論監察委員會調查權之檢察監督

雷連莉 胡之芳

（湖南科技大學法學與公共管理學院 湖南 湘潭411201）

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）。《監察法》的頒布和實施，是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措，是總結反腐敗斗爭經驗、鞏固反腐敗成果的制度保障。調查公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪，是監察委員會的一項經常性工作，也是監察委員會開展有效監察的前提。自《監察法》實施以來，如何對監察委員會的調查權予以有效監督以確保其規范運行問題，已作為一個重要的理論與實踐課題受到廣泛關注。

一、《監察法》對監察委員會調查權監督之有關規定

所謂監察委員會的調查權，是指監察委員會為了查明真相，有權對公民人身、財產、住宅、文件等適用的調查措施予以限制[1]。根據《監察法》的規定，監察委員會在調查職務違法和職務犯罪時，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等調查措施，對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪，可以采取留置措施。由于留置措施具有暫時性剝奪人身自由的特點，調查手段的行使通常涉及對被調查人的人身自由、住宅自由、財產以及個人文件和信息的限制，因此，監察委員會必須合法規范地行使調查權，依法維護被調查人的合法權益。

正是基于防范監察委員會調查權濫用的必要性，《監察法》對調查權的行使設置了相應的監督體系，既有外部監督也有內部監督。就外部監督而言，《監察法》第七章專章規定了包括人大監督、民主監督、社會監督、輿論監督等在內的多種外部監督方式，但這些外部監督賦權還存在一些問題，如立法規定過于原則、宏觀和籠統，導致監督能力有限、監督效果不明顯。其中，人大監督主要是通過聽取和審議監察工作報告以及針對監察工作中的具體問題提出詢問或者質詢的方式予以監督，對于監察機關辦理個案缺乏介入途徑，難以對監察機關辦理個案中存在的違法行為予以有效規制；而民主監督、輿論監督等其他外部監督方式，由于監督途徑有限，監督信息渠道不通暢，加之立法缺乏具體的配套規定予以落實，所以操作性并不強，很容易被架空。

我國《監察法》對調查權的內部監督主要體現在《監察法》第43條、第55條和第60條。從這些條文規定來看，我國《監察法》對調查權的內部監督主要是通過設立內部專門監督機構以及上級監察機關監督下級監察機關等方式，這種內部監督為同一權力體系的上下級審批，是一種同體審批。之所以如此規定，主要是因為我國監察體制改革的主要目的是為了構建集中統一、權威高效的監察體制，而同體審批有助于提高偵破腐敗犯罪的效率，但同體審批這種內控監督方式缺乏中立性，易致監督缺乏剛性，不能有效規范制約調查權的合法行使，存在監察機關權力過度使用的危險。同體審批的監督方式也致監察機關呈現既是“運動員”又是“裁判者”的身份混同現象，明顯違反了公平正義之法治理念。為避免權力的非規范化行使，可以由其他主體對監察委員會調查權的運行予以制衡[2]。筆者認為，加強對監察委員會調查權的監督，實現監督效果最佳化，需要在以監察為主導的內部監督的基礎上，加強外部監督，從而保證內外監督合并施力。

二、監察委員會調查權之檢察監督的正當性與現實基礎

（一）監察委員會調查權之檢察監督的正當性

權力具有濫用特性。孟德斯鳩說過，一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經驗；要防止權力濫用，就必須以權力制約權力[3]。監察委員會在我國本身就是監督機關，公權力領域的公職人員是其監督的對象。監察委員會是我國重要的反腐工作機構，在反腐倡廉中發揮著積極重要的作用，其所擁有的調查權具有國家性、強制性、綜合性等強烈的公權色彩。監察體制改革后的監察職能是原來行政監察職能與檢察機關偵查職能的整合，監察委員會的調查權是原有的違紀調查權與刑事偵查權的緊密銜接。然而，監察機關及其工作人員受各種主觀條件和客觀條件的制約，侵害監察對象以及其他公民合法權益的監察行為可能難以避免。絕對的權力導致絕對的腐敗[4](P342)。沒有受監督和制約的權力，更容易導致腐敗。基于法治和人權保障的需要，監察委員會的調查權必須受到一定的制約和規制。

