行政公益訴訟制度運行的實效性考察
——以713份裁判文書為分析樣本

李明超，王家躍

(深圳大學法學院，廣東 深圳 518060)

一、研究緣起與樣本說明

在經歷了“頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進”探索與實踐的五個階段后(1)吳家文.檢察行政公益訴訟：理論基礎、實踐考察和制度完善——基于比較法視野下的思考[J].南海法學,2018,(2):78.，我國的行政公益訴訟制度已經基本確立，并取得了良好的政治、社會和法律效果(2)劉藝.檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索[J].國家檢察官學院學報,2017,(2):3.。對于行政公益訴訟的理論研究，在該制度正式確立之前，既有的研究僅局限于學理探討與沙盤推演，其理論構想尚未經過司法實踐的檢驗(3)盧超.從司法過程到組織激勵：行政公益訴訟的中國試驗[J].法商研究,2018,(5):25.。自行政公益訴訟試點以來，現有的研究主要從兩個視角展開：一是從立法論的角度，運用學理分析或者比較借鑒的方法，對行政公益訴訟制度的完善提供解決方案；二是從實證研究的角度，對行政公益訴訟試點情況進行調研或者運用案例分析的方法，揭示行政公益訴訟實踐中存在的問題并提出解決方案。總體來說，現有的研究多側重于學理的探討，實證研究較少；而且，實證研究多從檢察機關的角度切入來考察檢察機關提起行政公益訴訟所取得的成效以及存在的問題，但從法院司法審查的角度考察行政公益訴訟制度運行狀況的研究較少，并且所涉問題較為“碎片化”?；诖耍疚臄M從法院司法審查的角度切入，在案例分析的基礎上系統考察行政公益訴訟制度的運行狀況，并通過大數據的分析來客觀描繪行政公益訴訟的“司法審查圖景”。

關于研究樣本，本文以“行政公益訴訟”為關鍵詞在“中國裁判文書網”上檢索相關案件(檢索日期截止到2019年3月31日)，共搜集到837份裁判文書。經過初步梳理后，得到自2015年7月以來發布的13個試點地區的一審判決書675份、二審判決書20份、再審判決書1份、裁定書17份，共計713份裁判文書。本文將713份裁判文書作為考察行政公益訴訟制度運行狀況的基本素材，在系統梳理、分析和統計的基礎上，試圖捕捉以下重要信息：(1)行政公益訴訟司法審查的整體圖景為何，呈現出哪些特點？(2)行政公益訴訟實踐是否與現有制度規定相一致，抑或存在哪些相背離的內容？(3)行政公益訴訟制度的內在要素之間是否存在關聯性，會產生何種影響？雖然本文無法精確地窺視行政公益訴訟制度運行的全貌，但是透過案例分析仍能觀察到行政公益訴訟制度運行的大致狀況，以及當前制度運行中存在的亟需解決的問題，冀望有助于反思和健全我國的行政公益訴訟制度。

二、行政公益訴訟制度運行的總體狀況

(一)案件類型與地域差異

根據對675份一審判決書的統計分析可知(見表1)，行政公益訴訟案件主要涉及生態環境和資源保護、國有土地使用權出讓和國有資產保護三個領域。其中，生態環境和資源保護類案件最多，占所統計案件的61.3%，其他兩類案件的受案數量相對較少。而且，行政公益訴訟案件具有明顯的地域差異：(1)不同地區受案數量差距較大，貴州、吉林、云南、湖北等地受案數量較多，而北京、江蘇、安徽、廣東等地受案數量較少；(2)每個省份受案類型側重不同，雖然大部分省份以生態環境和資源保護為主要的受案領域，但江蘇、山東和廣東三省的受案領域則以國有資產保護為主，均占到各自省份受案數量的60%以上。

(二)訴訟參加人與管轄法院

在675個一審案件中，檢察機關作為公益訴訟起訴人，其中，由基層檢察院(包括縣、自治縣、市轄區和旗檢察院)提起的案件556個(占82.4%)；市級檢察院提起的案件112個；鐵路運輸檢察院提起的案件7個。被告行政機關和法律法規授權的組織中涉及縣級政府及其職能部門(包括縣、自治縣、市轄區和旗)的案件496個(占73.8%)；涉及市級政府及其職能部門的案件130個；涉及鄉鎮政府的案件45個；涉及街道辦事處的案件4個。其中，存在共同被告的案件15個。在法院管轄方面，基層法院(包括縣、自治縣、市轄區和旗法院)受案498個(占73.8%)；市級法院受案139個；鐵路運輸法院受案38個。其中，由上級法院指定管轄的案件37個。

另外，在675個一審判決中，有第三人參加訴訟的案件90個(占13.3%)。第三人的類型主要包括四種：(1)進行違法生產或者經營的企業、組織或者個人，該類案件有72個；(2)與被訴行政行為有利害關系的組織，該類案件有3個；(3)與被告負有共同監管職責的行政機關，該類案件有9個；(4)受委托行使部分職權的行政機關，該類案件有4個；(5)被告行政機關下屬的事業單位，該類案件有2個。

(三)行政機關負責人出庭應訴與委托代理

在675個一審判決中，行政機關負責人出庭應訴存在三種情形：(1)行政機關負責人出庭應訴的案件456個(占67.6%)，其中，行政機關法定代表人出庭應訴的案件230個(占34.1%)；(2)共同被告案件中部分行政機關負責人出庭應訴的案件2個；(3)行政機關負責人未出庭應訴的案件217個(占32.1%)，其中，有1例案件行政機關經法院傳喚未出庭應訴，法院作出缺席判決(4)參見(2017)黔2702行初9號行政判決書。。

