監察體制改革下的檢察機關“主業主責”

段瑞群

(華東政法大學法律學院，上海 201620)

2017年10月，黨的十九大提出深化國家監察體制改革，組建各級監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》，“一府兩院”正式轉變為“一府一委兩院”。監察體制改革將原屬于檢察機關的職務犯罪偵查和預防等職能劃轉由監察委員會行使，引發理論和實務界熱烈討論。有觀點認為監察體制改革將沖擊檢察機關“國家法律監督機關”的憲法地位(1)劉濤.監察體制改革背景下檢察權能的調整[J].廣西政法管理干部學院學報，2017,(7):71；陳冬.監察委員會的設置與檢察權的重構[J].首都師范大學學報(社會科學版)，2017,(2):63.；或者“法律監督機關”的內涵面臨著新的調整，以適應新的形勢發展需要(2)葉青,王小光.檢察機關監督與監察委員會監督比較分析[J].中共中央黨校學報，2017,(3):92.。此外，還有觀點認為，特別是檢察系統內部，擔憂受職務犯罪偵查權這一“剛性”監督權劃轉影響，檢察機關法律監督將缺乏支撐而更為弱化，導致本已脆弱的檢察權威雪上加霜。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議對《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)進行了修訂。《檢察院組織法》修訂落實了憲法對檢察機關的定位，對近年來司法體制改革和檢察改革成果予以了確認和鞏固(3)姜洪.新修訂人民檢察院組織法：檢察制度新里程——最高檢法律政策研究室負責人答記者問[N].檢察日報，2018-10-27(2).。修訂后《檢察院組織法》共6章53條，不僅條文數量增加了近一倍，且第2條再次重申“人民檢察院是國家的法律監督機關”并進一步闡述其內涵與外延。總體而言，“新時代”檢察機關履職，特別是承擔好“國家法律監督機關”角色，既面臨巨大挑戰，也面臨著重大歷史機遇。

一、危機抑或轉機：監察體制改革下的檢察權

2018年2月23日，最高人民檢察院召開全院干警歡送反貪污賄賂總局轉隸同志大會，送別101名反貪污賄賂總局轉隸干警(4)張昊,董凡超.告別“檢察藍”，反腐敗的拳頭握得更緊[N].法制日報，2018-02-24(3).。雖然轉隸干警充滿“重整行裝再出發，在新的征程上揚帆遠航”的豪情，也難免有告別“檢察藍”的傷感。或許那些繼續留在檢察機關內的檢察干警更加“忐忑”，畢竟對于經歷過“三起三落”的新中國檢察機關來講，任何重大檢察職能調整都會引發廣泛關注。新設的國家監察機構在職能定位、權力屬性、履職模式、程序設計等，都將改變檢察權以往所習慣的行為范式，職務犯罪偵查權的剝離撩動其最敏感的神經，并在很大程度上滋生出普遍性失落情緒。在監察體制改革大背景下，不少人之所以會對檢察權的未來心存憂慮，是擔心職務犯罪偵查權能轉隸出去后，會導致檢察機關的“軟骨病”更加嚴重，更難以承擔法律監督的憲法重任。畢竟，職務犯罪偵查權在中國的語境下能夠起到一種獨特的震懾效應，這也被認為是檢察機關的法律監督能夠產生應有效果的重要保障(5)李奮飛.“調查-公訴”模式研究[J].法學雜志，2018,(6):30.。檢察院再次面臨“我是誰，從哪里來，往哪里去”的問題。

從監察立法角度解讀，國家監察委員會不是行政機關，也不是司法機關，而是行使國家監察職能的專責機關，并依法獨立行使監察權(6)朱寧寧.全國人大常委會法工委相關負責人解讀監察法草案，監察委員會是行使國家監察職能的專責機關[N].法制日報，2018-03-01(2).。國家監察體制改革的本質是權力監督改革，這一改革的制度邏輯實際是將權力監督的分散格局整合于一個統一的機構內部。從中國共產黨成立到新中國成立，再到改革開放之后，不同歷史階段權力監督機構都發生了較為復雜的變化。從黨成立之初的紀委到中華人民共和國成立之初的紀委、監察部、檢察院“三駕馬車”，再到改革開放之后紀委與監察合署辦公、檢察院設立反貪局等，都表明中國權力監督的制度發展邏輯是多重線索的，同時，黨、政、法的權力監督邏輯也從獨自運行逐漸過渡為部分重合、交集合作，再到統一于黨的反腐敗頂層設計之中的發展邏輯(7)李莉.國家監察體制改革視域下的制度設計變遷——新中國成立以來權力監督的歷史梳理[J].當代世界與社會主義，2018,(3):186.。也就是說，監察體制改革將行政監督、檢察監督、紀檢監督“三權合一”，意在建立集中統一、權威高效的監察體系；將行政權、司法權、紀檢權相融合，形成國家監察權，意在塑造以法治建構功能、系統監察功能為內容的科學反腐功能(8)劉艷紅,夏偉.法治反腐視域下國家監察體制改革的新路徑[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2018,(1):91-92.。當然，不少學者也認為高度集中的監察權力體系可能帶來法治隱憂，特別是對程序正義、司法公正、人權保障等法治底線的沖擊。畢竟以紀檢監察程序帶動強勁的反腐風暴，最終要走向司法機關嚴密有序的刑事訴訟，司法反腐是政治反腐的法治依歸。從這個角度分析，檢察機關保留“國家法律監督機關”的憲制定位，在制度設計或司法實踐中，探索建立對監察權必要的制約機制，或許是檢察機關法律監督職能應當扮演的核心角色之一(9)例如，有學者主張，要實現監察委與檢察機關的銜接和制衡，就必須建立一個與監察委辦案直接對應的職務犯罪檢察機構。從上下一致、彰顯特性考慮，這個機構可稱為“職務犯罪檢察局”。吳建雄.國家監察體制改革背景下職務犯罪檢察職能定位與機構設置[J].國家行政學院學報，2018,(1):82-83.。