如前所述，我國《監察法》對調查權的行使設置了相應的監督體系，監察機關采取何種調查手段均由監察機關自行決定，這種極具封閉性而中立性不足的監督將導致調查權被濫用的概率提高。而相較于人大監督、社會監督、輿論監督等其他外部監督方式，人民檢察院的法律監督無疑具有獨特的效力和地位。檢察監督權基于自身的法定性、強制性、專業性、中立性、權威性等特點無疑在制約和監督監察委員會的調查行為濫用方面具有先天的獨特優勢，其提醒、糾偏和預防等作用更顯突出。

1.檢察監督是憲法層面的法律監督。2018年《憲法修正案》并未改變檢察機關法律監督的法律定位，檢察機關是我國法律監督機關，這一性質沒有發生變化。從憲制層面，檢察機關行使的是人民代表大會制度下的法律監督權，這里的法律監督是廣義的，即檢察機關的所有職權在憲制意義上均是為實現其法律監督職能而配置。……而在技術層面，檢察機關的法律監督職能又可以通過更為具體化的“訴訟職權”和狹義上的“監督職權”來實現[5]。考察我國檢察機關的發展歷史，不難發現檢察機關的職權幾經調整，有消有長，但作為我國《憲法》專門授權行使法律監督職權的國家機關，檢察機關的地位從未改變。檢察機關作為“國家的法律監督機關”這一具有中國特色的憲法定位，并非外國法律制度的簡單移植，而是根植于我國歷史條件和社會時代背景，不僅契合我國一元憲制結構，也符合社會主義法治發展的需要[6]。有學者主張將檢察機關定位為公訴機關和訴訟監督機關①，但這實際上是對“法律監督”范圍的限縮。從邏輯上講，法律監督的外延應當與法律的外延一致，也就是說應當對各種法律的實施實行監督[5]。監察委員會作為國家的監察機關，理應受檢察機關監督，其調查措施合法性從邏輯而言也屬于憲法層面的檢察機關監督的內容之一。

⒉檢察監督是控權機制的重要組成部分。《憲法》第127條規定，檢察機關辦理案件，應與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。《監察法》第4條進一步具體規定，監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助。從現有的規定來看，《憲法》和《監察法》都對檢察機關和監察機關之間的互相制約關系有所涉及，這是否意味著在辦理職務違法犯罪案件的過程中，應當以“互相制約”取代“檢察監督”？答案是否定的。作為兩種基本的權力控制方式，“制約”和“監督”有著不同的權力邏輯。“制約”是一種過程性分權，將事權分解為兩項或者多項職權，交由不同的主體，各主體被賦予不同的職能，彼此之間相互獨立，彼此制衡；“監督”屬于功能性分權，按專業化的權力分工，將特定的、對應的事權賦予該主體全權行使，但在該權力之外應設立監督主體，對該權力的行使履行監督職能。而實際上，權力主體的職能目標往往具有多元性以及權力關系多重性，僅僅依靠制約或依靠監督都難以實現理想的效果，單純的制約可能導致效率損失，而且難以落實責任主體，單純的監督則可能帶來監督機構的膨脹，因此大多數情況下需要兩種邏輯共同發揮作用[7]。回到職務違法和職務犯罪案件的辦案過程中來，只強調相互制約而否定檢察監督無疑也是不妥當的。作為控權機制的重要組成部分，對監察委員會調查權的行使開展法律監督是必要的，也是合理的。