關于行政機關委托訴訟代理人的情況，在675個一審判決中，委托行政機關工作人員出庭應訴的案件306個(占45.3%)；委托律師作為訴訟代理人的案件511個(占75.7%)；沒有委托訴訟代理人的案件10個。另外，行政機關特別授權訴訟代理人的案件106個(占15.7%)(5)例如，在“丹江口市人民檢察院訴丹江口市國土資源局未履行國土行政執行法定職責案” ((2016)鄂0381行初22號行政判決書)中，國土資源局特別授權該機關工作人員代為承認部分或全部訴訟請求，代為放棄、變更或增加訴訟請求，代為反訴、上訴或撤回上訴，代簽法律文書。。

(四)訴前檢察建議與行政機關復函

在675個一審判決中，訴前檢察建議的內容包括三類：(1)要求行政機關履行職責，相關案件652個(占96.6%)；(2)要求行政機關糾正違法行為，相關案件4個。(3)要求行政機關糾正違法行為并履行職責，相關案件16個。另有3個案件未明確檢察建議內容。對于檢察建議的次數，一般情況下檢察機關只需提出一次檢察建議即可，相關案件654個(占96.9%)。但是，在其他21個案件中，檢察機關提出了兩次檢察建議以上。

關于行政機關的復函情況，未復函的案件104個，有復函的案件571個(占84.6%)(6)在571個有回復的案件中，有79份判決書未明確行政機關的回復內容。。行政機關的復函主要包括四種情形：(1)檢察建議內容已經全部履行，相關案件99個；(2)檢察建議內容已經部分履行，相關案件300個；(3)承諾會履行相關職責，相關案件37個；(4)不認可檢察建議內容，相關案件119個，其中，辯解理由包括行政相對人的違法行為已經被追究刑事責任或已經被公安機關立案偵查(7)參見(2017)陜0722行初2號行政判決書、(2017)吉7504行初1號行政判決書。、因行政相對人的原因導致行政機關客觀上無法履行法定職責(8)參見(2017)云0802行初11號行政判決書。、本行政機關不負主要的監管職責等(9)參見(2017)陜7102行初739號行政判決書。。

(五)變更訴訟請求與撤訴

由圖1可知，在一審判決案件中公益訴訟起訴人的訴訟請求一般包括五種：(1)確認被訴行政行為違法；(2)確認被告怠于履行法定職責違法；(3)判令被告(繼續)履行法定職責；(4)判令被告限期履行法定職責；(5)判令被告糾正違法行政行為。在訴訟過程中，變更或撤回訴訟請求的案件133個(占19.7%)，主要情形包括：(1)法院要求公益訴訟起訴人進一步明確具體的訴訟請求；(2)在被告已經完全履行法定職責的情況下，公益訴訟起訴人要求撤回判令被告履行法定職責的訴訟請求，變更為確認違法；(3)在被告已經改正違法行為的情況下，撤回確認被訴行政行為違法或判令被告糾正違法行為的訴訟請求，變更為確認違法或變更為判令(限期)履行法定職責。

圖1 公益訴訟起訴人的訴訟請求(一審判決)

對于撤訴的情況，17份裁定書中有10份裁定書是關于撤訴的裁定書。撤訴的理由主要包括：(1)公益訴訟起訴人以負有法定職責的行政機關已就相關行為立案檢查為由撤回起訴(10)參見(2016)皖0104行初129號行政裁定書。；(2)公益訴訟起訴人以怠于履職行為已經全部履行完畢，訴訟請求或訴訟目的已經全部得到實現為由撤回起訴(11)參見(2016)京0114行初255號行政裁定書、(2017)蘇8601行初281號行政裁定書。；(3)二審審理過程中，上訴人(一審被告)撤回上訴(12)參見(2017)鄂05行終135號行政裁定書。。

(六)案件爭議焦點

在675個一審判決中，檢察機關主要以行政機關怠于履行職責(包括完全不作為和不完全履行法定職責)和行政行為違法為由提起行政公益訴訟。其中，起訴理由中涉及怠于履行職責的案件639個(占94.7%)，涉及行政行為違法的案件110個(占16.3%)。

由圖2可知，除了被告對檢察機關起訴理由無異議外，法院案件審理中涉及到的爭議焦點主要包括：(1)被告是否怠于履行職責，包括完全不作為和不完全履行職責；(2)被告是否應當繼續履行職責，即在被告怠于履行職責的情形下是否有必要繼續履行職責；(3)被訴行政行為是否違法；(4)被告是否具有監督管理的法定職責；(5)起訴是否符合法定條件；(6)行政公益訴訟程序是否合法，主要包括公益訴訟起訴人訴前是否針對訴爭的違法行為或者怠于履職行為提出了檢察建議(13)參見(2016)閩0583行初256號行政判決書、(2017)鄂0502行初1號行政判決書。、公益訴訟起訴人的訴前程序是否符合規定等(14)參見(2017)蘇0411行初30號行政判決書、(2017)鄂0502行初34號行政判決書。。

圖2 案件爭議焦點(一審判決)

