推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的思考
——以山西省長治市為例

段 浩

（長治學院，山西 長治 046011）

2020年5月，習近平總書記視察山西時指出，今年是決戰決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會的收官之年，要千方百計鞏固好脫貧攻堅成果，接下來要把鄉村振興這篇文章做好，讓相親們生活越來越美好〔1〕。黨的十八大以來，山西省各級領導干部認真落實習近平總書記視察山西作出的重要講話和重要指示精神，進一步理順工作機制，為全面打贏脫貧攻堅戰提供了堅強的組織保障。目前，山西58個貧困縣全部摘帽，取得了脫貧攻堅戰的決定性成果。但是，我們也應清楚看到山西沒有實現脫貧的人口仍有2萬多，存在返貧風險的已脫貧人口和致貧風險的邊緣人口也有12余萬人，山西省脫貧攻堅的任務依然重大，特別是建立與鄉村振興的銜接問題依然面臨挑戰。近年來山西省長治市在實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接方面取得了一些成效，同時也存在著一些問題。如何在擺脫貧困的基礎上實施鄉村振興戰略，推進脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，更好地推進農村建設事業發展，這不僅是重大的理論課題，而且是緊迫的實踐課題。

一、推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中存在的問題

取得脫貧攻堅戰的勝利固然不易，但是如何從各方面實現與鄉村振興戰略的順利銜接就更加困難。從區縣經濟發展的角度來看，在從脫貧攻堅到鄉村振興的銜接過程中主要面臨以下問題。

（一）區縣經濟發展分化態勢明顯

由于歷史發展以及各地區自然稟賦的差異，農業與農村相關產業發展的模式和路徑也具有差異性，各區縣脫貧攻堅的進度并不相同，推進鄉村振興戰略的進度也不一致。以長治市為例，部分地區已初步走上高質量發展軌道，但也有部分地區增速較為緩慢，各區縣發展也出現明顯分化現象。在脫貧攻堅與鄉村振興銜接的區域協調發展視域下，需要在相同或相近的產品及產業生產中解決市場競爭與協調發展問題。特別是為保障全市糧食、蔬菜、食品安全及村民的利益，需要從宏觀經濟層面協調區域發展，通過轉移支付等手段，擴大財政和資金投入，帶動各區縣鄉村發展。

（二）發展動力極化現象日益突出

從全國范圍來看，經濟發達地區的鄉村振興發展動力呈現較為明顯的極化特點，表現為大量資金和人口向大城市和城市群集聚，但其他地區的區域增長極不強。從長治各區縣來看，同樣存在發展動力部分地區顯著增強和部分地區較為減弱并存的現象。以2020年第一季度為例，潞州區、襄垣縣和上黨區的GDP分別為104.5、47.8和47.7億元，占到長治市12個區縣GDP總量368.6億的27%、13%和12.9%，人均GDP也都明顯超出長治市人均GDP1.0598萬元。同時也有部分區縣發展增速較慢，人均GDP水平不高。平順縣、沁縣和黎城縣的GDP分別為4.9、7.1和7.2億元，人均GDP分別為0.3228、0.4423和0.396萬元，明顯低于長治市人均GDP。

（三）轉型發展面臨較大困難

相較于沿海地區的經濟總量及發展速度，東北地區、西北地區以及中部地區的發展相對滯后，地區經濟總量占全國的比重和人口總量逐年下降，尤其是一些資源枯竭型城市、傳統工礦區城市的發展活力顯著不足，亟待進行轉型發展。從山西來看，部分貧困縣區的發展困難依然較多，發展速度較為落后。以2019年長治市各區縣GDP來看，排在后三位的為平順縣、黎城縣和沁縣，分別為23.2、30.8和31.5億元，人均 GDP分別為1.53、1.89和1.76萬元。其中，平順縣為國家扶貧開發重點縣，沁縣為省定貧困縣。總體上看，多數貧困縣面臨資源短缺、工業基礎薄弱、信息閉塞、交通不便等發展難題、支柱產業缺乏等發展難題，自我發展的能力明顯不足。

二、區域協調發展是脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的轉型路徑

面對脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接與轉型發展的新形勢，按照“不平衡是普遍的，在發展中促進相對平衡”的區域協調發展原則，要走以先進帶動后進，走合理分工、優化發展的路子。區域協調發展成為農業高質量轉型發展必由之路。