如前所述，要使監督真正發揮實效，需要監督者與被監督者各自的具體職責權能不重疊和交叉。然而，在2018年《刑事訴訟法》修改前，檢察機關長期同時兼具法律監督權和自行偵查權，也因此一直遭受質疑，面臨難以保證監督的客觀性和權威性等問題。《監察法》的制定，使檢察機關原有的職務犯罪偵查權被剝離出來轉隸至監察委員會②，為檢察機關集中精力行使監督權提供了更好的制度保障，這無疑是有其制度合理性的。根據《監察法》的規定，有關機關和單位應監察機關要求應當依法予以協助，但這并不能理解為監察機關的地位最高。從法律層面而言，無論從產生的機關還是各自職責范圍來看，監察機關與檢察機關是同一平面的國家機關，二者之間原則上是各自獨立、各司其職、互不隸屬的關系，國家監察體制改革并未改變檢察機關的法律監督性質[8]。檢察權的法律監督屬性自然蘊含了對監察委員會調查行為予以監督的憲制安排，是檢察權法律監督性質的自然延伸。

3.尊重和保障人權是檢察監督的精神依歸。1999年《憲法修正案》將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法。2004年《憲法修正案》增加規定“國家尊重和保障人權”。2012年《刑事訴訟法修正案》將“國家尊重和保障人權”寫入總則。2014年黨的十八屆四中全會對推進依法治國的重大問題進行了全面部署，這標志著我國即將進入一個法治治理的嶄新時代。而所謂“法治”，是規則之治，更是權利之治。可以說，有無權利內涵，恰恰是“法治”與“法制”的區別所在。法治語境下的法律監督，必須透過現象看本質，以公民基本權利保護為切入點[5]，從這一意義而言，尊重和保障人權是檢察監督的精神依歸。換言之，涉及到公民的生命、自由、財產、隱私等現代公民的基本權利問題應當納入檢察監督的覆蓋范圍。在刑事訴訟活動中，國家公權力的動用最為廣泛深刻，也最容易導致對公民權利的侵害，這也是“檢察機關有權進行法律監督”成為《刑事訴訟法》基本原則的一個重要原因。就監察委員會的調查活動而言，雖然不屬于刑事訴訟行為，但大部分情況下都可能進入刑事訴訟軌道，因而實際上也是辦理職務犯罪案件的一個重要環節。雖然監察調查不是偵查，但從調查的方式、權限、程序和所采取的留置措施的強制力度來看，與刑事訴訟中的偵查行為和強制措施基本相當，因而也極有可能因為調查權的濫用或誤用而導致被調查人的權利受到侵害。因此，把監察委員會調查權的行使納入檢察監督的視野無疑是必要的，也是符合法治發展規律的。

（二）監察委員會調查權之檢察監督的現實基礎

⒈檢察機關的法律監督實踐呈現不斷拓展的趨勢。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求強化檢察機關法律監督職能，對檢察機關對行政機關的監督予以了明確的肯定，以便其在全面推進依法治國中發揮更大作用。回顧檢察機關的發展歷程發現，我國檢察機關的訴訟監督職能，其監督對象已經從原有的偵查權、審判權、執行權拓展到了行政權，監督任務呈增加態勢。無論在行政執法、立法領域是否實際開展監督工作，檢察機關在這些領域行使法律監督權已經沒有法律障礙[5]。出現這一態勢，是基于檢察機關通過發揮監督職能促進嚴格執法、公正司法的需要，符合“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的要求。檢察監督從訴訟監督向行政、立法領域的延伸，是完全符合強化檢察監督的檢察改革趨勢的。在此基礎上，有學者進一步提出確立檢察機關提請合憲審查的監督職責，賦予檢察機關憲法監督權[9]。在筆者看來，檢察機關法律監督職能向訴訟以外領域延伸的客觀動態和發展趨勢無疑在一定程度上也為實現對監察調查權的檢察監督提供了現實基礎。一方面，多年來檢察機關不斷擴展的法律監督實踐充分表明檢察監督對訴訟外領域的監督是符合社會需要的，而且效果良好；另一方面，《監察法》固然不是《行政法》，正如有學者認為，國家監察法與國家機關組織法一樣，同屬于憲法相關法，但國家監察法不僅有組織法的內容，而且有行為法、程序法和救濟法的內容，具有混合法的性質[10]。換言之，《監察法》具有一定的特殊性，但這不能成為《監察法》不受檢察監督的理由。如果《憲法》尚且有必要納入檢察監督的視野，那么作為下位法的《監察法》沒有理由游離于檢察監督之外。