(七)裁判類型

總體上，行政公益訴訟案件中公益訴訟起訴人的勝訴率較高(15)所統計的675份一審判決，公益訴訟起訴人的勝訴率是100%。。根據有關統計數據，截至2017年12月，人民法院一審結案的862件行政公益訴訟案件中，檢察機關勝訴858件，敗訴4件(裁定駁回起訴2件、判決駁回訴訟請求2件)(16)滕艷軍.行政公益訴訟問題研究——以4起敗訴案件為切入點[A].黃河主編.深化依法治國實踐背景下的檢察權運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集[C].北京:中國檢察出版社,2018.518.。本文統計的713份裁判中，法院裁判類型主要包括：(1)確認違法判決，包括確認被訴行政行為違法和確認被告怠于履行職責違法；(2)責令履行判決，包括責令被告繼續履行職責和責令被告在一定期限內履行職責(17)責令限期履行職責的判決又可分為兩種情形：一是未明確具體的期限；二是明確限期履行的期限，所統計的一審判決中，責令履行的期限從10天到365天不等。；(3)駁回上訴判決，所統計的20份上訴判決書中法院都作出了駁回上訴的判決；(4)駁回起訴(上訴)裁定(18)本案中一審與二審法院都認為鄉政府不具有監管職責，不是適格被告，作出駁回起訴和上訴的裁定。具體參見(2018)吉01行終49號行政裁定書。；(5)指定管轄裁定；(6)撤訴裁定；(7)不予立案裁定(19)法院認為本案不屬于行政公益訴訟受案范圍被裁定不予立案。具體參見(2017)吉0621行初30號行政裁定書。；(8)中止訴訟裁定(20)本案中法院因案情復雜作出中止訴訟的裁定。具體參見(2017)魯1426行初16號行政裁定書。。

圖3 判決類型(一審判決)

(八)訴訟期限

表2 訴訟期限(一審判決)

對于立案期限，有341份一審判決書明確了起訴與立案的時間。其中，有253件案件于起訴當天立案；59件案件在7天內立案；29件案件的立案時間超過7天。對于審理期限，有487份一審份判決書明確了立案與判決作出的時間。其中，180天內作出判決的案件442件；超過180天作出判決的案件45件。

(九)訴訟費用

表3 案件受理費收取情況(一審判決)

在一審675份判決中，訴訟費用主要涉及案件受理費的收取。其中，有307個案件明確收取了案件受理費(占45.5%)；只有97個案件明確了不收取受理費(占14.4%)。被收取費用的對象均是敗訴的行政機關，費用一般為50元(21)有個別法院收取了100元的案件受理費。具體參見(2017)云0923行初2號行政判決書。。同時，將13個試點地區按照收取費用案件數量占該地區案件總量比例從高到低排序，分別是福建(82.0%)、廣東(75.6%)、云南(70.2%)、陜西(65.3%)、江蘇(61.1%)、內蒙古(60.0%)、湖北(59.7%)、山東(56.8%)、安徽(41.2%)、甘肅(38.7%)、吉林(4.6%)、貴州和北京(0.0%)。

三、行政公益訴訟制度實施效果評析

(一)受案類型與數量深受司法政策的影響

2015年全國人民代表大會常務委員會《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱《試點工作決定》)授權最高人民檢察院在生態和環境保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品等領域開展提起公益訴訟試點。所統計的一審案件中生態環境和資源保護類案件數量最多，食品藥品領域案件匱乏，這主要是受最高人民檢察院于2015年7月發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《檢察機關試點方案》)的影響。該方案中所明確的行政公益訴訟試點案件范圍為生態環境和資源保護、國有資產保護和國有土地使用權出讓，并且提出試點期間重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。此后，最高人民檢察院發布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《人民檢察院試點工作實施辦法》)第28條和最高人民法院發布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(以下簡稱《人民法院試點工作實施辦法》)第11條都明確規定行政公益訴訟受案領域為生態和環境保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓三類?？梢?，司法政策會對行政公益訴訟受案領域以及受案數量產生重要影響。當前，一個重要的變化是：2018年最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟若干問題解釋》)第21條明確規定檢察行政公益訴訟包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。變化在于：一是明確了食品藥品安全是行政公益訴訟的重要領域，今后相關案件將會逐步增多；二是將《試點工作決定》中的“國有資產保護”修改為“國有財產保護”，“國有財產”的外延大于“國有資產”的外延，受案范圍將會進一步擴展。

對于受案數量的地域差異，主要是受到行政公益訴訟的地方政策聚焦與組織激勵的影響(22)盧超.從司法過程到組織激勵：行政公益訴訟的中國試驗[J].法商研究,2018,(5):31-33.。受案數量較多的地域，檢察機關出臺了大量的公益訴訟司法政策，健全了相關工作制度，有效彌補了公益訴訟制度供給不足的缺失，為行政公益訴訟實踐創造了良好的司法制度環境，大大提升了受案數量。以受案數量最多的貴州省為例，在試點之初，貴州省人民檢察院率先擬定了《貴州省人民檢察院關于開展提起公益訴訟試點的實施方案》，明確了試點階段目標任務；經過一段時間的辦案經驗積累，再次率先擬制了《貴州省人民檢察院關于辦理及審批公益訴訟案件的工作規定(試行)》、《關于進一步加強和規范公益訴訟案件辦理工作的通知》等文件，進一步明確了辦案要點、審查期限、審批流程等。同時，貴州省人民檢察院實行“三同步”一體化辦案工作模式，成立了以獨任檢察官為主體的六個指導組，并設置了三道程序關卡——員額制檢察官審查、處室檢察官聯席會議討論、分管檢察長決定，嚴格把控案件質量標準，確保公益訴訟案件數量、質量、效率和效果的有機統一(23)公益訴訟試點工作先進集體：貴州省人民檢察院民事行政檢察處[EB/OL].(2018-03-03)[2019-06-11].http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368690.shtml.。

