shtml．。因此，應由國務院“聯防聯控機制”辦公室統籌計劃國內需求，由國家國際合作發展署統籌計劃國外需求，根據防疫形勢變化，按照預期訂單生產，盡量避免產能過剩。

當前不僅要強化抗疫物資生產線，還要加強產業鏈的聯動與輻射效應，尤其是圍繞健康產業與醫藥研發與生產，補上我國醫藥健康產業體系的供給側短板。2019年9月國務院在《促進健康產業高質量發展行動綱要（2019-2022年）》中圍繞健康產業提出“科技創新”“集聚發展”“人才提升”“營商環境”“綜合監管”等多項重大工程，這實際上是對我國健康產業鏈的全景規劃。2020年2月，黨中央國務院在疫情防控的緊急關頭出臺了《關于深化醫療保障制度改革的意見》，提出要“完善公平適度的待遇保障機制、健全穩健可持續的籌資運行機制、協同推進醫藥服務供給側改革”目標，為我國醫藥產業鏈從研發到生產、流通提供了政策激勵。

為此，應利用當前凝聚的“全民共識”推進我國健康產業發展，發揮疫苗研發與中西醫藥生產的協同效應，汲取印度與以色列等醫藥仿制國家的藥品專利規制與生產經驗，盡快構建并提升我國醫療衛生和健康產業的全行業產業鏈。

二是圍繞“關鍵企業”加固產業鏈。“關鍵企業”系指關乎國計民生、地方經濟支柱、行業龍頭帶動，或擁有發展潛力、大量創匯、大量就業的企業，這也是各地政府推進復工復產的重點對象。當前應以“產業鏈思維”對其定點幫扶，進而“以大帶小”維護“垂直”上下游中小企業供應鏈；同時還要以“共享經濟”與“范圍經濟”思維，促進產業間“平行”聯動。

2019年8月26日，習近平在“打好產業基礎高級化、產業鏈現代化”的講話中強調“夯實產業基礎能力為根本”“建立平臺解決跨行業跨領域的關鍵共性問題”③參見新華社．習近平：打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰[R/OL](2019-08-26)[2020-05-08]． https：//www．sohu．com/a/336567269_120214231．。地方政府應針對“招工難”“物流難”“經營難”等共性問題提供公共平臺服務，發揮“共享經濟”的規模效益和“范圍經濟”的攤銷效應。例如成都電商協會招聘“共享員工”的案例經驗①參見每日經濟新聞．成都掛出“共享員工”招工令 新模式為何在這里[R/OL](2020-02-18) [2020-05-098]．https：//baijiahao．baidu．com/s?id=1658856437666394177&wfr=spider&for=pc．，就可以被政府部門推廣復制。為此，應由政府采購或組建公共服務平臺：一是提前招聘并利用職業院校對通用技術培訓，做好人力資源蓄水池；二是促進閑置場地、通用設備與生產線的出借出租；三是做好倉儲與物流企業的余缺調配，通過大數據與網絡資源促進信息流通與供求配對等等。

我們習慣性地認為公共服務就是“免費服務”，其實這種思維鼓勵了“等靠要”反而妨礙了公共產品的普惠使用。公共品與普通商品的區別不在于“收益性”，而在于消費過程的“排他性”，因此政府提供各項公共服務，也可以外包或設計利益分配機制，其目的不僅以規模效應攤薄成本，還在公共平臺上加速信息匯集與交流，通過資源配對促進產業鏈協同聯動。

三是圍繞“新基建”培育新興產業鏈。“新基建”是由三批建設項目構成，國家發改委2019年底集中批復了一批城際軌道交通、高鐵與機場等領域的建設項目；2020年2月23日中央召開“統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展”會議，提出“培育智能制造、無人配送、在線消費、醫療健康等新興產業”。2020年3月4日中央政治局常務會議又提出“加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度”。由此“新基建”的項目內容定型為“5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網”七大領域，其概念迅速傳播并成為新一輪宏觀調控的投資重點。

“新基建”可謂是繼《中國制造2025》之后又一次產業振興的重大政策，不少地方政府也圍繞“新基建”發行地方債券，希冀搭乘“國家項目”的“便車”與“快車”。然而這次“新基建”的側重點不是“強刺激”而在于“基礎性”，其內容包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施②4月20日國家發改委新聞發布會，參見http：//news．china．com．cn/202004/20/content_75953771．htm．，因而具有社會公益性和公共平臺性，其目標是為信息化、數字化和智能制造為代表的產業升級提供基礎設備、改善技術環境、降低公共成本。因此，地方政府的重點在于圍繞“新基建”培育新興產業、布局未來產業，以“源”帶“流”形成新興產業鏈。