⒉檢察機關從事職務犯罪偵查的豐富經驗有利于實現對監察調查權的有效監督。監察體制改革前，檢察機關既掌握監督權也掌握職務犯罪的偵查權，監督過程的合法性難以保證，監督的效果會受到減損。在監察體制改革之后，檢察機關原來享有的職務犯罪偵查權被剝離了出來，轉隸到了監察委員會，檢察機關和監察機關是兩個互相并列，但又互不隸屬、相互獨立的國家機關，監察體制改革將職務類犯罪的偵查權從檢察機關剝離出去，更加清晰明確了檢察機關的公訴機關以及法律監督機關的性質定位[11]。監察委員會負責職務犯罪的調查權，實現了權力執行主體與監督主體的分離，為法律監督提供了制度性的保障[12]。監察委員會的調查活動不再由《刑事訴訟法》進行調整，也即監察調查不屬于刑事訴訟行為，但監察機關實施的對職務犯罪調查活動依舊是辦理職務類刑事案件的一個階段。事實上，從監察調查的內容、方式、程序來看，都與刑事偵查有著極大的相似性，離不開檢察權的監督。監察體制改革后，監察委員會職務犯罪調查活動應涵攝于法律監督對象之內[13]。檢察機關擁有穩定的且法律素養和法律知識水平較高的檢察人員隊伍，具備開展職務犯罪偵查工作的豐富經驗，對職務犯罪案件的辦理往往有規律性的認識，當大部分職務類犯罪案件的偵查權被轉隸出去，無疑有助于發揮和利用檢察機關的經驗優勢，對監察委員會的調查行為進行更中立、更客觀和更公正的法律監督。

綜上，檢察機關監督監察機關調查權，契合檢察機關自身的獨特優勢和檢察改革趨勢，是進一步創新檢察機制、優化檢察職權配置的有效切入點，也是監察調查權合法有效規范運行的切實保障。

三、監察委員會調查權之檢察監督的實現

實現檢察機關監督監察委員會的調查權，首先應修改《監察法》第54條關于監察機關接受外部監督的立法規定。建議在該條文中增加“檢察監督”這種方式，并置于“民主監督、社會監督、輿論監督”之前，意在強調“檢察監督”重要性僅次于《監察法》第53條規定的人大監督。

（一）在監察委員會留置場所設立派駐檢察室制度

為了強化法律監督職能，我國檢察機關向來注重加強同人民群眾的聯系，延伸法律監督范圍，一直都有設立派駐檢察室的做法。歷史證明，派駐檢察室符合司法規律和我國司法體制改革要求，能暢通法律監督“最后一公里”。2017年召開的全國檢察長會議提出，規范推進派出檢察室建設，延伸法律監督觸角[14]。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第17條對派駐檢察室作出了專門規定，這為檢察機關在監察機關留置場所設立派駐檢察室提供了參考依據。在監察機關留置場所設立派駐檢察室，可以實現專職人員常駐，暢通被調查人控告、舉報的綠色通道，在為檢察機關監督監察機關調查行為提供便利條件，實現檢察機關落地監督，提高對調查權監督效率的同時，及時阻止違法開展的調查程序，以降低由此帶來的負面影響，保障被調查人的合法權益。這里需要注意的是，派駐檢察室要處理好與監察機關內部審查調查行為等部門的關系，發揮監督合力，引導調查權規范合法行使。派駐檢察室設立投訴電話，一旦被調查人投訴，檢察機關可以啟動介入程序，并依據相關線索進行核實審查，從源頭上強化人權司法保障。檢察機關的監督還可以采用發放《糾正違法通知書》《檢察建議書》等方式，但考慮到檢察建議等監督方式的“柔性”“無力”，派駐檢察室也可以視情況啟動調查核實證據制度。

