政府會計制度下高校科研經費風險防范

楊文靜　謝春紅

【摘要】? 近年來，黨中央、國務院高度重視高校和科研院所科研領域簡政放權工作，一系列改革舉措相繼出臺，給科研人員創造了寬松的研究環境，取得了良好的效果。但從內部控制視角來看，科研經費在業務層面和單位層面依然存在風險，2019年高校開始執行政府會計制度，會計政策的變更也給科研經費的管理帶來風險。文章基于內部控制視角分析高校科研經費存在的風險，全面梳理科研經費全過程管理業務流程，以期達到有效防范科研經費風險的目的。

【關鍵詞】? ?政府會計制度;科研經費;風險防范

【中圖分類號】? F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）02-0064-03

近年來，黨中央、國務院高度重視高校和科研院所科研領域簡政放權工作，一系列改革舉措相繼出臺，給科研人員創造了寬松的研究環境，也取得良好的效果。《抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發[2018]127號）明確提出：“深入推進下放科技管理權限工作，對科研單位提出健全完善內部管理制度，確保在落實科研人員自主權的基礎上，突出成果導向，提高科研資金使用績效，完成科研目標任務。項目管理部門要通過隨機抽查等方式加強事中事后監管，防止發生違規行為。”《關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（教黨函[2019]37號）提出：“堅持問題導向，完善科研管理制度;遵循科研規律;落實科研管理自主權、優化管理服務;增強科研人員獲得感、加強誠信建設;引導科研人員堅守法紀底線、改進工作機制;強化科研管理部門責任、完善監督機制;營造良好科研創新環境。”改革措施明確在給科研人員松綁的同時，也要兼顧經費使用的合法性和合規性，持續完善內部控制制度建設和監督機制來防范風險。2019年1月1日起高校開始執行政府會計制度，會計政策的變更帶來相關經濟業務會計核算的變化，也給高校科研經費的管理帶來風險。準確識別并有效防范高校科研經費存在的風險是迫切需要解決的問題。

一、政府會計制度下科研經費的核算及風險

（一）科研項目收入核算

1.采用預收款方式的收入核算。財務會計要求按照合同完成進度確認收入，不允許按照收到款項全額確認科研事業收入。高校合同管理軟件信息化程度不高，完全按照合同完成進度確認收入可操作性不強。高校普遍采用的做法是“以支定收”。即以費用類科目加上固定資產、無形資產的合計數作為確認科研事業收入的基數（不含往來款科目的余額）。此種做法的前提條件是固定資產科目和無形資產科目必須設置項目核算，保證科研項目收入數據的準確性。

2.預收賬款核算差異。項目款項到賬后，財務會計按照權責發生制最終確認科研事業收入，增值稅是價外稅，不包含在科研事業收入中;預算會計按照收付實現制確認包含增值稅稅額的科研事業預算收入。由于二者口徑不一致，導致科研事業收入與科研事業預算收入總額不等。

3.科研項目增值稅核算。采用預收賬款核算科研事業收入的，增值稅直接通過預收賬款支出，不形成費用，預算會計直接計入科研支出。采用預借發票方式的，高校確認收入的時點（按照合同完成進度）與按照稅法確認增值稅納稅義務發生的時點（增值稅票開具時）可能一致，也可能不一致。學校發生預借發票業務時，可以不做確認科研事業收入的賬務處理，通過“應收賬款”科目核算應扣繳的增值稅即可。

（二）科研項目管理費計提及使用的核算

政府會計制度規定通過“預提費用”科目核算管理費的計提和使用，不再通過“事業基金”科目核算。“預提費用”科目可以進行項目核算，或者直接在預提費用一級科目下設二級明細科目，以區分不同學院及部門間管理費的計提和使用情況。對于2019年新計提的管理費在使用時，直接通過預提費用核算，對于以前年度（2019年以前）提取的尚未完全支出的管理費在使用時仍然通過“業務活動費”科目核算。

