三治融合視域下村規民約建設：目標、癥結與出路

顧秀文 張 波

（江蘇師范大學法學院 江蘇 徐州221100）

一、村規民約制度性質的理論辨析

關于村規民約制度性質的界定，學者大致存在軟法論、硬法論和契約論三種觀點。軟法論者認為，村規民約具有軟法的屬性?！按逡幟窦s作為村民共同意志的載體，它在不違背國家法律法規規章的前提下，由村民共同參與協商制定而成，反映了公共治理模式中的輔助性原則，是一種柔性治理。”[1]持硬法論的學者認為，無論是村規民約的產生程序，還是村規民約對村民行為的規制，甚至是村規民約對村民的制裁，都體現了“法”的屬性及效力，并承擔了一定的行政職能，是一種硬法的延伸。契約論者[2]認為，村規民約是基于村民的合意產生的，與行業規范、公司章程類似，是一種民事契約。實際上，行業規范、公司章程等，也是廣義軟法論重要組成部分，因其強調合意性，而獨立為契約論。

綜上所述，學界對于村規民約制度性質的探討主要集中于軟法論與硬法論的分野，并且各有其合理性。之所以會出現軟法論與硬法論的分歧，究其本質，是學者們的研究角度不同，即規范主義法學的視角以及法社會學視角的不同，而產生的對村規民約的認知差異。

（一）規范主義法學視角的村規民約

從規范主義法學的視角出發，當前的村規民約，無論是制度內容，還是實施效力，都與硬法，也即國家制定的法律法規，存在一定的差異，但是，隨著村規民約的規范化發展，其行文載體、條款設置也都逐步趨于硬法化。規范法學派的奠基者凱爾森，認為“法律是一種強制性命令，是國家制定并具有效力的，以國家強制力制裁保證實施的實在法規范。”[3](P5-19)因此，基于凱爾森的立場，硬法是獨立的、規范的科學制度體系，其不受意識形態、政治力量等因素的干擾，并受國家強制力保障，具有普適性與規范性。而就適用對象而言，村規民約是基于村民內部合意，結合本村具體情況而自行制定的自治性規則，是加強鄉村內部治理的規范依據，這也決定了村規民約的強制力，主要是依靠村民內部的輿論壓力，而非由國家強制力支撐，并且，村規民約所體現的是鄉村內部村民的意志，而非代表國家人民的普遍意志。出于以上學理視角的考察，村規民約著實不同于傳統意義上的硬法。

然而，隨著現代鄉村治理中法治思維的運用，村規民約也逐漸呈現出硬法化的趨勢，主要體現于以下幾個方面：其一，村規民約的內容結構愈加分明。村規民約體系主體包括鄉村組織結構、財產保護、治安管理、婚姻家庭、山林土地、糾紛解決、防火安全和水電交通等方面，對村民的行為活動作出了詳細的規定。村規民約的條款設置、行文載體與國家法律呈現出一定的相似性。其二，村規民約的強制力不再僅僅局限于依靠鄉村輿論，而是與國家強制力相銜接，由國家強制力間接支撐。村規民約的遵守與否，并非可以由村民自主選擇，而是一種被強制要求落實的剛性規則。此外，對于村民違法行為的制裁，村規民約也作出了與國家法律相對標的懲處規定，譬如：盜竊情節嚴重的，除接受村規民約的處罰，仍需移送法律程序處理，給予其外部的強制力保障。其三，村規民約日益規范化。為進一步整治村規民約，充分發揮村規民約對于鄉村治理的重要作用，國家相繼以《村民委員會組織法》《村民委員會自治法》《村民委員會選舉法》等法律，以及《關于實施鄉村振興戰略的意見》《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》等文件，對村規民約的制定程序、體系內容、表達方式等進行了規定，使其呈現出一種規范化的發展趨勢。