當前逆勢興起的“宅家經濟”“網絡經濟”“數字經濟”為“新基建”提供了投資環境，也為投資驅動轉向創新驅動提供了機會。地方政府應以此為契機，加大對“新要素”的承接與配套工程，包括確定地方“新基建”名單與重點項目，相應調整高等院校專業設置與招生計劃，由政府組織關鍵應用型技術的研發，由政府購買基礎性技術專利并予以推廣，為“新興產業鏈”優先做好人力資本與應用技術的準備。另一方面，地方政府還應結合疫情防控措施加快對“智慧城市”的規劃與建設，組建“數據中心”并加快對數字資源使用的立法建設，為“新基建”與新興產業鏈提供用武之地和制度環境。

四、以產城聯動增強“經濟韌性”

從長期目標看，應以“產業集群”的模式培育我國實體經濟的韌性，提升我國產業鏈自主可控的能力。工信部2015年《關于進一步促進產業集群發展的指導意見》，提出“提升龍頭骨干企業帶動作用，強化專業化協作和配套能力”，其中的“帶動”“協作”“配套”就是產業鏈之間聯動效應的體現。

產業集群既是產業鏈的復合結構也是產業鏈聯動的生成結果，成為區域經濟實力與經濟韌性的象征與標志。產業集群因相關企業的競爭與合作關系，形成經濟韌性從而抵御外部風險，還能夠釋放規模經濟與范圍經濟效應，利于企業“抱團取暖”。換言之，疫情沖擊將導致龍頭企業以“自主可控”的方式改變原來縱向產業分工過長，布局過于分散的狀況，開始“集聚性收縮”。而“收縮”也是區域內經濟要素集聚的體現，如果能與城市集群形成聯動，就能以“自給自足”的方式，增強經濟韌性來抵御外部沖擊。

對比發現：日韓和新加坡受疫情沖擊較小，而印度在“21日隔離”政策下大量城市低收入者返鄉導致了社會失序風險。其主要原因就在于東亞發達經濟體的產業集群與城市集群的集聚程度與聯動程度較高，系統自組織性與應急能力較強①美國的集聚度與系統自組織性也很高，但社會統籌能力較弱，這不同于儒家思想浸潤下的東亞社會。，因而抵御風險能力也較強。有種觀點認為城市集群加劇了疫情傳播的風險，對此應辯證分析：城市集群一方面造成人群接觸與社交頻率增加，而另一面又造成了社會自組織性和集體秩序增強。以中國社區抗疫“網格化管理”為例，一旦防疫措施被社會所認可和接受達成社會共識，大量人口集聚就形成了“群防群控”的龐大社會力量，這也是中國為世界提供的防疫經驗。

“長三角”就是產業集群與城市集群“再集聚”的中國樣板。上海市2020年3月31日集中簽約152個重大產業項目構成由26個特色產業園區組成的60平方公里“產業新空間”②鳳凰財經2020年3月31日報道：參見經濟日報．上海集中簽約152個重大產業項目 發布60平方公里產業新空間和26個特色產業園區[R/OL](2020-03-31)[2020-05-08]． http：//finance．ifeng．com/c/7vIVJBAGMeB．，這是工業化與城鎮化“雙輪驅動”以抵御風險的最新案例。在目前十個國家級城市群中“長三角”處于領先位置，但中西部和東北部城市群之間的產業分工與定位還不明晰，產城要素的耦合還不充分。為此，應以“產城聯動”的方式促進城市集群與產業集群之間的正向反饋，結合“十四五規劃”對現有產業集聚區、工業園區依據“產業深化”與“產業互補”的原則進行布局調整，促進產業集群與城市集群的雙向聯動。

一是以土地要素供給改革措施促進“產城聯動”。眾所周知，土地供給成為當前城市化發展的瓶頸與硬約束，也由此成為“產城聯動”的主要抓手。黨中央、國務院3月30日頒布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，將土地置于各要素之首，其主要措施就是“推進土地要素市場化配置”尤其是“深化產業用地市場化配置改革”。