（三）科研項目支出核算

1.普通業務的報銷如差旅費、版面費等支出與高校會計制度相比變化不大，主要是增加了預算會計分錄。變化較大的是固定資產的會計核算，如取得不需安裝的固定資產時直接增加固定資產，在計提折舊時，增加業務活動費。這就要求對六大類固定資產科目進行項目核算，并按照資產的使用部門區分教育、科研、行政及后勤四類，分別計提折舊額，準確核算和計量固定資產的價值。如何設定標準區分教育、科研、行政還是后勤的固定資產，以及通用設備和專用設備的區分，不同類別固定資產折舊方法的選擇，折舊額的計算都需要財務部門及資產管理部門的相互配合才能完成。

2.以前年度購置的在途或未入庫固定資產，2019年不再需要另行支付款項時，辦理驗收、入庫手續時，由于以前年度已經列入支出科目，本年度賬務處理時增加固定資產，但不需減少項目經費指標，這需要會計核算系統單獨對此類業務進行設置。2019年需要支付的固定資產購置費，已列支的直接增加固定資產，不核減項目經費指標，新支付的款項按照政府會計制度要求進行核算即可。

3.固定資產購置核算差異。財務會計通過固定資產折舊計提費用，而預算會計在取得固定資產時已經確認預算支出，導致財務會計與預算會計產生差異。

（四）會計政策變更產生的核算風險

政府會計制度實施后，科研經費核算方式發生了很大的變化，尤其在科研收支的確認和計量、科研管理費的計提和使用上要重點關注。同時，如何對財務會計和預算會計科目進行準確計量、是否觸發預算會計分錄、何時觸發預算會計分錄等一系列問題都需要財務人員大量的職業判斷。由于核算基礎的變化，財務會計和預算會計核算產生的差異部分，需要年底統一編制調整表進行調整。

高校目前所使用的會計核算系統中預算會計分錄的觸發一般是系統初始化過程設定好的，根據設定，系統自動判定是否觸發及何時觸發預算會計分錄，但由于經濟業務的復雜性，發生納入單位預算管理的現金收支業務不是觸發預算會計分錄的唯一要素（比如管理費的計提），特殊的業務仍然需要財務人員進行職業判斷。系統初始化設置是否正確，財務人員職業判斷是否正確，都會給高校的財務核算帶來風險。這就要求高校財務人員及時更新知識儲備，正確核算各項經濟業務，防范由此產生的會計信息失真等風險。除此以外，高校在現行會計制度下，識別單位層面和業務層面的風險點，才能有針對性地采取措施應對風險，完善內部控制，提高會計信息的質量。

二、內部控制視角下科研經費的風險識別

高校已按照財政部要求連續編制2017年及2018年行政事業單位內部控制報告，根據內部控制報告編報所填報的內容及評分，本文從單位層面和業務層面來識別高校科研經費管理存在的風險點。

（一）單位層面

財政部公布的《2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告》顯示：全國范圍內絕大多數單位均積極開展本單位內部控制環境建設，內部控制的組織實施也表現出階段性和長期性，在管理信息系統建設方面，各單位內部控制信息系統建立尚處于起步階段。各單位對資金收支和資產管理業務的信息化建設關注度明顯高于其他業務領域，但也僅達到50%，合同業務的信息化建設只有34.06%。管理信息系統建設可固化業務流程，提升工作效率，減少人力成本，也能實現業務全過程監控。合同業務的信息化建設程度高低，直接影響高校科研事業收入核算方式是否與政府會計制度的要求一致。

（二）業務層面

1.科研經費預算業務管理風險。在預算編制環節，項目負責人承擔預算編制的主體責任，由于項目負責人財務方面知識的限制，導致預算編制不科學、隨意性大，各預算項目之間的關系界定不清楚。在預算執行環節，由于預算編制的不科學、不合理導致預算執行困難，甚至出現無法執行的情況。雖然科研人員的自主權越來越大，但頻繁的預算調整，有可能導致科研項目支出內容與實際科研活動不匹配，預算與執行相脫節。如縱向科研項目設備費一般不允許列支通用設備，項目負責人在編制預算時將打印機、筆記本電腦等列入設備費預算，導致后續預算無法執行;再比如會議費是指舉辦會議而發生的費用，并非參加會議發生的費用，科研人員列支小額的會議費預算顯然在項目研究后續過程中無法報銷，只能調整預算。