（一）區域中心聯動式發展是實施鄉村振興戰略的關鍵環節

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中指出，要優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力。因此，區域中心聯動式發展戰略已經成為經濟新形勢下優勢互補高質量發展的區域經濟布局的必然要求。總體來說，形成高質量發展的區域經濟布局主要包括兩個方面：一方面，強化經濟發展優勢區域的經濟和人口的承載能力。另一方面，提升其他地區的生態安全和糧食安全等方面的功能。換而言之，區域中心聯動式發展是在遵循市場配置資源的經濟規律基礎上，注重政策傾斜和產業聯動，在產業合作、科技創新、生態保護、交通互聯等多個領域構建和完善要素市場化配置體制機制。以山西省長治市來說，在進一步完善區縣規劃的前提下，需要進一步打破行政壁壘，提高政策協同，發揮區域聚集和產業分工的優勢，不斷提升潞州區、上黨區等優勢區域的帶頭能力和輻射作用，實現“連接型”城市向“輻射型”城市的轉變，充分發揮各地區鄉村振興的比較優勢，凝聚高質量發展合力，逐步形成鄉村振興共同體。

（二）凝練“尊重客觀規律、發揮制度優勢、完善區縣治理、保障基本權利”的脫貧攻堅與鄉村振興協調的發展思路

一是按照區域經濟發展規律，破除資源流動障礙的制度供給要符合優勢區域的發展動力要求，確保各類生產要素市場發揮出提高資源配置效率的作用。從這個意義上講，一方面經濟發展較快的區縣要更多發揮價值創造和引領作用，集聚更多產業和人口，最大程度顯現出經濟的牽引功能。另一方面，對于深度貧困區縣要制定差異化政策，按照經濟實際發展情況分類精準施策，提升和完善區域治理體系和治理能力，有效保護貧困地區的“造血”發展能力，維持相應的人口和經濟支撐，確保農民財產性權利的實現，保障各區縣城鄉經濟社會發展和安全穩定。二是在區域協調發展思路指引下，從脫貧攻堅到鄉村振興的銜接過程中，要構建起具體的政策支撐、創新引領、產業開發和服務保障等發展路徑。

三、構建多元協調的鄉村振興發展制度機制

消除絕對貧困并不意味著減貧事業的全部完成，而是破解相對貧困的新起點。因此，在鞏固脫貧攻堅成果以及形成的貧困治理體系的基礎上，要著力解決相對貧困問題長效機制〔2〕。與脫貧攻堅相比，鄉村振興的核心是整體推進、可持續發展，具有綜合性、整體性、漸進性和持久性的特點，更加側重宏觀、頂層設計和整體規劃。在實踐中，要允許有地方特色的舉措和辦法，允許有個性、有差別的發展，努力探索從制度上建立健全多元區域協調發展的新機制。

（一）構建保障脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的法律制度體系

一是從共同富裕的理論出發，深度扶貧必須納入法治化軌道，在深度扶貧的法律規范、法治實施、監督制約和司法救濟領域推進深度扶貧法治保障機制構建〔3〕。二是在承認地方區域經濟發展的獨立性和特殊性的前提下，當涉及區域經濟與國家利益及其他區域利益的選擇沖突時，一方面要對合理的區域經濟利益給予法律保護；另一方面要對侵害國家和嚴重損害其他區域經濟發展的行為予以禁止，采取激勵和制約相結合的宏觀調控的制度設計，有效防范地方保護主義。三是需要在地方立法中重點保障區縣基本公共服務均等化。關鍵在于保障民生底線，通過財政支持和資金投入，確保各縣區總體上實現基本公共服務均等化〔4〕。

（二）形成統一有序的城鄉發展布局和農村要素市場

一是按照2019年12月23日召開的山西省委經濟工作會議提出的“一主三副六市域中心”空間布局，以大都市大縣城建設統籌城鄉發展。長治市作為省域副中心城市之一，要利用產業集群集聚來鞏固脫貧攻堅成果，推動長治“一核雙圈”和晉城“一城兩翼”城鎮群協同發展，為山西省區域經濟“中心聯動式”的轉型發展提供強大的內生動力。二是要尊重和遵循市場配置資源的市場規律，推進農村要素市場化配置改革。在總結地方實踐的基礎上，要盡快修訂山西省《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的實施方案》，建立與國家區域戰略的對接機制。具體來說，主要包括構建統一的市場準入制度，打破行政性壟斷和區域市場壁壘，破除地方保護主義，改革戶籍制度和配套政策，加快勞動流動和優化人力資源配置，深化鄉鎮振興區域合作機制，加強區縣產業發展和基礎設施合作，建立健全農村要素市場配置機制，建立高效的鄉村振興區域協調發展的制度機制等內容。