與檢察系統內部對于職務犯罪偵查權的轉移，喪失這一“剛性機制”或“拳頭產品”“殺手锏”唏噓不已不同，學界認為這或許為檢察機關職權的理順提供了某種契機，并可因此激活檢察機關的權能價值。甚至有學者直言不諱地指出，職務犯罪偵查權對于檢察機關而言，不僅是“拳頭”，更是“腫瘤”；“雖然多肉豐滿，卻可能有害肌體健康”，因為職務犯罪偵查的存續形成了“反噬效應”，嚴重削弱了法律監督的針對性和實效性(10)該學者為論述自己的觀點，還專門列舉了一個真實的范例，用以證明職務犯罪偵查權的配置所制造的訴訟關系紊亂：L 市檢察機關反瀆職侵權部門發現同級法院的某份民事生效裁判可能出自審判人員的枉法裁判，在向檢察長申請啟動初查時被制止，而將案件辦理的主導權交付本院的民事行政檢察部門。在民行檢察部門掌握了一定數量可證明案件謬誤的素材后，檢察長主動找到形成裁判法院的主管院長，向其提供了兩種選擇: 一是將本案移送反瀆職侵權部門，對涉事法官進行調查，以確定是否存在枉法犯罪行為； 二是僅僅交由民事行政檢察部門通過抗訴權糾正錯誤判決。尤其需要注意的是，第二個選項附加了相應的條件，即該法院今后在刑事審判領域對檢察機關的公訴予以必要的支持配合。對于法院方面而言，如何抉擇是不言自明的。盡管職務犯罪偵查權的“劍鋒”并未出鞘，卻已然達到自身利益的最大化。涉案法官是否真的存在枉法瀆職行為，我們并不得而知； 但 L市檢察機關或許“醉翁之意不在酒”，減少公訴權在訴訟進程中遭受的制約強度成了優先的策略性選擇。在檢察系統內部，這樣的處斷模式，或許不僅不會招致批評，反而會得到贊賞。從更宏觀的角度看，令法院特別是院長屈服于自身，可能是L市檢察機關在本案中的最大收獲。參見李奮飛.檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉隸為基點[J].政法論壇，2018,(1):33.。概述之，國家監察體制改革所造就的權力轉移，或許非但不是壞事，反而可被視為一個“利好消息”，尤其可能有助于提升訴訟場域內的檢察話語權。中國特色的檢察權具有多元復合的權力屬性，本質上講，偵查權的轉移使得檢察權的行政權屬性大大降低，司法屬性和法律監督屬性的權能日益凸顯。實踐中，極少數檢察院存在濫用偵查權的現象，只要工作開展稍遇阻力便有使用偵查權的沖動。提出抗訴意見法院不支持，查法官；辦公辦案經費保障不到位，查政府干部。諸如此類，導致了“偵查權至上”的迷信思維，滋生“強權司法”的心態(11)王玄瑋.挑戰與機遇：“監察委員會”時代的檢察機關[N].民主與法制時報，2017-01-05(7).，導致“國家的法律監督機關”憲法定位黯然失色。因此，國家監察體制改革或許造就了檢察機關拓展“新業務”的契機，特別是在行政違法行為檢察監督、行政強制措施檢察監督、民事行政公益訴訟等方面的積極努力，或許更加體現檢察機關的法律監督職能。

在中國各類國家機關中，很少有哪一個機關如檢察機關這般難以界定(12)陳冬.監察委員會的設置與檢察權的重構[J].首都師范大學學報(社會科學版)，2017,(2):58-59.。

第一，監察權與檢察監督權是兩種完全不同類型的公權力，指向的對象亦有較大差別。監察權的聚焦點主要圍繞“人”展開，即具有公職身份者。監察權的憲法創設出于政治體制改革的迫切需要，是整頓吏治的一種法治形態，以實現風清氣正的權力生態塑造。這樣的使命是法律監督職責所無法承載的。對于檢察機關而言，維護好訴訟程序運行環節的秩序范式，特別是正當程序理念的落實，才是權力定位的基本歸宿。換句話說，與監察權相迥異的是，監督權主要鋒芒指向了“事的規范性”層面。對于那些威脅程序正義的行為，無論出自哪個權能主體，檢察機關均有義務藉由法律監督職責而加以警戒乃至規制。在中國這樣一個歷來重結果、輕過程的司法環境中，有主體專司維護訴訟運行的規范屬性，是尤為難能可貴的制度設計，而不可恣意偏廢(13)李奮飛.檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉隸為基點[J].政法論壇，2018,(1):38-39.。