2.科研經費收支業務管理風險。（1）預借發票業務風險。如某高校2018年橫向科研項目有將近44%需要預借發票，根據政府會計制度要求，預借發票的業務需要對繳稅業務進行核算，可不做科研事業收入的賬務處理。有可能出現跨月、跨季度和跨年收款的情況，甚至出現科研款項一直不到賬的情況。（2）科研經費使用風險。某高校科研經費報銷過程中存在冒領勞務費、將外協費劃撥至項目負責人自己控制的公司、利用虛假業務、真實發票套取科研經費等現象;電子發票的日益普及，導致重復報銷的問題出現;科研人員鉆制度的漏洞，因項目研究期間規定限制較多，在項目研究期間不支出或少量支出，待結題后將項目余額結轉至結題項目繼續使用（北京市屬某高校規定結題后項目余額可以繼續結轉使用兩年，具體開支范圍可由項目負責人確定），導致科研經費流失、科研腐敗的滋生。

3.政府采購業務管理風險。雖然高校積極貫徹科研經費“放管服”政策，但在實際執行過程中，對科研經費的使用限制仍然較多，如要求科研經費必須執行政府采購相關規定。筆者針對北京市屬某高校科研人員發放89份調查問卷，回收有效問卷51份，問卷結果顯示：76.47%的科研人員認為科研經費沒有必要實施政府采購，或者可特事特辦，隨到隨辦。由于科研經費有別于高校開展日常工作的財政性基本經費和專項經費，不能完全執行政府采購，這就導致后續報銷困難，手續繁雜，提供各種情況說明是必不可少的。

4.資產管理風險。科研項目的實驗材料一般由科研人員隨用隨采，對于實驗材料的管理也由科研人員負責，報銷時財務人員一般要求經辦人、驗收人和項目負責人三者簽字，但也僅是對形式上的審核，有的高校對于實驗材料的出入庫管理基本上形同虛設，存在監管不嚴、資源浪費的風險。對于已采購或租用的固定資產未在本單位存放的，高校無法進行監管或監管不到位。

5.合同業務管理風險。（1）合同簽訂文本不規范。包括：合同要素不完整：合同無甲方單位名稱、簽字、蓋章、簽訂日期等要素。（2）高校各學院或者各部門未經授權對外簽訂合同等現象。（3）合同執行不規范，存在提前或者滯后支付合同款的現象。

6.信息系統層面。高校科研項目涉及的業務部門較多，如科研部門負責項目的立項、預算調整審批、合同管理、結題驗收等;財務部門負責科研經費的到款入賬、預算控制及執行;資產部門負責對科研項目采購的資產進行管理;審計部門要全程嚴格監督科研經費的使用情況;合同管理部門負責對簽訂合同的審核等。各部門的信息系統各自獨立，數據沒有共享或者共享率低，部門之間數據傳輸費時費力，信息資源的利用效率低，資源整合程度差，而且容易出現推諉扯皮的現象。

三、內部控制視角下科研經費的風險防范

本文以COSO內部控制框架為依據，參考我國《行政事業單位內部控制規范》，以內部控制五要素為出發點，構建了“以優化內部控制環境為前提、以全面風險評估為依據、以關鍵活動控制點為核心、以科研經費信息與溝通為載體、以科研經費審計監督為保證”的科研經費內部控制體系。

（一）優化內部控制環境，形成良好的科研經費文化

高校內部控制環境涉及面廣，包括高校管理者對內部控制建設的態度，科研人員及相關職能部門教職工的誠信及道德價值觀，高校文化，人事管理、財務管理、資產管理等各項規章制度等。高校的管理者要認識到加強內部控制環境建設的重要性，在貫徹落實“放管服”改革的過程中，相關職能部門應梳理科研管理相關規章制度，制定切實可行的管理辦法，準確把握“政策寬松、管理嚴格”的原則，建立寬嚴相濟、剛柔并濟的科研經費管理體系。同時，建立科研人員誠信檔案，逐步形成良好的科研經費文化，讓科研經費更好地在陽光下運行。

（二）做好全面風險評估，開展績效考評工作

高校應根據自身特點，制定考核評價方式：選擇內部自評還是外部協助;制定內部控制考核評價實施的范圍：橫向科研項目還是縱向科研項目;合理利用考核評價的結果，制定績效考評獎懲措施，完善相關的內部控制。