為此，可以借鑒蘇州、無錫等地激勵土地資源集約化使用的差異政策，以“畝產值”為主要權重，綜合考慮“就業人數”“研發投入”“污染排放”等其他指標，將企業分類并與工業水電費、地方稅收等獎懲措施掛鉤，提升產業質量并加速優勝劣汰。這種政策正在由江蘇逐步推廣，2019年8月河南省《產業集聚區高質量發展行動方案》也提出“產業特色”“畝均產值”的政策導向，旨在以土地供給改革措施激勵產業集群的競爭活力。

二是促進現代服務業與先進制造業的融合發展。大都市之所以擁有“總部經濟”的優勢，就是因為現代服務業尤其是金融、信息、科技、人才要素高度集聚所產生的產業引領作用，因此現代服務業與先進制造業的“兩業融合”也是“產城聯動”的一種途徑。國家發改委與工信部在2019年11月印發了《關于推動先進制造業和現代服務業深度融合發展的實施意見》，為“兩業融合”提供了政策指引，而這次“新基建”也為之提供了“建設窗口期”。

因此，中西部和東北的地方政府應圍繞“兩業融合”為產業集群提供更多的“城市化”功能服務，除了上文提及的“智慧城市”以及科技人才與信息服務以外，還要重點提升現代城市的金融服務能力。“金融中心”向來是一線城市的高配標志，而“新基建”門檻高、收益大，前期投入與后期收益難以均衡匹配，因此迫切需要現代金融的參與。因此，應創新金融工具例如“融資租賃”“分期貸款”降低高端設備的使用門檻，發展商業保理、產業鏈金融、擔保與保險業務，完善地方股權交易市場，以城市功能聚合金融要素進而服務產業集群。

三是以新的消費習性和消費模式培育消費中心。近年來“提振消費”的政策密集出臺，2019年10月商務部等部門《關于培育建設國際消費中心城市的指導意見》提出培育“國際消費中心城市”，2020年3月國家發改委與商務部《關于促進消費擴容提質加快形成強大國內市場的實施意見》提出“結合區域發展布局打造消費中心”等等。

當前不少地方政府采取發放“消費券”作為“反周期”調節措施，其實這次疫情沖擊的是消費條件和消費環境，而非消費收入和有效需求，因此應盡快制定推廣統一的“安全社交距離標準”并劃定“安全消費區”，強化網絡平臺企業的社會責任并限制其業務收費抽成①據河南省政協調研，當前網絡平臺對工商經營戶的業務抽成比例高達10—20%，這相對于實體企業利潤確實太高了。，鼓勵大眾形成新的消費習性與消費模式。2015年底中央經濟工作會議就提出要轉變“模仿性”“排浪性”消費模式，提倡多元化、個性化的信息消費、文旅消費、綠色消費、租房消費、康養消費、環境消費等等。以“分餐制”為代表，疫情防控措施的長期化將迫使人們改變大規模整齊劃一的集中消費習慣，而個性化和多樣化的消費模式最終也將倒逼服務業與制造業供給端的轉型與創新。

產業集群的“集聚性”在于促進物質生產要素和人力資本的大規模集約化的快速流動，而現代城市不僅通過人口集聚形成巨型消費市場，還通過功能集聚以“總部經濟”的方式提供土地、金融和其他要素的支持。“產城聯動”促進了生產要素與生活要素之間的流動與聚合，強化了“產城經濟系統”的自組織功能，因而具有了抗風險的經濟韌性。

五、以產城融合構建“產業生態”

產業集群是技術經濟的產物，而城市集群是社會經濟的產物，兩者之間互動生成更高層次、更高量級的區域經濟層次的生態系統。“產城聯動”不僅促進各種要素的流動與聚合，還要促進各種要素之間相互調適，進而促進產業鏈上下游調適與產業之間調適，以及適應產業外部社會環境，最終以“產城融合”的方式構建新的“產業生態”。

2019年底，習近平總書記指出“當前發展動力極化現象日益突出，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯，進而形成推動高質量發展的區域增長極”[2]，為此，當前應圍繞“城市群”布局構建多層次多結構的產業體系，尤其要重視“產業小鎮”的特殊作用。