(二)起訴條件有別于一般的行政訴訟

《行政訴訟法》第49條明確了起訴的基本條件，即：(1)適格的原告；(2)明確的被告；(3)具體的訴訟請求和事實根據；(4)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。同時，根據《人民檢察院試點工作實施辦法》第41條、《人民法院試點工作實施辦法》第11條以及《檢察公益訴訟若干問題解釋》第21條和第23條的規定，行政公益訴訟除了滿足《行政訴訟法》第25條第4款(檢察機關為公益訴訟起訴人)和第49條第2項、第3項、第4項的規定外，還必須滿足另外三個條件，即：(1)檢察機關已經履行訴前程序；(2)行政機關仍不糾正違法行為或者不依法履行法定職責；(3)國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態。由圖表3可知，司法實踐中，對于被告資格的認定和訴前程序的合法性往往稱為案件爭議的焦點問題。

關于被告資格的認定，首先涉及到對行政機關特別是事業單位法人是否具有監督管理職責的界定。在司法審查中，對“監督管理職責”的界定并未作最廣義的理解，僅指行政機關或法人組織根據法律、法規或者規章的明確授權行使的監督管理職責(24)參見(2018)吉01行終49號行政裁定書。。法院主要是根據法律、法規、規章和地方“三定方案”、機構調整規定、會議紀要以及相關政策規定的內容予以綜合考量，以此認定被訴主體是否具有監督管理職責(25)參見(2017)甘7101行初95號行政判決書、(2017)魯0214行初33號行政判決書。。其次，在行政機關負有監督管理職責的情況下，如果行政機關將行政相對人涉嫌犯罪的線索移交公安機關，行政相對人被追究刑事責任后，行政機關是否仍具有監督管理職責？對于這種情況，行政機關往往認為自己不再具有行政處罰的職責。但法院認為這種認定缺乏法律依據，“當行政責任內容的法效果與刑事責任內容的法效果不同時，行政責任與刑事責任應分別適用”(26)參見(2017)蘇1302行初348號行政判決書。， “參照《行政處罰法》第7條的規定，結合相關法律、法規的規定，對于行政相對人的違法行為，行政處罰與刑事處罰在處罰適用的法律依據、處罰目的、處罰內容上均存在差異，兩者并不互相排斥，也不能互相替代。案件中雖存在對行政相對人追究刑事責任的事實，但該事實并不能免除行政機關繼續執行其已作出的行政決定的義務?！?27)參見(2017)鄂0582行初17號行政判決書、(2017)魯0681行初40號行政判決書。實踐中，行政機關直接將侵權人移送司法機關，回復檢察機關已經履行職責。這種“一送了之”現象的產生并非完全是行政機關選擇性執法的結果，還涉及到立法層面存在的問題。在制定或者修改涉及行政處罰與刑事執法銜接的相關法律規定時應當明確行政執法機關在移送案件后負有繼續履行監管職責的義務，并明確其適用情形，以縮小行政執法的裁量空間(28)劉藝.檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索[J].國家檢察官學院學報,2017,(2):10.。

關于訴前程序的合法性，主要涉及兩個問題：一是公益訴訟起訴人提起訴訟未按照《人民檢察院試點工作實施辦法》第53條規定，層報最高人民檢察院審核批準，是否違反訴前程序規定？法院一般認為是否層報最高人民檢察院批準屬于內部行政程序，法院不作審查，并不違反訴前程序規定(29)參見(2017)閩0402行初15號行政判決書、(2016)黔2625行初41號行政判決書。。二是檢察機關起訴的事項中含有未向行政機關發送檢察建議的內容，就此事項提起公益訴訟是否符合訴前程序規定？法院一般認為如果未發送檢察建議的內容是檢察建議發送之后違法行為人的繼續違法行為，該內容與檢察建議所提內容直接相關，被告行政機關未能充分履行法定職責有效制止違法行為，導致新的違法行為出現。公益訴訟起訴人訴請確認行政不作為違法，并責令行政機關對新的違法行為依法作出處理，符合訴前程序規定(30)參見(2016)閩0583行初256號行政判決書。。

關于公共利益仍受侵害的證明材料，國有土地使用權出讓和國有資產保護案件主要通過行政機關作出的處罰決定、責令履職等法律文書證明，生態環境和資源保護案件則更多通過實地走訪、拍照、測量取得。受司法政策的影響，環境案件在今后一定期限內仍占大多數，而實踐中行政機關復函案件達84.6%，檢察機關通常需要在收到復函之后根據復函內容再次實地調查取證。在目前大部分檢察機關只提出一次檢察建議的情況下，主要在立案調查到發出檢察建議之前、收到復函后到起訴前兩個階段取證，在檢察機關提出2次以上檢察建議的情況下，檢察機關根據復函內容進行取證的次數隨著增加，具有調查取證上便利的基層檢察院因此成為實踐中辦案的主要力量。

(三)司法審查的適用標準有待統一

當前行政公益訴訟制度雛形初具，但缺乏具體的操作準則，法院對于不確定法律概念的認定以及裁判適用的標準尚不統一。

1.關于不履行法定職責的界定

首先涉及到的問題是如何處理“行政不作為”與“不履行法定職責”關系。理論上，行政不作為的應為之依據，既可以是法定職責，也可以是行政義務，但不履行法定職責的應為依據，則限于法定職責。從這個意義上說，行政不作為應大于不履行法定職責之范圍(31)章劍生.行政訴訟履行法定職責判決論——基于《行政訴訟法》第54條第3項規定之展開[J].中國法學,2011,(1):142.。制度上，《人民檢察院試點工作實施辦法》第28條和《檢察公益訴訟若干問題解釋》第31條都使用了“不作為”，作為檢察機關提起訴前檢察建議的重要情形；而《人民法院試點工作實施辦法》第11條使用的是“不履行法定職責”，作為檢察機關提起行政公益訴訟的重要條件?？梢?，這兩個制度術語適用于行政公益訴訟的不同階段，行政不作為外延較廣，適用于訴前檢察建議階段可以擴展案件線索，進而通過訴前程序調查核實以確認是否存在不依法履行職責的情形；進入訴訟階段，不履行法定職責作為案件“過濾裝置”，法院只受理和審查行政機關不履行法定職責的案件，以限定行政公益訴訟的受案范圍。