（二）法社會學視角的村規民約

從法社會學的視角出發，村規民約并非由國家權力機關制定，卻對鄉村社會起著支配作用，是一種“活的法律”，屬于典型的軟法規范。歐根·埃利希，作為法社會學派的創始人，對規范主義法學的觀點提出反駁，認為法不僅僅局限于國家立法機關的制定法，在社會團體內部也存在調整其內部關系的“活法”，并基于法社會學理論，指出“‘活法’就不屬于制定法，也不屬于法條中所確定的規則，而是一種社會性、民間性規范，對社會生活起事實的調整與支配作用?！盵4](P545)在埃利希看來，各個社會組織、民間團體都可以自行制定保障其內在秩序的行為準則，而這些準則便稱為“活法”?！盎罘ā笨梢允侵徽{整單一法律關系的規則，也可以是調整多重法律關系的規則，一般以政策、制度等形式呈現，并在事實上起到一定的規制作用，例如公司章程、行業規范等。由此可見，國家法律并非是能夠支配、調整各類社會關系的唯一規則，正如馬克斯·韋伯所言，其“將法視為一種社會化的產物，而非專屬于國家或統治者，并認為所有的規范都必將被運用于社會中，所以應當從社會組織、社會行為乃至社會本身去探求法的真諦”[5](P38)。

村規民約，由民間自發制定，調整特定的社會關系，是“活的法律”的一種，因此，應當屬于軟法的范疇。國家法律的調整對象，是各類主體之間的法律關系，而特定法律所調整的，則是某一特定社會關系中自然人、法人和其他組織之間的行為活動。村規民約的調整對象是鄉村主體之間的關系以及村務關系，具體規范村民的行為活動和村集體組織的工作建構。恰如自治條例、單行條例調整自治區成員的關系、黨內法規調整黨員關系一樣，村規民約所調整的鄉村主體之間的關系以及村務關系，并未超越普遍意義上社會關系的范疇。“從功能上看，傳統的‘村規民約’作為法國社會學家涂爾干所說的‘集體意識’維系了地方社會內部的整合和基本的社會生活秩序”[6]，具有強大的鄉村凝聚力，為鄉村治理奠定了良好的基礎。

綜上所述，村規民約既具有軟法的屬性，又具有硬法的屬性，因而，具有一定的特殊性。單純的軟法論或者硬法論，都不能全面解釋村規民約的性質。雖然學界對于村規民約的制度性質有所爭議，但是對于村規民約在鄉村治理中所發揮的作用，則是毋庸置疑的。村規民約鑲嵌于鄉村治理體系之中，是國家治理的制度體系的重要組成部分，對于促進鄉村振興、三治融合、深化改革等鄉村建設，具有廣泛而深遠的作用。

二、村規民約構建的目標定位：良法善治

村規民約是國家推進鄉村振興戰略，推動鄉村自治、法治、德治——三治融合的頂層設計，無論村規民約的制度性質如何，其作為鄉村治理的規則依據，良法善治都將是其制定、適用、運行的最終目標。亞里士多德曾指出，“良法就是大家所服從的法律應當制定得良好”[7](P199)，由此可知，鄉村治理中的良法，也即制定良好的村規民約，是塑造行之有效的鄉村治理體系的理論前提。村規民約的構建，應以良法善治為目標，作為其不斷完善的出發點與落腳點。具體而言，村規民約需要秉承良好的道德傳統，弘揚并遵循基層民主制度，與國家法律法規相銜接，規范、健全其治理依據，避免出現治理的真空地帶。與此同時，村規民約需注重其與國家法律之間的協同銜接，提升鄉村法治體系的科學化；更新立規理念、立規事項，推動鄉村治理體系的現代化；統一行文載體、整治修訂程序，促進村規民約構建的規范化；借助于國家強制力，與國家法律形成制度合力，增強依照規約治村的實效化；運用法治思維，保護合法權益，推動鄉村內部治理的法治化。

作為國家治理鄉村的制度依據，村規民約根據鄉村內部的不同情況、不同習俗、不同文化，因地制宜地確立了一套治理規則，規范了鄉村集體組織的工作行為以及村民活動，在國家法律框架之下，對其予以細化，是對依法治國理念的深化。村規民約與國家法律相互補充、相互促進，共同構成了鄉村治理的“善治軌道”，“這種治理規則的多樣性，保障了各個治理系統內部的治理自洽性”[8]。推進鄉村振興戰略，如何使村規民約起到指引、驅動作用，關鍵就在于不偏離良法善治的治理軌道，并將這一目標貫徹至村規民約制定、落實的全過程，以增強村規民約的規范性與實效性。