小城鎮本來就是城市群的生態組成部分，2016年10月住建部印發《住房城鄉建設部關于公布第一批中國特色小鎮名單的通知》以來，大量“特色小鎮”紛紛涌現，這種一擁而上造成了同質化的“千城一面”，以至于國家發改委2018年8月不得不發文要求“堅決淘汰一批缺失產業前景、變形走樣異化的小鎮和小城鎮”。此事件從反面說明農村鄉鎮經濟的發展要求遠遠未得到滿足，同時也為“產業小鎮”的發展預留了充分的空間。疫情沖擊了大量中小企業的正常經營，有可能帶來產業鏈的重新調整，因此應圍繞產業集群中龍頭企業的復工復產情況，查找產業鏈上的“卡頓”和“斷點”，在當地就近培育“產業小鎮”以修補產業鏈條。“產業小鎮”是產業集群與城市集群之間必不可少的中介與聯系。長三角和江浙城市群的輻射范圍廣且周邊鄉鎮企業和城鎮經濟發達，這種“產業集群—城市群”和“產業鏈—小城鎮”的多層次網格化布局和互相嵌套的模式，不僅抵御了疫情沖擊，而且構成了可持續發展的健康的“產業生態”。

“生態”是系統論和復雜性科學的隱喻，所謂的“產業生態”首先在于產業種類、模式和規模的多樣性和層次性以及各要素之間的關聯性和傳導性。近年來中西部地區的返鄉農民工逐漸增多，僅河南省2019年返鄉創業人員高達130.23萬人，帶動就業813.57萬人①據原河南省省長陳潤兒調研報告，參見大河網．陳潤兒調研報告：關于外出務工人員返鄉創業情況的調查[R/OL](2019-04-15)[2020-05-08]． https：//www．henanrd．gov．cn/2019/04-15/9200．html．，而勞動力流向的背后就是產業變遷過程，因此為應對疫情應調整各類工業園區和產業集聚區的空間布局與招商引資政策，對相互關聯產業進行“整體招商”，在“產業小鎮”之間進行整體規劃；圍繞當地龍頭企業和支柱產業，為其零部件生產裝配產業鏈提供人力資本服務，為其大宗材料的供應鏈提供物流信息平臺服務。地方政府應利用整體招商引資、統籌產業規劃和公共平臺服務等舉措，引導產業鏈聯動與相互耦合，進而生成具有內在聯系的“產業生態”。

“產業生態”還因具有產業生命周期中的生長性和代謝接續性，因此，應利用疫情壓力促進中西部“承接東部產業轉移”，在發達地區“騰籠換鳥”的同時，以產業轉移的方式延續其產業生態的正常代謝。2019年9月，李克強總理在陜西考察時指出：當前我國產業轉移一是向國外轉移，二是向國內中西部轉移。而中西部要素資源豐富且承接產業轉移的空間巨大，因此應在優化“營商環境”的基礎上繼續優化“產業生態環境”。我國區域間產業的承接與轉移促進了生產要素大規模的聯動與耦合，進而構成了更高層級、更大規模的整體性“產業生態”，這也是系統自組織抵御外部風險而生成的“轉陣類產業的新結構”②林毅夫“新結構經濟學”區分了追趕型、領先型、轉陣類、彎道超車、戰略型五大產業。。

最后，所有的“生態”都離不開各類物種的競爭性。黨中央和國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出：一是要“促進要素自主有序流動，提高要素配置效率”，二是要“激發全社會創造力和市場活力”，三是要“推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革”。其中蘊含了“產業生態”的系統論思想：以生產要素流動促進產業鏈的聯動與重新聚合，借此提升企業活力與產業競爭力。要素市場不同于商品市場，信息不對稱程度更強，為此地方政府應圍繞土地、資本、技術、勞動力等核心要素構建公共性的市場交易平臺，不僅促進各類要素的物理流通，還要利用市場機制促進各種要素替代與聚合的“化學反應”。中西部地方政府還應圍繞大宗原材料和大型部件的遠距運輸，推進鐵路貨運專線和多式聯運，以大宗物流為主導，整合供應應鏈金融和資金鏈。

總之，利用當前復工復產之機，各地應圍繞龍頭企業、支柱產業、產業集群，以產業鏈聯動的方式共同構成“產業生態”。產業生態如同具有生命的有機體，如果某一產業鏈局部受損就能以較快速度和較小成本予以替補和置換。由于歷史原因，我國東北與中西部地區傳統制造業的重復建設和同質化現象嚴重，因此在現有技術條件約束下，應以“要素流通”為抓手促進“產業替代”和“產業互補”，以增強產業間的“彈性”與“韌性”，這對于“十四五”產業規劃而言，具有重要的“防風險”意義①中央電視臺CCTV4于4月16日晚間報道。參見工信部提醒：境外疫情造成復產復工企業面臨再次停產風險[R/OL](2020-04-16)[2020-05-08]． https：//xw．qq．com/cmsid/20200416A0WDP300．。