第二，彌合檢察機關承擔反貪腐職權模式的邏輯錯位。檢察機關辦理自偵案件，導致其集“決定者”和“實施者”兩種角色于一身，在職務犯罪偵查程序運行中具有絕對的主導權和控制權，存在較大的反向監督盲區。作為獨立國家機關的監察委員會行使反貪反腐職權，規避由檢察機關辦理職務犯罪案件的障礙，使得職務犯罪偵查置于異體監督之下(14)袁博.監察制度改革背景下檢察機關的未來面向[J].法學，2017,(8):74-75.。此外，國家監察委員會從檢察院承接職務犯罪偵查權，對于反腐工作上的監察權行使往往具有事先性，同時國家的監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，使得職務犯罪偵查權的行使更具超前化和預防性。而檢察機關的法律監督權則恰恰相反，體現的是一種對權力行使合法性的事后監督和程序控制。這樣一來，避免了法律監督權和國家監察權的沖突。在國家監察權的行使進入司法程序之前，國家監察權和法律監督權的權利位階理論上是平權的；在進入司法程序之后，法律監督權具有優位性(15)李聲高.國家監察權運行機制研究——兼論檢察機關改革的方向[J].時代法學，2017,(6):41-42.。

第三，在“互相配合，互相制約”模式下預留檢察監督制度空間。根據《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第127條“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約”，對比公檢法三機關在刑事法律關系中的“分工負責、互相配合、互相制約”的原則，缺乏“分工負責”，這主要是因為監察權的運行范圍，涵蓋了黨紀監督等領域。與此同時，“互相制約”的異體監督模式得以保留。與偵查一樣，監察機關對職務犯罪的調查也是以重現犯罪原貌為己任的，而其所憑借的同樣是信息資料的強制性收集。但是，如果任由其自主發揮，難免陷入謬誤循環而無法警覺。故而，即便是在監察機關對職務犯罪的調查環節，也應當適當允許作為法律監督機關的檢察機關的介入，引導和監督監察機關的調查取證工作，一如引導和監督公安機關的偵查取證工作一樣。否則，調查權就存在過度膨脹的失控風險，進而不僅危及犯罪事實的準確查明，也將危及被調查人的合法權利(16)李奮飛.“調查-公訴”模式研究[J].法學雜志，2018,(6):28.。

新修訂的《人民檢察院組織法》第20條規定了人民檢察機關八項職權，即：一是依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權，包括司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件；二是對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；三是對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；四是依照法律規定提起公益訴訟；五是對訴訟活動實行法律監督；六是對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督；七是對監獄、看守所的執法活動實行法律監督，包括對監獄、看守所對生效法律文書的執行活動，即刑罰執行活動進行監督以及對監獄、看守所的其他執法活動進行監督；八是法律規定的其他職權。概述之，在啟動監察體制改革之前，原本包括司法型業務及其運行機制(公訴和批捕)、行政型業務及其運行機制(職務犯罪偵查)、監督型業務及其運行機制(刑事偵查監督、審判監督、民事行政檢察監督、監獄看守所監督)、事務型業務及其運行機制(案件管理等)的檢察權運行機制(17)龍宗智.檢察權運行機制應當細分，參見戴佳,賈陽,許一航.為全面深化檢察改革建睿智之言獻務實之策——最高檢專家咨詢委員座談會13位專家咨詢委員發言摘要[N].檢察日報，2014-12-04(3).，配合司法體制改革，中國特色的檢察權更加體現監督屬性和司法屬性，或許這就是檢察權涅槃重生的重大契機。

二、主業主責：“新時代”檢察權的定位

2014年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，部署了中國特色社會主義法治體系的基本內容，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。其中，“法治監督體系”對其他幾大體系建設具有重要的推動作用，既是中國特色社會主義法治體系的內在目標，又是建成中國特色社會主義法治體系的重要保障，其主要內容包括黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等八大監督。十八屆四中全會把檢察監督納入法治監督體系，作為司法監督的重要組成部分進行部署，要求“加強對司法活動的監督，完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督，完善人民監督員制度”，“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。總體而言，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》延續了檢察機關法律監督權的傳統內涵，又賦予了新的職責使命。伴隨著全面依法治國各項改革的推進，檢察機關也在積極探索和定義自身的“主業主責”。

2016年7月20日，時任最高人民檢察院檢察長的曹建明在第十四次全國檢察工作會議上明確提出要完善檢察監督體系、提高檢察監督能力。有學者認為，曹建明在這次會議講話中已將“法律監督”置換為“檢察監督”，這種修辭上的變化，反映了語詞背后國家權力的重新分配與調整，同時也表明檢察系統的最高領導機關已經認識到，監督體制改革后用“法律監督”來定位檢察機關已不合時宜。同時，該學者認為，用“檢察監督”來定位檢察機關仍欠妥當，“檢察監督”同“法律監督”一樣，其內涵、外延模糊而不確定，無法對檢察權作出準確的概括和清晰的界定，主張立足于職務犯罪偵查權剝離的現實，回歸檢察制度產生的原點，將檢察機關定位為國家的公訴機關和訴訟監督機關才是理性而務實的選擇(18)胡勇.監察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整[J].法治研究，2017,(3):90.。事實上，2016年7月召開的第十四次全國檢察工作會議早于2016年11月7日中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，也就是說在監察體制改革尚未啟動的情況，就斷定最高領導機關使用“檢察監督”替換“法律監督”，主張將檢察機關未來改革定位為國家公訴機關和訴訟監督機關的論述多少有些演繹空間(19)值得注意的是，2018年1月24日，時任最高人民檢察院檢察長的曹建明在第十八次全國檢察長會議上的講話中，依然使用了“完善檢察監督體系、提高檢察監督能力”等表述。參見王治國,徐盈雁,徐日丹,閆晶晶.全國檢察長會議召開，曹建明強調深入學習貫徹習近平總書記對政法工作重要指示，牢記新使命奮力開拓新時代人民檢察事業新局面[N].檢察日報，2018-01-26(1).。