（二）落實檢察機關調查核實證據制度

2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第21條規定，人民檢察院行使法律監督職權，可以就有關證據進行調查核實。該條文通過賦予檢察機關調查核實證據的權力，進一步為檢察機關行使法律監督權能提供了切實依據，符合“監督必須有牙齒”的要求。如前所述，檢察機關應當對監察委員會調查行為擁有法律監督權，因此也理應在監察委員會調查階段具有調查核實權，其中，調取核實錄音錄像是主要的調查核實方式之一。《監察法》第41條明確了監察機關重要取證工作應當全程錄音錄像，這為人民檢察院監督監察機關調查行為提供了條件。檢察機關一旦接到被調查人投訴、控告，認為需要調取涉及證據合法性等方面錄音錄像時，可以同監察機關溝通協商后予以調取，并對錄音錄像予以調查核實。如果發現辦案人員確實存有違法犯罪行為，可以提出糾正意見、檢察建議，也可以向上一級監察機關反映，亦可以啟動非法證據排除制度。

（三）嚴格適用非法證據排除規則

2012年我國《刑事訴訟法》的修改確定了非法證據排除規則，這是近年來我國刑事司法人權保障取得的成果在立法上的反映，是司法文明進步的體現。《監察法》第33條規定，監察機關以非法方法收集的證據應當依法予以排除。《監察法》第40條規定，嚴禁以非法方式獲取證據、嚴禁對相關人員進行人身傷害。以上這些規定表明我國新設立的監察委員會有權適用非法證據排除規則，但《監察法》第33條中排除非法收集證據的主體機關是監察機關本身，而監察機關能否自主自覺地適用非法證據排除規則，這是很難明確的。筆者認為，檢察機關在這個問題上應當發揮相應的監督作用。具體而言，派駐檢察室一旦接到被調查人的投訴，即可通過合法程序調取審查錄音錄像。派駐檢察室認為監察機關存在違法收集證據的，應當建議監察機關排除該違法收集的證據，如果監察機關作出不予排除決定的，應當說明不排除的理由。如果人民檢察院認為不排除理由不能成立的，應將監察機關非法取證行為告知公訴部門，之后提起公訴時予以排除。在審查錄音錄像過程中，人民檢察院對于在調查程序中發現監察人員利用職權實施非法拘禁等侵犯被調查人權利的，交由檢察機關立案偵查。嚴格適用非法證據排除規則，在于能夠回避檢察機關主要依靠“違法建議書”“違法通知書”等“柔性”“無力”監督方式，從而增強檢察機關監督調查權的剛性，抑制非法取證情形的出現，有效引導監察機關高質量辦案。

（四）明確檢察機關對監察人員職務犯罪的立案偵查制度

2018年《刑事訴訟法》第19條規定，人民檢察院對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供等犯罪可立案偵查。在2018年《刑事訴訟法修改草案》征求意見階段，這一條就曾引起關注和討論。有學者主張監察工作人員職務犯罪的案件也應劃入人民檢察院，人民檢察院立案偵查的范圍不應僅限于司法工作人員的職務犯罪。筆者對這一觀點部分贊同。如前文所述，為了實現《監察法》和《刑事訴訟法》之間的良好對接，筆者認為，包括司法工作人員在內的所有公務人員職務犯罪的偵查權原則上都宜由監察委員會進行管轄和調查，即原則上檢察機關不對公務人員的職務犯罪行使偵查權，這樣有利于厘清監察監督和檢察監督的監督范圍，有利于避免檢察機關再陷“偵查監督一體”的尷尬，同時，也與《監察法》實現職務犯罪全覆蓋的初衷更為契合。同時，應當賦予檢察機關對監察人員職務犯罪的偵查權，將監察工作人員納入人民檢察院刑事偵查權的范圍，符合檢察機關是國家法律監督機關的憲法定位，能從根本上保證檢察機關監督的剛性，確保監察委員會調查行為規范有序開展。