（三）推動建立農村集體產權制度改革成果共享機制

一是建立相對貧困人口的精準識別體系、科學檢測體系以及幫扶工作機制，深入推進股份合作制改革，構建起農民群眾與農村集體資產經營主體之間的利益聯結機制，在盤活農村集體資產和擴大集體經營性資產收益的基礎上，擴大和保障農民的財產性收入，激發農民群眾追求美好生活的內生動力，推動鄉村振興戰略可持續發展〔5〕。二是加快改革土地管理制度建設，保障農民共享農村承包地“三權分置”、宅基地“三權分置”改革成果，提高農民財產性收入，為脫貧攻堅提供制度和資金支持。同時，進一步深化農村集體經營性建設用地入市改革，確保建設用地資源的優化配置，特別是對于鄉村振興戰略實施的傾向性支持。在符合土地規劃的前提下，省級政府統籌使用城鄉建設用地供應指標，市縣級政府負責保障土地管理制度的具體實施，保障鄉村振興優勢地區有更大發展活力和空間。

（四）構建城鄉基本公共服務均等化的減貧機制

作為鄉村減貧的重要手段，基本公共服務均等化建設存在政策制定不精確、財政支出偏向性嚴重、服務供給機制不完善等問題〔6〕。為了緩解城鄉間基本公共服務非均等化現象，一方面，需要盡快統籌養老和醫療保險等基本公共服務，保障服務企業的公平自由競爭，推動勞動力資源的自由流動，在符合經濟增長和社會轉型的基礎上，為大規模減貧提供經濟動力和社會基礎，通過市場開發式扶貧手段，探索構建服從于精準扶貧和鄉村振興發展的瞄準機制和全社會參與的減貧機制〔7〕。另一方面，要以農村基礎設施和公共服務提升為重點，加強補齊農村基礎設施和公共服務設施短板，建立保障貧困地區貧困人口的基本公共服務政策落實機制，探索城鄉基本公共服務均等化的實現機制，促進城鄉功能和空間有機融合，不斷提升農民群眾的獲得感和幸福感，為外出務工人員解決后顧之憂。

（五）完善財政支持和轉移支付制度

在增加國家財政支持及合理使用的基礎上，相關部門要盡快制定出臺有關做好鄉村振興轉移支付項目實施的工作安排，重點增強對深度貧困地區專項扶貧資金、教育醫療保障、重點生態功能區的轉移支付。對于鄉村振興先進區縣給予獎勵補助，加強資金管理和項目執行調度，確保資金專項用于農村人居環境整治和產業發展的基礎設施配套建設。同時，盡快出臺關于區域協調發展戰略專項資金（重大項目、基建投資及配套等）投資計劃，加大財政投入，對重點脫貧攻堅地區、困難地區、鄉村振興重點扶持地區提供有效轉移支付。

（六）全面建立生態補償制度

在區域協調發展格局的形成過程中，經濟與生態協調發展至關重要〔8〕。在破解“三農”發展問題中，需要按照主體功能區規劃要求，優化鄉村生產、生活和生態，分地區、分階段、因地制宜和分類推進鄉村振興的戰略目標。首先，在脫貧攻堅與鄉村振興銜接與轉型的區域協調過程中，要健全區域利益補償機制，助推區域發展不平衡的貧困地區實現脫貧攻堅和鄉村振興銜接過程中的減貧效應〔9〕。要科學評估區域生態價值，對于限制開發區域和生態紅線區域合理給予生態補償，推進橫向生態補償機制建設。其次，要建立健全縱向生態補償機制，不斷增強重點生態功能區的轉移支付力度，建立生態環境補償機制，鼓勵開展資金、產業、人才等多種補償。借鑒京津冀生態共享與區域生態補償機制，以生態共享破解區域一體化發展困境〔10〕。再次，要探索推進脫貧攻堅與鄉村振興試點工作，探索建立有效的生態補償協商平臺，建立健全市場化、多元化生態補償機制，推進生態產品價值最大化，實現生態環境保護和經濟發展的共贏。

四、結論

推動脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，必須從根本上構建可持續發展長效機制。一要從觀念、體制、規劃、政策、投入、產業、生態保護、人才引進和組織建設等方面做好銜接，注重總結脫貧攻堅工作中形成的理論成果和實踐經驗，立足地方脫貧攻堅和鄉村振興銜接實際，不斷鞏固脫貧攻堅制度成果。二要進一步建立完善鄉村振興的規劃體系、制度框架、機制安排，統籌考慮農村經濟發展、環境保護、資源利用、生態修復和歷史文化傳承，編制城鄉融合、區域一體、多措并舉的鄉村振興總體規劃，對脫貧攻堅與鄉村振興銜接的目標、任務、措施作出頂層設計和總體安排。三要以結果為導向，探索脫貧攻堅與鄉村振興銜接的理論邏輯與轉型路徑，以多元協調發展新機制為制度保障，以高質量項目建設推動脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，推動農業與農村經濟可持續健康發展。