六、以國際疫情防治合作促進產能合作

眾所周知，我國作為“世界工廠”已經深深嵌入全球產業鏈和價值鏈的國際分工之中，全球200個經濟體從中國進口的中間商品占進口總額的21.7%②轉引自世界綜合貿易解決方案（WITS）數據庫計算數據。，國際物流受阻對復工復產造成了極大困難。2020年1月30日，美國商務部長羅斯公開聲稱“中國疫情有助于制造業回流美國”，對此應秉持“人類命運共同體”理念加強國際防疫合作，調整“一帶一路”策略由“大推進”轉向“保重點”，盡力維護國際產業鏈的“關節點”。為此還應發揮海外華人華僑和涉外商會、NGO組織的海外經濟統戰功能，將“國家意志”下沉到地方和民間，以“城市外交”“民間外交”“經濟外交”保障國際產業鏈的暢通，尤其是圍繞華為、富士康等重點外向型企業，確保海外訂單與零部件供應。

一是利用疫情防治開展國際合作。與東亞、歐盟和其他國家開展疫情信息交流和聯防聯控的國際合作，在互助與合作基礎上形成政治互信，在互信基礎上保障正常的經貿秩序，進而維系國際產業鏈和供應鏈。例如當前應重點推動中日韓三方合作、中東歐17+1合作，圍繞中歐鐵路協調國際聯防聯控措施等等。尤其是中日韓的多邊合作意義重大而緊迫，因為當前我國電子產品國際供應鏈中相當一部分中間產品來自日韓。

二是以“周邊外交”開辟國際產業通道。中美關系短時間內不可能逆轉，因此應利用“親誠惠容”的周邊外交策略為我國沿邊地區的開放與開發與產業培植提供保障。2016年初，國務院就制定了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》，目前應升級并加快執行。沿邊地區幅員遼闊可以承繼東部產業轉移與西部大開發，提高我國應對外部危機的經濟韌性和開放的自主性。例如當前重慶圍繞“陸海新通道”借助北部灣出海口③2019年8月國務院批復了《西部陸海新通道總體規劃》。，有望與東盟國家以新的物流鏈重構西南內陸產業集群的空間布局；考慮到東盟尤其是越南將成為我國制造業產業鏈的主要競爭性替代者，其意義也就不言而喻了。

三是利用境外直接投資補足產業短板。當前國際石油、黃金期貨、股票市場均對疫情反應敏感而波動劇烈，西方尤其是美聯儲降息政策失靈意味著西方資本市場風險加大。隨著中國疫情防控形勢好轉，國內實體經濟有可能成為國際資本的避風港，因此應利用《外商投資法實施條例》生效、自貿區外商投資準入“負面清單”以及國家發改委《鼓勵外商投資產業目錄》調整之機，繼續擴大產業政策的開放力度，利用境外資本加快補足“中國制造”的產業鏈短板。

四是利用“關鍵小國”推進產能多邊合作。國務院2015年5月頒布《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》中制定了國際產能合作的重點領域，2015年底，在上海合作組織鄭州峰會上李克強提出要“搭建產能合作平臺”。產能合作始終是“一帶一路”倡議主要內容，但在當前西方民粹勢力抬頭形勢下，明顯受到阻礙。為此應針對一些“關鍵小國”開展合作，例如瑞士、以色列、新西蘭、盧森堡等國具有“不選邊站隊”的外交政策、工業技術發達、在國際事務中較為活躍并擁有國際組織成員身份等特點，因其體量小，我國與之合作中能夠“自主可控”進而利用其特殊身份撬動區域性的產能多邊合作的杠桿①具體案例參考徐可．新西蘭在亞太多邊經貿合作中的杠桿作用[J]，經濟界,2019（3）：62-71．。

總之，當前疫情導致部分國際產業鏈的收縮、轉移或重構，但不足以改變我國制造業國際分工相對優勢的整體地位。為了應對疫情對地緣政治變化與貿易摩擦的長期影響，我國應利用工業規模和市場規模的“大國優勢”開展“經貿外交”，通過區域性產能合作，釋放我國潛在產能的“后發優勢”，并逐漸替換生產成本的“相對優勢”。