中國特色自由貿易港立法模式選擇和優化措施①

黨的十九大報告提出，要讓自由貿易試驗區在改革上擁有更大的自主權，對自由貿易港口進行探索和建設。報告提出后，浙江、上海、遼寧等多個自由貿易試驗區紛紛開啟了申辦自由貿易港的程序。在此背景下，關于自由貿易港立法的相關問題得以突出。首先，立法是國家執政的基礎，執法是管理國家的手段，是集體和個人合法權益的重要保障。而自由貿易港是貿易自由度高、投資便捷且擁有關稅豁免的特殊經濟區域，是發展地區經濟、加強國際交流的重要平臺。對自由貿易港進行合理的立法和執法，能夠更好地處理糾紛和進行法律救濟，是建設自由貿易港的重要部分。本次研究針對自由貿易港的立法模式選擇和措施優化這一問題，通過對國外成熟經驗進行分析，結合我國自由貿易試驗區立法機關進行總結，得出適合中國特色的自由貿易港立法模式選擇，期望能為相關機構和人士提供幫助。

1 中國特色自由貿易港立法必要性分析

1.1 建設中國自由貿易港的立法必要性

我國正在進行建設的具有中國特色的自由貿易港是域外自由貿易港的形變，在發源和法理上有著很大的相似度，但是二者在功能上有著不同的特征。自由貿易港在中國有著特殊的法律地位，這一地位需要從立法上進行承認和表現[1]。除此之外，自由貿易港立法對于促進我國的自由貿易港立法進度和處理各地在貿易港上的矛盾沖突有著重大的積極作用。

1.2 明確中國自由貿易港的法律地位及功能

港口與海洋、河流和公路等存在限制框架的空間概念不同，港口的概念更像是一個物質運輸的接口，運輸方式包括但不限于公路運輸、鐵路運輸、海洋運輸等單一運輸方式，而是所有運輸方式的集合[2]。正是港口這種流動性和過渡性特質的突出，使得其在國際貿易上有著重要的作用且演變出了自由貿易港口。自由貿易港口擁有普通港口沒有的一項特征——治外法權。在擁有治外法權的港口內，企業或者個人可以自由決定貨物的去留以及豁免關稅，不受所在國的管轄，這是為了最大程度上保持港口內的自由度促進貨物流通。但這一特征并不是保持不變的，與時俱進才是正確的趨勢。具有中國特色的自由貿易港口，是在自由貿易區的建設成果上衍生出來的，與國外的自由貿易港有所不同，對于貿易和金融更具有創新性。對于這樣一個具備貿易金融功能，且代表中國特色社會主義的時代產物，必須通過立法來對其地位和功能進行明確規定，在強調其重要性的同時為管理者提供行為指導。

1.3 處理各地在貿易港上的矛盾沖突

黨的十九大以來，包括浙江、上海、遼寧等多個地方紛紛進行自由貿易港口的申辦，海南更是提出了在全島建設自由貿易試驗區的基礎上進行自由貿易港口的探索[3]。然而，市場份額總是有限的，即使會隨著經濟的發展逐漸增加，但是在各地相繼投入資源進行港口建設的局勢下，由于中央的分配政策不同和各地港口的資源不同、發展目標不同，難以形成全國范圍內的良性競爭，更不能發揮出自由貿易港口功能的最大化，甚至會由于缺乏管理導致市場秩序失去控制而損失國家和個人利益，影響社會穩定。在此情況下，就需要相關法律的出臺，在整體上對所有港口進行集中管理和分配，讓每一處港口都能發揮出最理想的功能，讓各地方都能享受港口帶來的紅利，減少地方間出現矛盾沖突的可能性[4]。

2 域外自由貿易港立法經驗借鑒

對于自由貿易港，不同的國家和地區之間對其概念、用途和管理方式都有著各自的特點。其中，迪拜、新加坡和中國香港在自由貿易港的管理上有著豐富的成熟經驗，通過對這三地的立法模式進行分析，可以從中獲取關于立法模式的相關內容，對我國自由貿易港立法模式有著一定的借鑒價值。