（三）嚴格管理控制活動，形成規范化、制度化控制措施

1.預算編制及執行。高校應制定合理的預算管理制度，將預算編制規范化、制度化，提高財務人員事前參與度，在預算編制過程中有針對性地進行指導，提高預算編制質量，減少預算調整的次數，降低與科研活動實際需求不符的風險。

2.科研經費收支業務。明確科研經費開支范圍，加強對原始憑證的審核;要求對電子發票進行認證，杜絕重復報銷;追蹤報銷資金流轉過程;針對結題后經費可繼續使用的項目，建立科研項目結題后經費實施管理辦法，規范結題項目資金的使用。

3.政府采購管理。建議高校對科研物資的采購做到“放”與“管”的結合，重點落在“放”上。科研采購由科研人員自行處理，但是事中的監督和事后的管理要跟上，發現違法違規的現象要嚴懲不貸。2019年7月30日科技部等六部門印發《關于擴大高校和科研院所相關自主權的若干意見》明確提出：“簡化采購流程，縮短采購周期。采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，可不再走招投標程序。對以此方式采購作出明確規定，確保放而不亂”。高校應根據該《意見》的規定并結合實際情況制定相關制度，指導科研經費政府采購行為。

4.資產管理。科研項目對實驗材料及固定資產的管理要落實到制度上，明確項目負責人的責任，規范化管理。對于使用科研經費采購的存放于校外的固定資產，由項目負責人進行監管，避免國有資產的流失。

5.合同管理。由科研部門集中統一管理，加強對合同文本的審核，建立規范的合同文本，對于需要修改、變更或終止的合同，應及時協商解決。財務部門在審核報銷時，要加強對合同各要素的審核，按照合同約定付款，對不符合國家法律、法規及學校相關制度規定的拒絕支付。

（四）加強職能部門之間的信息溝通，消除信息孤島

建立信息系統各模塊之間的互聯互通，提高信息共享率。高校職能部門應用的信息系統有科技部門的科研系統、財務部門的網上預約報銷系統和會計核算系統、資產管理部門的政府采購系統和資產管理系統、人事部門的人事系統、審計部門的審計系統，各系統和各模塊之間要建立數據接口，縮短數據傳遞的時間，讓“信息多跑路，讓科研人員少跑路”。建立科研管理平臺，梳理科研到款查詢、立項、報銷、預算調整、結題、績效考評、審計監督等業務流程，以業務制度化、制度流程化、流程標準化、標準信息化為建設模式，構建科研經費全過程管理業務流程，利用計算機和網絡技術構建信息化系統，把內控手段和管理理念嵌入到信息系統中，建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業務流程，實現科研經費的全過程管理。

（五）重視內部審計監督，做好最后一道屏障

雖然內部審計監督屬于事后監督，但是高校仍然要重視審計監督工作，這是內部控制的最后一個環節，也是關系到科研經費使用效率和效果提高的關鍵環節。內部審計監督的另一個職能是定期開展對本單位內部控制體系的評價，對內部控制體系的有效性、適用性及可持續性發表意見，及時發現內部控制設計和運行的缺陷，提出解決問題的措施，不斷完善內部控制體系。

四、建立科研經費全過程管理業務流程

高校應以“放管服”的理念結合政府會計制度的實施為契機，全面梳理高校科研經費管理流程，從科研經費的下達、項目立項、預約報銷、結題驗收、績效考評等環節出發，構建科研經費全過程管理體系，建立起項目負責人與科研管理部門、財務部門、資產管理部門、人事部門以及審計部門等職能部門的聯系，以及職能部門之間的聯系。各職能部門各司其職又相互配合，共同防范科研經費產生的風險，更好地規范財務管理工作，為科研人員提供高效、優質的服務，充分調動科研人員的積極性和創造性，提高科研能力，為建設創新型國家貢獻一份力量。

【主要參考文獻】

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[4] 倫宗健，付秋穎.高校科研經費管理體制機制問題探討[J].商業會計，2016，（5）.

【作者簡介】

楊文靜，女，北京信息科技大學財務處;研究方向：科研經費財務管理。

謝春紅，女，北京電影學院財務處，高級會計師;研究方向：財務信息化。