（五）賦予檢察機關留置審批權和留置期間的審查權

《監察法》第43條規定了監察機關使用留置措施的程序制約機制，通過審批權限上提一級、嚴格限制留置期限、要求采取留置措施不當時應當及時解除等方式，保證監察機關規范適用留置措施。但該條款采用同體審批的方式很難打消被調查人對于程序正義的質疑，其所規定的適用留置的時間最長可達6個月。從這一點來看，留置與逮捕類似，涉及限制被調查人的人身自由，因此對其適用需采用異體審批方式以充分保障人權。筆者認為，應賦予檢察機關對于留置權的審批權，以解決《監察法》關于留置權同體審批問題。具體而言，監察委員會需要留置被調查人時，應交由檢察院審查批準。基于我國現實語境，同一個地區監察委員會與檢察院之間可能存在一定“落差”，為達到權力之間的平衡，有學者提出對留置權的審批交由受案監察委員會所在地區檢察院的上一級檢察院行使[15]，筆者贊同這個觀點。另外，一旦監察機關對被調查人采取留置措施，就產生了刑事訴訟中羈押的效果。鑒于留置的強制性，必須給予一定的程序性保障及救濟權利，可以考慮將留置也納入檢察院羈押必要性審查的范圍[11]。筆者認同這種做法，監察委員會對被調查人采取留置措施后，應由所在地區的上一級檢察院對留置期間進行審查，對不需要繼續留置的，應建議變更強制措施或予以釋放。考慮到監察委員會的特殊性、職務犯罪調查權的復雜性以及我國反腐形勢的嚴峻性，檢察機關不宜主動提出留置期間必要性審查，而以被調查人的申請為前提，最終是否立案，由檢察機關決定。

加強檢察機關對監察委員會調查權的監督，符合我國檢察機關作為法律監督機關的憲法定位，也是監察機關調查權作為公權力應受制約的規律使然，符合公平正義的價值訴求。我國有必要肯定檢察機關對監察委員會調查權的監督，使其與監察機關自身內控監督、人大監督、社會監督等監督方式一道合并施力，保證調查權力在法治軌道上規范有序運行，確保我國集中統一、權威高效的監察體制改革順利推行。

注釋：

①胡勇：《監察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整》，載《法治研究》2017年第3期，第88頁。2018年10月26日修訂通過的《人民檢察院組織法》第20條規定，人民檢察院行使下列職權：（一）依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權；（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督；（七）對監獄、看守所的執法活動實行法律監督；（八）法律規定的其他職權。從這一規定來看，組織法也把人民檢察院的法律監督范圍定位于訴訟監督和執行監督。

②需要指出的是，2018年刑事訴訟法修改后，檢察機關依舊擁有對司法工作人員在訴訟活動中非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等職務犯罪行為的偵查權，對此一般視為訴訟監督，但從犯罪性質而言同樣屬于職務犯罪。最高人民檢察院原副檢察長朱孝清認為檢察機關負責對事的監督而監察委員會負責對人進行監督，以此對監察監督和檢察監督進行區分。筆者認為這一區分是有合理性的，但從現有規定來看，目前的訴訟監督顯然依舊是對人監督，與監察法關于職務犯罪全覆蓋的立法旨意不符。為了實現監察法和刑事訴訟法之間的良好對接，從長遠而言，筆者認為包括司法工作人員在內的所有公務人員職務犯罪的偵查權原則上都應由監察委員會進行管轄和調查，但作為一種例外，應當賦予檢察機關對監察公務人員職務犯罪的偵查權，以此實現檢察機關對監察調查的有效監督，同時使監察委員會得以走出自我監督的困境。