2.1 迪拜自由貿易港

迪拜擁有多年的自貿港建設和管理經驗，其自貿港近年來已發展為與中國香港和新加坡齊名的全球性航運樞紐。迪拜通過聯邦和地方雙重立法打造出了開放且公平的法制下貿易港口。為了對自貿港進行更高效的管理，迪拜于1991年成立迪拜港務局，由港務局全面對港口的各個方面進行管理。迪拜所制定的港口法提出了解除外匯管制、減免稅收等優惠政策，并對企業的破產管理和債務重組提供了有力的法律保障。正是由于立法模式選擇的正確和高效的管理，有力推動了迪拜自貿港的快速發展。

2.2 新加坡自由貿易港

在法律上，新加坡在繼承英美法律體系的基礎上進行了具有自身特色的創新。經過多年的努力最終構建出了以憲法、國會法令和法律慣例等為主要內容的法律體系。1965年，新加坡首次制定并出臺《自由貿易區法》，作為指導本國自由貿易區健康發展的綱領性法律。1969年，為了對自由貿易區管理工作細節化和正確化，《自由貿易區條例》得以出臺。自此，新加坡有了一套完備的自由貿易區管理法律體系[5]。與美國不同的是，新加坡對于自由貿易區管理只有國家法而沒有地方法，這是由其國土面積和自由貿易區數量決定的。

2.3 中國香港自由貿易港

中國香港是全球性的航運中心，除了優異的地理環境以外，也與其先進的立法模式有著直接關系。首先，香港自貿港相關法律一直處于重要地位。其法律制度有著很高的開放性，從1841年宣布成為自貿港以來，政府對自貿港一直處于低干擾的狀態。通過減免稅收等優惠政策，讓人流、貨物和資金自由進出港口，形成了開放自由的貿易環境。

3 我國自由貿易港立法價值分析

3.1 體現貿易的自由化

自由貿易港是一個國家發展經濟和對外交流的重要平臺，如今已成為經濟大國的普遍發展項目。大部分的自由貿易港對于關稅的征收有著很大的豁免，因此吸引了更多的貿易和投資，再加上港口優越的地理位置和強大的倉儲、運輸能力，很容易成為世界范圍內的集散中心和避稅寶地。具有中國特色的自由貿易港口與域外貿易港有著很大的不同，在貨物流通、企業設立等方面擁有更強的功能性。為了更好更快地推進港口的建設和多元化經濟區域的打造，港口的立法需要體現出便利性和自由性，在不違反規則的前提下給予企業最大化的自主權。

3.2 堅持航運、金融安全底線不動

在體現便利性和自由性的同時，港口的立法應當維護國家航運安全、金融安全和投資穩定等問題上的利益。當港口內的貿易行為對我國存在武力侵略或者經濟侵略等危害國家主權和社會穩定的風險時，我國法律必須提供強有力的支持。

4 我國自由貿易港立法模式選擇

4.1 國家立法主導模式

4.1.1 制定《自由貿易港法》

根據對國外自由貿易港立法模式的分析，可以看出不同國家都有著一個共同點，就是先通過一部基本法的出臺來打好管理自由貿易港的法律基礎。根據我國的綜合情況，這是一種十分必要的行為。首先，我國現階段的自由貿易試驗區都缺乏國家級的法律法規作為管理指導，而是根據各個試驗區的情況區分管理。這種缺乏上位法的管理模式容易在出現分歧時由于地方法規的沖突加大處理難度。其次，自由貿易港作為我國改革開放的又一大創舉，正處于探索建設階段，還未形成自身的運行標準和規律。若不從國家法律層面對其進行管理，待其發展壯大后勢必會對傳統法律管轄區域造成沖擊，造成我國法制體系的混亂，影響法律的公信力。但從另一角度考慮，自由貿易港口的立法涉及領域眾多，包括金融、運輸、稅收等多個重要領域，涉及這些領域的立法需要慎之又慎，錯誤的立法會危害國家整體安全性和穩定性。總的來說，《自由貿易港法》需要成熟的經驗作為指導進行制定且不能危害國家安全，目前仍不是制定和出臺的最佳時期。