第一，檢察機關保留“國家法律監督機關”憲法定位。2017年9月11日，國家主席習近平在致第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員大會的賀信強調，“中國檢察機關是國家的法律監督機關，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。”(20)習近平致信祝賀第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會召開[N].人民日報，2017-09-12(1).我國《憲法》第134條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議宣布2018年全國人大常委會將修改《人民檢察院組織法》，并且聽取審議人民檢察院加強民事訴訟和執行活動法律監督的專項報告。2018年10月，新修訂的《人民檢察院組織法》不僅明確規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”，并以“五個維護”詮釋了法律監督機關的價值追求與目標定位，即“維護國家安全和社會秩序”“維護個人和組織的合法權益”“維護國家利益和社會公共利益”“維護社會公平正義”“維護國家法制統一、尊嚴和權威”。

第二，“在辦案中監督、監督中辦案”。2018年7月，最高人民檢察院在深圳舉辦了大檢察官研討班，檢察長張軍提出“轉隸就是轉機”，要堅持檢察機關的憲法定位，充分發揮法律監督職能作用，解決檢察工作的根本定位問題，同時要“在辦案中監督、監督中辦案”(21)鄭赫南,閆晶晶,姜洪.首席大檢察官釋放哪些創新發展新信號[N].檢察日報，2018-07-26(1).。從將檢察工作“主責主業”定位為“監督”來看，檢察機關自身還是在圍繞“法律監督機關”的憲法定位深耕并拓展業務領域。目前，各地檢察機關正在積極嘗試拓展法律監督職能的范圍。2018年6月29日，浙江省三級檢察院同時掛上了“公益損害與訴訟違法舉報中心”的牌子。該中心承載著檢察機關作為國家法律監督機關的重大使命，是檢察機關聯系群眾的橋梁、發現線索的平臺、強化監督的抓手。成立一個月，全省三級院中心共接收舉辦線索760件，審查后移送的線索有348件，共辦理20余件公益損害與訴訟違法典型案件。上述相關舉措，被認為是“楓橋經驗”融入到深化法律監督的具體實踐中的具體舉措(22)陳東升,王春.勇創法律監督為民服務標桿省，浙江檢察創新發展新時代“楓橋經驗”[N].法制日報，2018-08-15(1-2).。

第三，訴訟與監督雙軌并行。目前，從地方各級檢察機關的嘗試來看，所謂新時代的檢察工作基本上是圍繞訴訟和辦案二條主線開展，并且強調“兩手都要抓、兩手都要硬”。例如，江蘇省人民檢察院檢察長認為，國家監察體制改革后，檢察機關作為國家法律監督機關的法律地位和職能定位并沒有改變，作為一切公訴活動的發起者、所有訴訟活動的監督者沒有改變，新時代檢察工作應以“三大公訴、三大監督”(刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事訴訟監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督)為核心，發揮更大作為(23)丁國鋒.江蘇省人民檢察院檢察長劉華代表：銳意改革積極作為高質量推進檢察工作[N].法制日報，2017-03-16(7).。北京市檢察機關提出“新時代首都檢察主責主業的理論體系”包括四個方面：“監督、審查、追訴”三項基本職責；司法或者訴訟職能與監督職能適當分離，突出辦案與監督兩條主線；明確審查職能的實在化，推進審查職能的實質化，概括出檢察機關履職的基本特征；積極延伸檢察職能，做好推進檢察風險防控、參與社會治理創新、加強檢察服務保障這“三事”(24)周斌,黃潔.適應改革形勢對檢察職能重新定位，訪北京市人民檢察院檢察長敬大力代表[N].法制日報，2017-03-16(5).。

三、路徑選擇：“法律監督機關”的拓展領域

2018年憲法修正案通過后，在人民代表大會制度之下，將形成政府履行行政管理職能、監察委員會履行對國家公職人員監察職能、法院履行司法裁判職能、檢察機關行使“檢察監督”職能的格局。檢察機關“法律監督機關”內涵或“檢察監督”特征主要包括以下方面：首先，檢察機關是國家利益和社會公共利益的維護者，這就與各級政府作為行政利益的維護者具有了本質區別。其次，檢察機關維護國家法律實施的目的，在于維護國家利益和社會公共利益，這就與作為司法正義維護者的法院具有明顯的差異。再次，檢察機關通過行使訴權的方式來督促行政機關、監察機構和法院糾正違法行為和決定，這就與國家監察機構作為對國家公職人員全方位監督者具有實質的不同。最后，檢察機關“監督職能”與“訴訟職能”發生明顯分離，其監督職能主要有“行政監督”和“訴訟監督”兩種方式。檢察制度改革的經驗表明，檢察機關首先是一個“辦案機關”，也就是代表國家和社會提起公共訴訟的機構，并通過辦案來維護國家利益和社會公共利益。其次，在行使訴訟職能的過程中，檢察機關還可以代表國家和社會，對于部分國家機關違反法律的行為，進行監督并督促其予以糾正。其中，針對部分行政機關所存在的違法行政或者行政不作為情況，檢察機關可以通過提起公益訴訟的方式，來督促其予以糾正；對于偵查機關、法院、執行機關違反訴訟程序的行為，檢察機關也可以提出檢察建議或者提出糾正違法的通知，以督促其糾正非法行為。前者可以稱為“行政監督”，后者則屬于通常所說的“訴訟監督”(25)陳瑞華.論檢察機關的法律職能[J].政法論壇，2018,(1):7-9.。如果對比1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》關于一般監督職權的相關規定，“行政監督”與“一般監督”具有一定相似性，只是“行政監督”通過發出檢察建議書、提起公益訴訟等方式履行職責，“一般監督”則通過特定的法律程序和使用特定的法律文書履行職責。