三、村規民約建設的癥結所在

當前，村規民約尚處在規范化建設的初期，仍存在與國家法律法規的協同程度不高、對村民美好生活向往的回應不足、對基層民主及村民權利保障不力、制定命名及條款內容的規范性不強、有效落實的強制力保障措施不夠等問題，須進一步在實踐中以良法善治為目標，予以完善。

（一）村規民約與法律法規的協同程度不高

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第十條規定，村規民約的制定，應當在遵循憲法、國家法律、政策的前提下，按照法定程序進行，不得與國家法律、大政方針相悖。然而，當前，村規民約中與國家法律相互抵觸、相互沖突的現象仍然存在，這在一定程度上削弱了國家法律的權威。譬如，貴州省魁膽村的《魁膽村酒席操辦公約》規定：違規舉辦酒席的，罰款500元。廣西融水苗族的《拉莊屯村規民約》規定：牲畜損壞財物的，罰款500—1000元。而《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第十條、第十一條規定，行政處罰中，罰款的種類、幅度設定，須由行政法規、地方性法規予以規定，此外，如公民對罰款提出異議，可以通過行政復議、行政訴訟等救濟渠道，保護自身的合法權益，并對公權力進行制約。對比《行政處罰法》，村規民約是否有權設定罰款的處罰種類，以及罰款的幅度如何確定、罰款的款項如何處理、處罰不服如何救濟等問題，二者都存在不一致的規定。

（二）村規民約對村民美好生活向往的回應不足

村規民約是村民描繪的其向往的美好生活的藍圖，是村民對于新時代鄉村建設的憧憬，因此，村規民約的“內容應更多回答和解決鄉村治理之需，應該與村民生活息息相關”[9]。從功利主義的角度出發，滿足村民對于美好生活的向往，就是實現村民利益的最大化；從法經濟學的角度出發，滿足村民對于美好生活的向往，就是以較低的治理成本，實現治理效益的最大化，這是鄉村治理的最終目標。村民對于美好生活的向往也體現在對于美好制度的向往方面，反映村民需要的村規民約正是美好制度的重要組成部分之一。實質上，村規民約就是治理成本的制度化表現形式，以村規民約確定治理軌道，確保鄉村治理的高效運轉，進而達到鄉村治理效益的最大化。

然而，就當前的村規民約建設而言，其對于村民美好生活向往的回應還不充分，部分領域甚至出現規制空白，村規民約的制定、完善具有滯后性，例如，村規民約的制度建設與村民生活的實踐需要不相適應。村規民約對于鄉村治理起到統籌全局的作用，鄉村的組織結構、財產保護、糾紛解決等都是涉及村民切身利益的領域，而實踐中，村規民約往往避重就輕，多為宏觀架構的重述，缺乏具有針對性的解決問題的規約。

（三）村規民約對基層民主及村民權利保障不力

縱觀村規民約的歷史變遷，可以發現，一直以來，村規民約多以確認村民義務為其建構理念，不斷要求村民遵循公序良俗、恪守鄉村紀律、形成良好風尚等，在確認村民義務的同時，村規民約對于村民權利的保障卻鮮少規定。當前，對于村民權利的保護，主要依賴于《村民委員會組織法》，權利的種類，也僅僅局限于知情權、參與權，村民行使這兩項權利的途徑，主要集中于村規民約的制定和實施階段。而就制定階段而言，村規民約的制定權往往集中于鄉村少數德高望重的前輩手中，村民的參與度、知情度都較低，違背了基層民主的初衷。由于村規民約的制定時間大多較早，且不能及時更新，具有滯后性，所以，對于村民僅有的知情權、參與權也規定得較為粗糙，可操作性不強，形同虛設，其中，對于鄉村中外嫁女的權利侵害尤為嚴重。傳統的村規民約多規定，外嫁女不再享有本村的任何權利，而對于嫁入村而言，也并未將其納入權利保護的主體范圍，因此，無形之間，村規民約成為一部分人侵害另一部分人合法權益的“偽依據”，與法治現代化的潮流不相吻合。