不履行法定職責的認定，除通過判斷是否具有監督管理職責認定被告資格，還涉及被告在個案中具體有哪些職責，最后將被告履職情況逐一對應，判斷是否不履行法定職責。是否具有監督管理職責可以通過法律文件的概括性條款認定，被告履職情況通過雙方提交證據進行認定，而分布于各項條款中的具體職責規定并不明確。實踐中，公益訴訟起訴人一般在概括認定被告具有監督管理職責之后，以公共利益仍受侵害的結果反推不履職法定職責；被告一般列舉已采取的行為，并提出導致公益利益仍受侵害的辯解事由；具體存在哪些法定職責需要法院查明，歸納整理后進行判斷，而法院往往不列明具體職責或對被告已采取的行為逐一判斷。個案中被告具有哪些職責的不明確，導致案件訴訟請求和爭議焦點均集中于“是否應當繼續履行職責”和“是否怠于履行職責”，這一點由圖表2和圖表3可以看出，在法院作出生效的確認違法判決和責令履職判決之后，案件似乎就此解決，但法院認定不履行法定職責時，除判斷被告已采取行為本身是否違法(如處罰決定本身違法，則無需討論后續履職情況)、辯解事由是否成立之外，還需要具體判斷被告未履行哪些法定職責導致公共利益仍受侵害，公共利益仍受侵害的結果只是輔助判斷標準，不能直接以此認定不履行法定職責。現階段，由于以往不作為和違法案件的堆積，各地法院主要以被告已采取行為本身違法認定不履行法定職責，導致出現公益訴訟起訴人勝訴率100%的情況。但隨著執法水平的提高，在已采取行為本身出現違法成為少數、履職不到位成為多數的情況下，法院更應當通過查明個案中的具體職責并逐一判斷認定是否不履行法定職責。在查明個案具體職責的情況下，是否怠于履行職責、是否應當繼續履職、責令履職的事項和期限也會更加明確，問題才能真正解決。據此，還可以認為檢察建議只是起到督促和溝通作用，是否不履行法定職責仍需通過各項具體職責判斷。未在法定期限回復檢察建議，同時履職不到位的情形下，可以將未回復檢察建議作為考察行政機關主觀履職態度的因素之一綜合判斷，最終認定不履行法定職責；而在行政機關各項職責均履行到位，只是未在法定期限回復檢察建議的情況下，可以在裁判文書說理部分指出這一履職瑕疵，但不宜據此認定不履行法定職責違法。

2.關于審查對象的界定

在是否要審查訴前檢察建議之前行政機關的行為是否構成不履行法定職責這一問題上，從675個一審案件的審理來看，有537個案件(占79.6%)法院審查了訴前檢察建議之前行政機關的行為是否構成不履行法定職責。不予審查的法院則認為：“按照司法解釋的規定，檢察機關提起行政公益訴訟的條件是行政機關已經作出的行政行為違法或不履行法定職責，在檢察機關提出檢察建議后一個月內仍拒不糾正已經作出的違法行為或者不依法履行法定職責，而使國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態。因此，行政公益訴訟的審理對象及范圍應當是行政機關在收到檢察建議后一個月內，是否依法糾正違法行為或履行法定職責?！?32)參見(2017)吉2401行初92號行政判決書?！氨辉V行政機關是否存在不履行法定職責的違法行為，只是人民法院判斷被訴行政機關應否履行法定職責的事實基礎和前提，而不能成為單獨的訴請和判項?！?33)參見(2018)吉24行終114號行政判決書。筆者認為行政機關的最初行為是否構成不履行法定職責應該是整個行政公益訴訟案件的基礎，這關系到訴前檢察建議以及行政機關后續行為的合法性，法院應當予以審查，以便綜合認定行政機關后續行為的性質，從而做出適當的判決。因為“該一個月僅是檢察機關履行的公益訴訟訴前程序中，判決相關行政機關是否實質糾正違法行為、檢察機關是否需要提起公益訴訟的容忍期間，公益訴訟審查的并非行政機關在該一個月內的糾正或履行行為，而是檢察建議所指向的行政機關固有的違法行政行為。”(34)參見(2017)蘇1291行初22號行政判決書。

根據《檢察公益訴訟若干解釋》第25條第1款和第3款規定，被訴行政行為具有行政訴訟法第74條、第75條規定情形之一的，判決確認違法或者確認無效，并可以同時判決責令行政機關采取補救措施；被訴行政機關不履行法定職責的，判決在一定期限內履行。由于責令履職判決只解決行政機關是否需要繼續履職的問題，并不一定意味著行政機關怠于履職違法，行政機關的最初行為是否合法依舊需要法院通過審理作出裁判，如果行政機關的最初行為構成違法，法院應當作出確認判決，同時根據情況作出責令履職判決。這樣的安排并不違背訴前程序的設計目的，訴前程序的作用在于督促行政機關積極履職，使行政機關的違法行為通過自我糾錯的方式得以解決。在檢察院認為行政機關已經充分履職決定不起訴或者撤回起訴之時，行政機關最初的行為即使違法也由于“不訴不理”不會進入法院司法審查的范圍；而當檢察院向法院提起行政公益訴訟，案件進入司法審查階段之時，法院進行審查并對其是否合法作出裁判。對于行政機關而言，其主觀上認識到最初行政行為構成違法的情況下，為了避免敗訴的后果，在收到檢察建議之后會積極履職，以使國家利益或社會公共利益受到侵害的狀態得以消除，而這恰恰是訴前程序設計的目的。為了促使這一目的的實現，檢察機關不宜一味采用“結果標準”來判斷行政機關是否履職，在采用“行為標準”認定行政機關已經積極履職之后，可以繼續進行跟蹤、回訪，再次采用檢察建議或者起訴的方式督促行政機關履職。