第一，“剛性”的檢察建議。所謂檢察建議權，是指人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律、法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種權力，具有法律監督的屬性(26)朱孝清,張智輝.檢察學[M].北京：中國檢察出版社，2010.427-428.。2018年7月，在最高人民檢察院舉辦的大檢察官研討班上，檢察建議的落地落實問題被特別強調，最高檢表示，檢察建議絕不是發出去就了事，要緊緊盯住效果，監督落實情況，即“努力使檢察建議體現剛性、做到剛性”。同時，最高檢表示將啟動對《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》的修改，對檢察建議的制發程序、文書標準等作出全面細化的規定，推動檢察建議工作規范有序開展，讓檢察建議更好地發揮作用，還要“積極向立法機關提出建議，推動完善相關立法，對檢察建議的程序、效力等作出明確規定；對難度大、影響大的檢察建議進行公開的送達和接收回復，體現儀式化、莊重化、監督化等內涵”(27)魏哲哲.如何提升檢察建議的剛性[N].人民日報，2018-08-08(19).。從上述最高人民檢察院關于檢察建議體現“剛性”、做到“剛性”來看，似乎有融合一般監督職權“提請書”“建議書”等法律文書功能的趨向。但是，從汲取我國檢察機關“一般監督”職權廢止的教訓角度分析，要真正實現檢察建議的“剛性”，關鍵是要處理好檢察權與立法權、行政權、審判權、監察權的制約配合關系，處理好中央與地方、條與塊的多重領導關系，特別是如何在堅持執政黨全面集中統一領導下，有效發揮檢察建議的監督效能。2018年3月，中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，黨和國家機構重大改革、職能調整全面啟動，黨和國家機構黨政合署辦公趨勢將其對未來國家機關的運行產生重大影響。在“新時代”，檢察機關要實現檢察建議“剛性”，就必然面臨著如何協調與“廣義政府”的關系，如何處理“只有黨政分工、沒有黨政分開”的各級黨委政府的關系(28)“在中國歷史傳統中，‘政府’歷來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。”參見徐飛鵬,王皓.王岐山在參加北京代表團審議時強調，構建黨統一領導的反腐敗體制，提高執政能力，完善治理體系，郭金龍蔡奇李偉參加審議[N].北京日報，2017-03-06(1).。上述權力之間的良性互動關系建構，不僅關涉檢察建議“剛性”的強度，更關涉檢察機關法律監督機關職能發揮的廣度和深度。

第二，“公益”的民行訴訟。2015年7月1日，全國人大常委會通過了關于授權最高人民檢察院在十三個省市開展公益訴訟試點工作的決定。根據該項決定，最高人民檢察院被授權在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權轉讓、食品藥品安全等領域開展公益訴訟。2017年6月27日，全國人大常委會通過了修改后的民事訴訟法和行政訴訟法，檢察機關可依法對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟，也可以對生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為的情況提起行政公益訴訟。至此，我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟的制度。從各地實踐來看，民事和行政公益訴訟正在成為檢察機關業務重要“增長點”。例如，江蘇檢察機關大力推動檢察建議參與環境保護、預防和遏制犯罪、推動社會治理、維護公共利益的剛性作用，僅2017年就發出檢察建議5483件，回復率93.2%，被采納率92.7%，并且對部分未在規定期限內回復檢察建議，也未依法履行監管職責的行政機關，依法提起行政公益訴訟(29)丁國鋒.江蘇去年發出5483件檢察建議逾9成被回復采納，剛性檢察建議推動行政機關依法履職[N].法制日報，2018-08-22(3).。2018年上半年，新疆全區檢察機關共發現公益訴訟線索803件，立案498件，其中行政公益訴訟案件448起，依法發出檢察建議340件，行政公益訴訟發出訴前檢察建議中，行政機關到期糾正違法或履行職責達到94.5%(30)潘從武,楊舒涵.今年上半年立案498件，發出檢察建議340件，新疆檢察機關力推公益訴訟守護群眾利益[N].法制日報，2018-08-15(5).。再例如，2018年初，深圳市檢察院在發現銷售死豬肉、病豬肉案件線索后，向廣東省消費者委員會發出檢察建議，并支持其提起民事訴訟。此案成為廣東省消費者委員會提起的第一個公益訴訟案件，也成為全國首例以懲罰性損害賠償為訴訟請求的消費領域公益訴訟案件。該案中首次采用公告方式作為訴前程序，督促有權提起訴訟的機關或組織向法院提起訴訟，獲得了最高人民檢察院的認可(31)唐榮.履行法律監督職責當好公共利益代表，深圳檢察機關探索公益司法保護新模式[N].法制日報，2018-08-31(1).。此外，最高人民檢察院為通過優化監督實現強化監督，還成立了民事行政訴訟監督案件專家委員會，嘗試用“外腦”提升法律監督專業能力(32)姜洪.借用“外腦”提升專業能力優化強化民行監督[N].檢察日報，2018-07-30(1).。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》，宣布將設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，目標是強化法律監督、提高辦案效果、推進專業化建設為導向，構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構，為更好履行檢察公益訴訟職責提供組織保障。可以預見，各級檢察機關將以此為契機，進一步整合內部資源，在公益訴訟領域積極發揮檢察監督的作用。