（四）村規民約的制定命名及條款內容規范性不強

村規民約的規范性不強，主要體現在兩個方面，一方面是村規民約的制定命名，不具有統一性、協調性，而具有隨意性，這在一定程度上弱化了村規民約的效力、權威。各民族、各地區為對鄉村進行有效治理，因地制宜出臺了眾多以“決定”“辦法”“通知”命名，實為村規民約的文件。而根據國務院辦公廳發布的《黨政機關公文處理工作條例》的有關規定，“決定”“辦法”“通知”的使用各有其特定事項，甚至是一種對文件效力等級的定位，而村規民約的恣意使用，打亂了既定規則效力秩序。另一方面，村規民約的條款內容的表述欠缺規范性。制度政策的表述主要分為兩種形式，一是段落式，側重于說理，表達權威機關的態度、觀點；二是條款式，側重于規范，為民眾提供明確的行為指引。村規民約作為鄉村治理的基層設計，其規范性和可操作性要強于國家政策，因而，更適宜于條款式的呈現形式。然而，當前由于部分村規民約制定時間較早，仍然襲用段落式的表述，長此以往，容易與國家政策相混淆，減弱村規民約的規范性。

（五）村規民約有效落實的強制力保障措施不夠

現階段，村規民約的落實與保障，主要是依靠其內部強制力，“表現為社會的道德評價的降低和一定的物質利益損失，即違反村規民約者承受精神和物質的減損，從而約束其行為”[10]。這也導致村規民約的強制力較弱，制度的實效性大打折扣，究其原因，是村規民約的操作性不強和配套制度建設不足導致的。

對村民行為模式進行規制的基礎性村規民約，是村規民約體系的主體性內容。然而，實際上，大量的基礎性村規民約所包涵的都是倡導性的制度內容，大多只規定了村民行為的假定模式和目標要求，缺少對于村民行為后果的制裁性規定，更談不上落實問責了。除此之外，有的村規民約對于問責條款規定得比較籠統概括，而有的村規民約壓根兒就沒有規定問責條款，行為模式體系的構成要件不完備，可操作性不強。部分基礎性村規民約的條款設定模糊，缺乏強制力保障的配套制度。村規民約中，包涵諸多“視情況、適當、必要措施”等模棱兩可的表述，而相應的精細化的實施細則卻制定不到位，以致輿論壓力和少量的財產損失成為了規制村民行為的主要措施，削弱了村規民約的鄉土權威。

四、三治融合視域下村規民約建設的出路選擇

（一）村規民約建設應以自治法治德治融合為指導

推進村規民約的建設，首先必須要有統籌全局、科學正確的理論作為行動指導?！爸泄彩糯髨蟾嬷忻鞔_提出了我國農村基礎治理需要融合‘自治、法治、德治’多元聯動，形成共建共享共治的鄉村治理格局”[11]，為新時代鄉村治理體系建設指明了努力的方向。2020年2月，中央一號文件再次重申了要“健全村規民約”“扎實開展自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的重大命題，進一步強調了三治融合對于鄉村治理的重要作用，為村規民約的發展提出了極具建設性的要求。

（二）村規民約建設應服務于鄉村振興戰略的實施

村規民約的建設是助推鄉村治理能力現代化，并直接服務于建設新農村、推進鄉村振興戰略實施的一項體系化、規范化的制度實踐。要科學提升鄉村治理能力現代化水平，其關鍵在于促進村規民約同新時代鄉村治理的現實需要相契合，以發揮村規民約對于鄉村治理的指引作用。村集體組織作為村規民約的具體制定、實施機關，強調村規民約的指引作用，也即強調村集體組織的領導能力建設。因此，為進一步提升村集體組織的領導能力，必須對村集體組織作出的各項治理決策、治理部署，以及對村民行為的制裁等權力予以確認和制約，通過長效性的規約制度，對村集體組織的領導進行規范化調整，以確保村集體組織的領導始終行走于善治的軌道之上。為此，應持續推動村規民約的建設與新農村建設的現實需要相對接，使村規民約充分發揮其指導、促進、保障作用，實現新農村的法治化建設。與此同時，村規民約也要適應時代和鄉村內部情況的變化，緊密圍繞著弘揚善良美德、保護村民合法權益、促進鄉村全方位發展等核心要義，及時廢除陳規陋習，更新規約內容，提升村規民約的現代化、實效化水平。如此“完善村規民約的制定與實施有利于提高村民自治能力與水平、完善法治建設、增強道德底蘊，最終實現鄉村振興偉大戰略”[12]。