3.關于法定或酌定免責事由的認定

訴訟過程中行政機關提出無法履行法定職責的事由，包括因資金、人員和技術等客觀原因無法履職，因職權范圍、程序規定等法律原因無法履職，因相關政策規定無法履職等。法院一般不將這些事由作為可以免除責任的法定或酌定事由予以認定，主要還是從侵害結果是否存在來認定行政機關是否完全履行了法定職責。但以“結果標準”來認定行政機關是否完全履行了法定職責，在個案中會產生爭議。例如，在尤溪縣人民檢察院訴尤溪縣林業局行政確認案中，行政相對人在尤溪縣林業局的督促下履行了部分義務；而剩余部分非法改變用途的林地未恢復原狀主要是由于該水泥硬化地塊原是地質災害區域，水土流失嚴重，林權單位和附近居民要求執法單位暫緩強制破壞水泥地面，異地恢復植被。對此，林業局擬采取異地恢復植被的方法解決問題。尤溪縣人民法院認為，經檢察機關督促后，尤溪縣林業局仍未依法全面履職，致使國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態，尤溪縣林業局未依法全面履行監管職責的行為違法(35)參見(2017)閩0426行初7號行政判決書。。筆者認為，在出現非可歸責于行政機關的事由導致國家利益或者社會公共利益受到侵害的狀態未徹底消除時，法院可作出責令履職判決，但是行政機關是否怠于履行法定職責應遵循主客觀相統一原則，從行政機關主觀上是否充分認識到行政執法存在的問題和不足，客觀上是否積極采取有效措施改正錯誤，依照法定程序在合理期限內履行職責進行認定，從而慎重作出確認怠于履職違法判決，避免打擊行政機關自我糾錯的積極性。

4.關于撤訴標準的認定

根據《人民檢察院試點工作實施辦法》第49條和《檢察公益訴訟若干問題解釋》第24條的規定，在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許。從現有規定看，撤訴是以訴訟請求目的實現的結果為導向。從上述案件梳理可知，法院在一審中作出撤訴裁定的理由主要包括兩種：(1)行政機關已經開始履行法定職責或糾正違法行為；(2)訴訟請求或訴訟目的全部實現。行政公益訴訟主要目的是為了保障國家利益和社會公共利益免受侵害(36)秦前紅.檢察機關參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討[J].政治與法律,2016,(11):83.，從現有規定來看，第一種理由并不符合規定，撤訴應當滿足違法行為被糾正完畢或者法定職責被完全履行，而不是開始糾正違法行為或履行法定職責就達到了行政公益訴訟的目的。具體來說，法院裁定撤訴應當滿足三個基本條件：(1)違法行為已經被完全糾正或法定職責已經被完全履行；(2)訴訟請求全部實現；(3)訴訟目的已經達到，即國家利益或者社會公共利益已經不再受侵害。基于對公共利益的保護，訴訟目的是否達到除要求公益訴訟起訴人進一步提供證據之外，若存在履職期限明顯過短等合理懷疑，法院還可以進行調查取證，避免實踐中未經無害化處理直接填埋垃圾、毀壞林地只在地表“復綠”、驗收報告數據存在明顯差異等情況，使受損的公共利益真正得到恢復。

(四)確認違法判決和責令履職判決的適用有待精細化

行政公益訴訟案件的爭議焦點主要集中于被告是否怠于履行職責以及是否應當繼續履行職責，這也就決定了法院判決主要采用確認怠于履職違法判決和責令履職判決兩種類型。責令履職判決往往和確認違法判決一并作出，而確認違法判決有時則單獨作出。也有法院認為“判決被告繼續履職，意味著被告在之前履職不到位，換言之，原告第二項訴請實際上已涵蓋了第一項訴請的內容，不必再對第一項訴請單獨進行審理?！?37)參見(2017)黔0181行初20號行政判決書。不單獨進行審理并非完全不審理，主要在審理事實時進行審理，并在裁判文書說理部分指出行為的違法性，在判項部分不做單獨的判決。另外，在司法實踐中，當行政機關在判決作出之前充分履職，而檢察院不撤回或變更“判令被告繼續履職”的訴訟請求之時，法院主要采取兩種方式處理：(1)駁回檢察院該項訴訟請求(38)參見(2016)云0824行初10號行政判決書。；(2)在判決書中說明對該項訴訟請求不再處理(39)參見(2017)甘1221行初1號行政判決書。。