第三，“法治政府”的檢察監督。2018年8月24日，中央全面依法治國委員會第一次會議召開。此次會議強調：“加強法治政府建設，健全依法決策機制，深化行政執法體制改革，完善黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責的約束機制。”(33)新華社.習近平主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議強調，加強黨對全面依法治國的集中統一領導，更好發揮法治固根本穩預期利長遠的保障作用[N].人民日報，2018-08-25(1).早在2015年12月中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》就曾明確“檢察機關對在履行職責中發現的行政違法行為進行監督，行政機關應當積極配合”。但是，在實踐中部分行政機關亂作為、不作為、慢作為的問題依然比較突出，還有不少行政機關對檢察機關法律監督的重要性、必要性缺乏足夠認識，有的甚至認為檢察機關全面開展法律監督“多此一舉”，是給行政機關“添亂”。要真正實現行政機關“勉勉強強讓監督”變為“高高興興要監督”，借助法律監督客觀、中立、專業優勢，促進依法行政，確保嚴格規范公正文明執法(34)王磊,孫長亮.借力法律監督推進法治政府建設[N].法制日報，2018-08-29(12).，似乎僅僅依靠轉變觀念、提高認識還不夠。此外，需要明確的是，現行法律規范中賦予檢察機關對行政機關的法律監督僅限于“履職”范圍內，絕非是對抽象行政行為和具體行政行為的廣義監督，也就是說與新中國初期檢察機關“一般監督”職權不屬于同一概念。

鑒于現實中行政權往往充任無限政府的角色，或試圖扮演無限政府的定位，有不少學者希望提升檢察監督的范圍和權威，以在一定程度上實現權力之間的制衡。一方面，要加強對強制性偵查措施的剛性監督。隨著職務犯罪偵查權的剝離，檢察院從參與者轉為“旁觀者”，需要做的工作重點是如何有效地監督偵查。對于監察委員會的監督亦應納入檢察院的法律監督體系。另一方面，要加強行政檢察監督功能，對行政強制措施實施檢察監督，以及對行政機關行使不當或者不行使職權進行檢察監督(35)姚岳絨.監察體制改革中檢察院憲法地位之審視[J].中國政法大學學報，2018,(1):202-205.。此外，在憲法審查程序啟動方面，檢察機關在現行憲法與法律框架內，具有啟動憲法審查的職權形式和維護法制統一的義務和權力，這是構建完整的憲法審查程序的重要部分，檢察機關有必要充分發揮法定職權，推動憲法實施(36)韓大元.論檢察[M].北京：中國檢察出版社，2014.21-22.。同時，因為《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第99條規定國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，也可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。該條被認為是《立法法》賦予了上述幾個機構對除法律以外的行政法規、地方性法規、自治條例及單行條例的合憲性及合法性審查制度。有學者認為，在中國法治進程正如火如荼推進的當下，探討檢察機關對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章、規章以下行政規范性文件的檢察監督具有十分重大的現實意義和深遠的理論價值，并主張從理性建構主義出發，結合人民代表大會制度、行政權運作規律以及檢察監督的自身特點，對抽象行政行為檢察監督的主體、監督范圍、監督方式以及程序機制等方面予以科學構建(37)該學者認為，抽象行政行為的檢察監督是指檢察機關對行政法規、規章以及規章以下具有普遍約束力行政規范的合憲性、合法性所施加的審查、評議和督促等專項法律活動。參見韓成軍.依法治國視野下抽象行政行為的檢察監督[J].河南社會科學，2015,(3):40-41.。實際上，《立法法》并未賦予檢察機關對抽象行政行為的審查權，甚至提請審查的建議權也并非上述相關國家機關獨享的權力，其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，也可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議。2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確健全憲法實施和監督制度，完善全國人民代表大會及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，該專門委員會承擔推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責。由此可以看出，推動憲法實施與監督已成為執政黨推動國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，而作為“國家法律監督機關”的檢察機關在推動合憲性審查，促進法治政府職能作用的發揮具有積極意義。

第三，“激活”的列席制度。1954年《人民法院組織法》曾明確規定各級人民檢察院檢察長“有權”列席本級人民法院審判委員會會議，1954年《人民檢察院組織法》作出相似規定，即新中國初期檢察機關對審判機關的法律監督具有較強的“剛性”。現行法院組織法保留了檢察長列席法院審委會的制度，但是卻將“有權列席”修改為“可以列席”。同時，1979年檢察院組織法卻并未明確規定相關制度。這導致了在司法實踐中，檢察長列席法院審委會制度長期處于閑置狀態。從2004年開始，中央在對司法改革的部署中明確要求落實并完善人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的規定(38)2004年，《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》中明確強調要“健全人民檢察院派員列席人民法院審判委員會會議制度”；2005年，最高人民檢察院和最高人民法院分別在《關于進一步深化檢察改革的三年實施方案》和《人民法院第二個五年改革綱要》中，把檢察長或受檢察長委派的副檢察長列席審委會作為加強審判監督，切實維護司法公正的一項重大改革內容加以規定。2009年最高人民法院發布了《人民法院第三個五年改革綱要》，再次將落實檢察長列席法院審判委員會制度確定為司法體制改革的一項重要內容。同年，最高人民檢察院也在《關于貫徹落實〈中央政法委關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見》中將完善檢察長列席審委會制度繼續作為落實司法體制改革的具體措施。。2010年1月12日，最高人民法院、最高人民檢察院印發《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》的通知中明確下列四類案件或議題，同級人民檢察院檢察長可以列席：第一，可能判處被告人無罪的公訴案件；第二，可能判處被告人死刑的案件；第三，人民檢察院提出抗訴的案件；第四，與檢察工作有關的其他議題。但是在2014年十八屆四中全會啟動的新一輪司法改革中，最高人民法院“四五改革綱要”和最高人民檢察院新的“五年規劃”中對列席制度均未提及。