4.1.2 修改現有港口法

既然從國家層面進行立法的時機還未成熟，是否可以通過對現有法律的修改和完善來進行自由貿易港的管理，這是值得探討的一個問題。在2017年11月4日全國人大常委會上，通過了對《中華人民共和國港口法》做出修改的提議。會上提出，修改的條文只有三個，能否將其作為自由貿易港管理的法律依據仍不能確定。因為自由貿易港并不是傳統意義上的港口，而是集合了空港、陸港和海港的綜合性港口，原有的針對海港的法律難以對一些事物做出相應的司法解釋。總的來說，短時間內對現有港口法進行修改不太現實，但是仍然可以從現有的港口法中尋找出自由貿易港的管理依據和行為指導[6]。

4.2 地方立法主導模式

就現階段來說，由國家制定和出臺一部全新的《自由貿易港法》時機還未成熟，但又必須在法律層面對自由貿易港口進行管理。此時，根據實際情況制定地方法律對轄區內的自由貿易港口進行管理是較好的選擇。這項措施在我國立法歷史上是有先例可依的，自從1978年我國實行改革開放以來，眾多經濟特區的立法通常是地方首先立法，當模式成熟以后再推行至全國作為全國法律的有效模板。總的來說，在進行具有中國特色的自由貿易港立法模式的選擇上，可以先對地方法進行修改或者重新制定進而作為自由貿易港的管理法，為今后國家法的制定積累豐富的經驗。值得注意的是，自由貿易港與自由貿易試驗區存在一定的區別，兩者的立法不能完全一致。我國在現有的自由貿易試驗區建設中取得的立法經驗只能作為自由貿易港口立法的參考信息而不是唯一信息。地方在進行立法時要注意這一問題，通過對原有立法經驗的吸取與改良，制定出適合具有中國特色的自由貿易港法。

5 中國特色自由貿易港立法優化措施

5.1 時機成熟時出臺《自由貿易港法》

自由貿易港的立法涉及國家主權、地區經濟發展和社會穩定等多方因素，若是沒有國家法律進行管理和保障，根本無法進行全方位的建設和發展，影響我國自由貿易港的發展進程。在立法時機不成熟的條件下，可以先通過地方法進行管理，待積累了豐富立法經驗后，國家必須在合適的時機出臺《自由貿易港法》，加強自由貿易港管理。

5.2 制定詳細的《自由貿易港法實施細則》

除了在合適時機出臺《自由貿易港法》以外，國家還應制定相關的實施細則，對自由貿易港法中的相關規定和條例做出詳細的司法解釋，強化自由貿易港法的普及性和適用性。同時明確各地、各級政府的相關職能，減少職能沖突，保障港口運行穩定性。

5.3 根據實際情況對各地自貿試驗區條例作出修改

我國在自由貿易試驗區的立法模式上已經積累了相對豐富的經驗，各地也制定了較為成熟的自貿試驗區條例。在進行自由貿易港的立法時，可以沿用自貿試驗區的相關管理條例，將兩者通用的條例進行優化，沖突的地方適當修改，就可在最短時間內獲得一系列行之有效的自由貿易港管理條例，作為自由貿易港立法的先驅。

6 結語

建設具有中國特色社會主義的自由貿易港，是我國現階段經濟建設的重要舉措。自由貿易港的建設和管理，離不開法律的支持。可先通過制定地方法和修改各地自貿區管理條例作為自由貿易港管理依據，不失為一項實用性較強的手段。相信在不久的將來，我國會有一部致力于保障和管理自由貿易港的國家法出臺，以促進我國自由貿易港的建設和發展。