確認怠于履職違法判決的適用不僅是對行政機關不作為違法的確認，還為行政機關尊重和履行檢察建議內容提供了制度保障，相比起裁判文書中說理部分違法性的確認，確認違法判決更容易納入行政機關的年度考核之中，以督促行政機關積極履職，使得大量案件在訴前程序階段得以解決。責令履職判決是在行政機關不履行法定職責以及公共利益或者社會利益仍舊受到侵害的狀態下作出的，其適用不能完全等同于一般行政訴訟的履行判決，應當凸顯監督行政機關依法行政和保護公共利益這兩項客觀訴訟目的(40)崔瑜.行政公益訴訟履行判決研究[J].行政法學研究,2019(2):136.。實踐中，責令履職判決主要適用于三種情形：(1)在判決作出前，行政機關充分履職使得被訴的國家利益或社會公共利益受到侵害的狀態得到消除，但后續仍需行政機關繼續履職，比如代為補種被盜伐林木并驗收合格，并需繼續看護；(2)在判決作出前，行政機關積極履職，但國家利益或者社會公共利益受到侵害的狀態仍未消除，比如已向違法行政相對人進行催告并且向法院申請了強制執行；(3)經過訴前程序之后，行政機關一直不依法履職。在上述情形中，法院均需作出責令履職判決，但是履職判決的內容尚需進一步細化和明確，即法院是否需要明確履職期限、履職具體內容、履職的方式以及履職的程度等。

(五)訴訟期限規定有待進一步完善

訴訟期限會對訴訟參加人訴權的行使產生重要的影響，也會影響行政公益訴訟制度運行的效果。但是，行政公益訴訟相關司法解釋并未對行政公益訴訟制度運行所涉及的各種期限作出系統規定。

首先，關于訴前程序完結后提起公益訴訟的期限。按照《人民檢察院試點工作實施辦法》第37條、第38條的規定，人民檢察院擬提起行政公益訴訟的，應當自檢察機關決定立案之日起6個月內辦理終結；有特殊情況需要延長的，報經檢察長批準。這6個月的期限，應當包括了檢察機關發出訴前檢察建議后，行政機關2個月的回復期間。對于檢察建議的次數，相關司法解釋并未作出明確規定，實踐中存在提出2次以上檢察建議的情況。筆者認為，為了充分發揮訴前檢察建議的制度功能，只要能在檢察機關立案之日起6個月內提起訴訟的，應當允許檢察機關多次提出檢察建議，以便更好地督促行政機關履行法定職責，節約司法資源。而目前96.9%的檢察機關只提出一次檢察建議后便起訴，收到起訴狀副本的行政機關會更加積極履職，但仍有大部分案件(占77.2%)需要法院適用責令繼續履職判決或責令限期履職判決，并在后續監督生效裁判的執行。實踐中，大量案件通過訴前程序得以解決，其他案件進入訴訟階段適用責令履職無法避免，但過高的比例和爭議焦點的集中，反映出檢察機關和行政機關尚未進行有效溝通，檢察建議和復函內容的概括性、模糊性也起到影響。為減少法院案件審理之后仍需要通過執行監督的方式監督履職的情況，在非因行政機關主觀怠于履職的情況下，以提出檢察建議的方式作為基礎，構建與行政機關之間的溝通制度，多次溝通、多次走訪有利于訴前程序發揮更大的作用。

其次，關于立案期限?！稒z察公益訴訟若干問題解釋》第23條規定，人民檢察院提起行政公益訴訟，符合起訴條件規定的，法院應當登記立案。由圖表5可知，在341件一審判決中，有312件案件當場或于7天內立案，但仍有29件案件立案時間超過7天。超過7天立案的情形主要包括兩種：(1)檢察機關起訴后，受案法院超過7天立案；(2)檢察機關起訴后，立案受理的法院向上級法院報請指定管轄，由于上級法院作出指定管轄裁定的時間過長或者受指定法院立案時間過長等原因，導致檢察機關從起訴到受指定法院再次立案的期限超長，甚至多達100余天(41)例如，在翁源縣人民檢察院訴翁源縣國土資源局不履行法定職責案中((2017)粵0203行初150號行政判決書)，檢察院于2016年11月25日向翁源縣人民法院起訴，該院立案受理后，向韶關市中級人民法院報請指定管轄。韶關市中級人民法院于2016年12月13日作出指定管轄的裁定，而受指定的武江區人民法院于2017年4月21日才立案受理。。筆者認為，法院立案應當嚴格按照《行政訴訟法》第51條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《關于適用行政訴訟法的解釋》)第53條的規定執行，即法院應當在接收檢察機關的起訴狀后7日內決定是否立案，7日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。受案法院報請上級法院指定管轄的，也應當在7日內及時報請；上級法院應當按照《關于適用行政訴訟法的解釋》第7條的規定，在7日內作出處理決定或者裁定；受指定的法院也應當在指定管轄裁定作出后的7日內及時立案受理。

再次，對于法院的審理期限。行政公益訴訟司法解釋并未作出規定，應當按照《行政訴訟法》第81條的規定，在立案之日起6個月內作出一審判決。由圖表5可知，絕大部分案件都在6個月內審結，只有少數案件延長了審理期限。另外，雖然有大量案件都在1個月內審結，但從目前相關規定和司法實踐來看，行政公益訴訟案件的審理不適用簡易程序。

最后，關于行政機關的實際辦案期限。從裁判文書內容看，大部分法院用“作出判決時”作為認定是否不履行法定職責的裁判基準時，其他法院用“起訴時”“開庭前”“檢察建議復函中的承諾履職期限”進行認定。因此，加上檢察院立案調查之前的時間，行政機關事實上擁有較長的辦案期限，公益訴訟起訴人因此多以起訴時公共利益仍受侵害作為起訴理由，但一味適用“結果標準”容易忽略個案的復雜和困難，法院以“作出判決時”進行判斷具有合理性，通過給予主觀上認識到錯誤、客觀上積極履職的行政機關更多時間履職，避免案件后續生效裁判的執行監督程序，真正發揮行政公益訴訟程序的作用。