2018年6月11日，最高人民法院舉行審判委員會第1742次會議，最高人民檢察院檢察長、首席大檢察官張軍依照法律規定列席。張軍檢察長在發言中稱，這是落實2010年“兩高”《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)的要求，并提出“三友”和“三贏”的觀點，即檢察機關履行法律監督職責，要做被監督機關的“諍友、益友而不是損友”和實現“雙贏多贏共贏”(39)周斌,董凡超.最高檢檢察長首次列席最高法審委會[N].法制日報，2018-06-12(1).。此后，各地檢察機關陸續開展檢察長列席法院審委會的活動，甚至北京市高級人民法院和北京市人民檢察院專門制定《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的工作辦法(試行)》(40)楊永浩.北京：健全檢察長列席審委會機制[N].檢察日報，2018-09-04(2).。

檢察長列席同級人民法院審判委員會會議制度被檢察機關系統內部稱為“中國特色社會主義司法體制的需要”“連接審判權與法律監督權的橋梁”(41)沈新康.檢察長列席審委會會議制度的實踐與思考[J].華東政法大學學報，2009,(5):77.。“最根本的理論基礎”是“檢察機關作為國家法律監督主體的合理性，以及審判組織、審判活動作為法律監督客體接受監督的當然性”(42)陳濂,柯葛壯,田歡忠.檢察長列席審委會制度合理性研究[J].東方法學，2010,(4):110-112.。但是，似乎該《實施意見》貫徹的并不理想。例如，一些地方法院以審判獨立為由，對檢察長列席審委會會議持消極態度，很少通知檢察長列席會議，檢察長也缺乏知曉審委會會議情況的渠道；有的法官提出檢察長列席審委會會議，應限于對審委會議事程序的監督，不能對事實證據和法律問題發表意見；有的法院以秘密評議為由，要求列席檢察長在審委會委員評議時退場，并明確規定在正式文件中(43)鄒開紅,閆俊瑛.檢察長列席審判委員會制度[J].國家檢察官學院學報，2010,(4):43.。同時理論界也存在不少質疑聲音。例如，檢察長列席同級法院審判委員會制度不符合控辯平等、控審分離、審判獨立和無罪推定等一系列刑事訴訟基本原則的精神，有悖于程序正義的理念；不僅會導致審判監督權的濫用，而且在實踐中容易引發一系列無法克服的矛盾，加劇審判委員會制度的不合理性；檢察長列席審判委員會與行使審判監督權之間并無必然聯系；《中華人民共和國人民法院組織法》(以下簡稱《人民法院組織法》)在未來修改時應當廢除這一制度(44)韓旭.檢察長列席法院審判委員會制度之檢討[J].暨南學報(哲學社會科學版)，2009,(1):66-74.。特別是在《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》修改之際，有學者認為該制度不符合正在全面推進的司法改革的精神：不利于人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權；不利于推進以審判為中心的刑事訴訟制度的改革；不利于建立并落實司法責任制；也不利于人民檢察院依法獨立行使監督權等，呼吁取消此項制度(45)顧永忠.檢察長列席審委會會議制度應當取消——寫在《人民法院組織法》修改之際[J].甘肅政法學院學報，2017,(4):8-15.。

有學者曾從實證角度考察檢察長列席審委會的現狀，結論是制度的理論預設與實踐運行出現了一定位移與背離。也就是說理應發揮監督功能的列席制度，在實踐中反而成為了法檢兩家圍繞疑難復雜案件商談決疑的方式。這是因為列席制度有自身的發展規律和運行要求，不能用先在的、當然的職能定位去框限其實踐邏輯，狹義的、純粹的監督功能恐怕只是制度設計者一廂情愿的期待與建構(46)劉嬋秀.檢察長列席審委會制度實證考察[J].國家檢察官學院學報，2014,(3):95-96.。例如，某地檢察院在推介列席法院審委會的“先進經驗”時稱，“在對一些重要案件的討論發言中不僅涉及程序問題，還包括案件實體問題；不僅說明檢察機關的意見，還圍繞案件事實和證據認定、法律適用及處理意見與審委會委員一起認真研究討論；不僅是簡單地聽取意見和發表意見，還善于運用審委會議事的程序規定爭取預期效果，”以至于檢方列席意見采納比例高97%(47)項谷,姜偉.司法體制改革中完善檢察長列席審委會會議制度的新視域[J].上海政法學院學報(法治論壇)，2018,(1):137-138.。筆者認為，如果檢察長列席審委會可以如此深度介入具體案件，實現如此高比例的意見采納率，是否符合檢法關系的基本定位以及相關法律規范的原則與精神值得商榷。特別是，對于此項制度的解釋和闡述，檢察系統內部與學術界存在一定差距，且檢察系統極力證成的制度與實踐合理性的相關論點，難免存在部門立場傾向，也未達到消除合理懷疑的效果。