（三）村規民約建設應與國家的法律法規協同銜接

村規民約與國家法律相銜接，將有利于保障村規民約的合法性、填補國家法律對于鄉村治理制度的空缺、清除村規民約中不合時宜的制度，全方位、多層次地實現鄉村法治。推進村規民約建設與國家法律法規協同銜接，首先，需要建立起村規民約的合法性審查機制。村規民約，并非是獨立于國家法律而另建的一套鄉村治理制度，而是在法律框架下，對抽象、宏觀的法律法規的細化。因此，需要在各地方人民代表大會之下，建立起對村規民約的合法性審查機制，審查其是否存在與法律法規相沖突、相矛盾、相抵觸的內容款項。對于報送審查的村規民約中存在的與法律法規不協調的內容，合法性審查機制應予以告知并提出修改建議，以確保村規民約不逾越法律的軌道。其次，增強立法機關與村規民約制定機關之間的溝通。一方面，國家法律體系的建設，從制定程序、落實保障到修訂更新，都已相對成熟，而村規民約雖已長期存在，但是卻缺乏體系化建設。增強立法機關與村規民約制定機關之間的溝通，有助于立法、立規經驗的交流，促使村規民約的建設更加規范化。另一方面，增強立法機關與村規民約制定機關之間的溝通，有助于將二者的制度沖突、制度重疊排查于早期，以保障法律法規、村規民約的確定性，提升其公信力，避免造成立法資源的浪費。最后，根據國家法律的發展，定期清理、更新村規民約。自2018年中央一號文件提出移風易俗開始，中央已連續三年開展相關的村規民約整治工作。定期清理村規民約，將有助于村規民約對標國家法律，祛除不符合法治發展的陳規陋習。

（四）村規民約建設應契合村民對美好生活的需要

村規民約是滿足村民對于美好生活需要的制度保證，也是實現新時代鄉村善治的重要抓手。村民對于美好生活的定義，歸結起來，即德治傳承美德、自治實現民主、法治保障秩序。村民的美好生活離不開德治。村規民約生長在傳統的鄉土社會，受到倫理道德的浸養，雖然國家法律對人們的行為已經以強制力為保障進行了規制，但是村民們對村規民約的信仰形成的善良品德，才是維護鄉村長久安定、創造美好生活的堅定基礎。村民的美好生活也離不開自治。村規民約是村民自行協商、自行制定，以進行自我管理的制度規則，是基層民主的具體體現，也是村民切實行使民主權利、追求美好生活的重要方式。村民的美好生活更離不開法治。村規民約是深化法治的具體形式，是國家法律法規的延伸。村規民約細化了國家法律，填補了國家法律對于鄉村治理的真空地帶，為村民追求美好生活營造了良好的秩序氛圍。村規民約作為德治、自治、法治的集中體現，應當將村民們對于美好生活的訴求作為其踐行的根本目標。“善治始終嵌入在德治、自治和法治相結合的鄉村治理實踐中，它在確保鄉村居民社會生活秩序良好運行的基礎上，其最終目的在于尊重和實現鄉村居民的各項社會權利，在于及時回應村民的現實訴求，使他們的社會生活更美好?！盵13]

（五）村規民約應由義務確認型向權利保障型轉變

村規民約不僅是村民行為義務的指南，更是村民權利保障的遵循。村規民約是對國家法律的細化和補充，村民不止要遵守國家法律規定，還要按照村規民約的具體標準，嚴格要求自己，履行相關義務。例如，廣西省融水苗族村制定的《新平村村規民約》規定：盜竊他人瓜果蔬菜的，須賠償損失，并處以罰款[14]；貴州省魁膽村制定的《魁膽村村規民約》規定：辱罵老人者，處以50—100元罰款[15]。村規民約在國家法律的基礎上，對村民的行為提出了更高的要求，村民的義務更加明晰。當然，在確認村民義務的同時，村規民約也不能忘記其保障村民權利的初衷，需要進一步維護村民的相關權利。如規定基層民主的實現形式，保障村民對于村務的知情權、參與權等政治權利，有助于充分調動村民參與鄉村治理的積極性，保證鄉村治理決策的有效實施。就當前的村規民約建設而言，應當適當增加對于村民權利及其保障的配套性規定，擴充村民參與鄉村治理的權利范圍和種類，推進村規民約由義務確認型規范向權利保障型規范轉變。