(六)訴訟費用的收繳有待進一步明確

關于訴訟費用，《檢察機關試點方案》和《人民法院試點工作實施辦法》第23條規定，人民檢察院提起的公益訴訟案件，人民檢察院免交《訴訟費用交納辦法》第6條規定的訴訟費用。由圖表6可知，在675個一審判決中，明確收取案件受理費的判決307個，占45.5%，不收取受理費的判決只有97個；并且這些費用都是由敗訴的行政機關負擔。根據《訴訟費用交納辦法》第20條、第29條的規定，案件受理費由原告、有獨立請求權的第三人、上訴人預交，但訴訟費用最終由敗訴方負擔。綜合現有規定來看，檢察機關只是免交了應當預交的案件受理費。也就是說，如果檢察機關敗訴則可以免交案件受理費；但是，根據現有規定并無法直接推斷出，在檢察機關勝訴的情況下，敗訴的行政機關也可以免交案件受理費?？梢姡壳安糠址ㄔ菏杖≡V的行政機關案件受理費的做法并未違反《訴訟費用交納辦法》的規定。

延伸性的問題在于，如果行政機關可以免交案件受理費，是不是意味著也可以免交《訴訟費用交納辦法》第6條規定的各類申請費和證人、鑒定人等相關人員的費用？基于體系解釋的邏輯，筆者認為，現有規定并未賦予行政機關在行政公益訴訟案件中免交訴訟費用的權利，敗訴的行政機關應當承擔案件受理費以及其他訴訟費用。行政公益訴訟司法解釋應當對此予以明確，以便統一各地法院的法律適用。

(七)公益訴訟起訴人的起訴責任尚需明確

政治控制與壓力推進下的行政公益訴訟試點模式使得擁有訴訟當事人與法律監督者雙重身份的檢察機關在訴訟程序中占據主導地位(42)盧超.從司法過程到組織激勵：行政公益訴訟的中國試驗[J].法商研究,2018,(5):32.，案件勝訴率較高，但事實上制度運行依舊面臨阻礙。這種阻礙并非主要來自于缺少案件線索，或者是因缺乏調查權難以提交《人民法院試點工作實施辦法》所規定的“被告行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料”(43)2018年3月2日實施的《檢察公益訴訟若干問題解釋》，將“初步”二字刪去，改為“被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料”。；而主要在于檢察機關提起行政公益訴訟是否有健全的責任機制。

從法院結案數量上看，自行政公益訴訟制度實施以來11個試點省份法院結案的行政公益訴訟案件數量平均每個月不到2件。即使考慮各地法院裁判文書上網率和大量案件在訴前程序得到解決的因素，在2018年全國縣級檢察院辦理公益訴訟案件做到全覆蓋的情況下，各縣級檢察院平均每月立案辦理的行政公益訴訟案件不足4件(44)2018年全國縣級檢察院辦理公益訴訟案件已做到全覆蓋，全年立案辦理行政公益訴訟108767件。截止到2017年底，全國縣級行政區劃共2851個。參見2019年最高人民檢察院工作報告(文字實錄)[EB/OL].(2019-03-12)[2019-06-15].http://www.spp.gov.cn/spp/tt/201903/t20190312_411422.shtml；中華人民共和國二〇一七年行政區劃統計表[EB/OL].http://202.108.98.30/statistics/.。這與實踐中存在的大量行政不作為和行政違法行為相比，進入行政公益訴訟的案件仍然相當有限。其次，從案件涉及的具體事項來看，檢察機關存在趨易避難、避重就輕的傾向。例如，在環境行政公益訴訟中，主要針對的是因垃圾堆放、山林開采、養殖場污水排放引起的行政不作為案件；而且，案情并不復雜，檢察機關委托第三方機構進行鑒定、調查取證、出具專家意見書的案件只有124件(占18.4%)。

檢察機關雖然在人員專業和調查取證方面具有優勢，但在失去中央和地方黨政機關的支持配合之后，能否真正擔負起“無人訴、不愿訴、不敢訴的公益案件”，還是“只是在形式上保持行政公益訴訟案件的一定數量，而不去真正挑戰對公益造成或者潛在地會造成巨大侵害的政府行為”(45)沈巋.檢察機關在行政公益訴訟中的請求權和政治責任[J].中國法律評論,2017,(5):75.，這依舊是一個問題?！稒z察機關試點方案》和《人民檢察院試點工作實施辦法》均規定檢察機關在符合條件的情況下，可以向法院提起行政公益訴訟?！翱梢浴辟x予了檢察機關一定的裁量權，尚未有強制性的義務規定。而且，《行政訴訟法》和《檢察公益訴訟若干問題解釋》也只是規定行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?？梢?，現有規定尚未明確檢察機提起行政公益訴訟的職責義務，檢察機關提起行政公益訴訟尚缺乏強有力的責任制度保障。今后相關立法應當對檢察機關不依法提起行政公益訴訟以及未及時提起行政公益訴訟的責任予以明確，以確保行政公益訴訟制度運行的實效性。

四、結語

通過本文分析可知，我國行政公益訴訟制度已經基本落地實施并取得了較好的成效，如檢察機關的勝訴率較高、受案范圍從行政行為擴展到行政活動、行政機關負責人的出庭率較高、主要提起責令履職之訴和確認之訴等。而且，當前的行政公益訴訟呈現出諸多客觀訴訟的特征(46)劉藝.構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制[J].法學研究,2018,(3):39.，與以主觀訴訟為主的傳統行政訴訟存在一定的制度差異。但是，行政公益訴訟司法制度并不健全，特別是在受案范圍、訴前程序、起訴條件、審理規則、審理程序、訴訟期限等方面還存在需要進一步探討和完善之處，這都有賴于司法實踐經驗的積累、理論研究的深入和司法制度的不斷完善，并在此基礎上探索建立一套獨立的公益訴訟制度。