2018年10月新修訂的《人民檢察院組織法》第26條，明確規定人民檢察院檢察長或者檢察長委托的副檢察長，可以列席同級人民法院審判委員會會議，再次從組織法律規范角度確認了列席制度。盡管如此，檢察系統要真正激活列席制度，還是需要思考并回答以下問題：第一，如何實現列席人員、列席范圍、列席程序、列席職責、監督后果等具體而明確的制度設計？同時，如何實現與相關實體性法律規范、程序性法律規范的協調統一？第二，如何科學界定列席制度的監督屬性，是程序性監督？還是實體性監督？是把監督的重點放在審委會“議事”程序？還是放在個案裁判的“合法”與否？列席制度如何實現與審判獨立、控辯對等原則的協調？第三，如何從理念更新、制度設計、公正實現等角度，實現列席制度與以審判為中心的刑事訴訟制度改革(48)2016年6月27日，中央深改組第25次會議審議通過了《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，強調要發揮好審判特別是庭審的重要作用，促使辦案人員樹立辦案必須經得起法律檢驗的理念，通過法庭審判的程序公正實現案件裁判的實體公正。、完善司法責任制、推進審委會改革等(49)2015年最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》明確提出 “讓審理者裁判、由裁判者負責，確保人民法院依法獨立公正行使審判權”，明確審判委員會只討論涉及國家外交、安全和社會穩定的重大復雜案件，以及重大、疑難、復雜案件的法律適用問題。重大司法體制改革任務與目標的協調？第四，2010年“兩高”制定的《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》性質如何界定？是司法解釋？還是司法政策性文件？還是可能涉及國家權力機關立法解釋的規范性文件？如要真正激活列席制度，是否應該重新修訂或提升規范性文件制定的層級？

四、結語

2018年憲法修正案通過后，檢察權與行政權、監察權、審判權是平行并列的權力，均由作為國家權力機關的人民代表大會產生，對它負責，受它監督。檢察機關根據《憲法》的定位擔負著維護國家法律統一實施、糾正破壞法制行為的職責，這種監督職能即是“檢察監督”。也就是說“檢察監督”僅僅是一種專門性、程序性的監督手段和方式。“檢察監督”不是“一般監督”，也與新中國初期曾經嘗試移植蘇聯檢察模式的“最高監督”“監督的監督”“一般監督”不是同一概念，它僅僅是黨和國家監督體系中的組成部分之一。適應新時代司法變化，檢察權配置的基本邏輯包括：憲法性權力及權能引申邏輯；位階性權力要素邏輯；司法需求與司法規律邏輯。憲法性權力與權能引申邏輯是根本和首要的邏輯，權力要素及位階邏輯突出監督要素，是檢察權科學配置的關鍵；司法需求與司法規律邏輯強調司法合致性，是檢察權科學配置的保障(50)所謂憲法性權力與權能引申邏輯是指，檢察權是一項憲法性權力，但并不因憲法規定即告實現，而是需要依據憲法定位對檢察權權能予以引申；所謂位階性權力要素邏輯，是指因應檢察權的憲法定位，檢察權的權力要素宜確定為監督要素、司法要素、行政要素，并以此為權力行使的位階；所謂司法需求與司法規律邏輯是指，應以司法合致性為目標調節檢察權(權能)配置，以滿足司法需求為檢察權配置的功能導向。參見李貴揚.修憲后檢察權如何配置[EB/OL].(2018-07-17)[2018-09-04].https://new.qq.com/omn/20180717/20180717A0OKEA.html.。監察體制改革背景下的檢察權定位，檢察機關內部有著清晰的界定(51)例如，2018年7月18日，在十三屆全國人大第二期代表學習班上，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍專門針對監察權和檢察權的區別作出了回答：監察委對公職人員個人進行監察，調查職務違紀違法和犯罪；檢察機關履行法律監督職權，是依法對司法機關、執法機關在訴訟和相關執法過程中的違法行為進行監督糾正。一個是對個人，一個是對機關行使權力行為；一個是對公職人員全覆蓋，一個是重在發現訴訟過程中的職務行為不正當性……“訴訟活動中，檢察機關履行法律監督職權，既不同于初始階段行政機關的決定權，也不同于具有終局決定意義的裁判權，更多的是一種過程中的監督，有問題最終要靠監督相關部門自己去糾正。根據這一特點運用好檢察權，有利于防止審判恣意和偵查濫權，推動公安機關、法院依法履職。”對張軍的介紹，不少代表頻頻點頭。參見姜洪.“這一回，又能說出哪些新意”——看首席大檢察官如何向270余位全國人大代表匯報[N].檢察日報，2018-07-19(1).。最高人民檢察院提出檢察工作是刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟“四輪驅動”。2019年10月31日，十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，提出堅持和完善中國特色社會主義法治體系，健全保證憲法全面實施的體制機制、完善立法體制機制、健全社會公平正義法治保障制度和加強對法律實施的監督等(52)新華社.中共十九屆四中全會在京舉行，中央政治局主持會議，中央委員會總書記習近平作重要講話[N].人民日報，2019-11-01(1).。同時，新修訂的《人民檢察院組織法》也已于2019年1月1日起正式施行，盡管如此，檢察機關在推進中國法制建設的歷程中發揮獨特作用依然任重而道遠。