鄉村產業振興的理論內涵與發展困境研究

李鵬飛，黃麗君

（1.中共云南省委黨校（云南行政學院），云南 昆明 650199；2.云南財經大學 大數據研究院，云南 昆明 650221）

一、引言

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，規劃了到2050 年中國農業農村現代化的偉大進程，描繪了中國農村從破敗蕭條走向繁榮富裕的美麗鄉村的美好藍圖。產業興旺是實現鄉村振興的基石，只有產業興旺才能真正實現農民致富、農村繁榮、農業發展的目標，才能不斷聚集更多資源，使鄉村真正成為令人向往的財富洼地，進而逐步化解現階段農村發展不充分，城鄉發展不均衡的基本矛盾，為縮小城鄉差距，全面解決農村相對貧困問題提供經濟基礎和物質保證。2020 年是決勝脫貧攻堅，全面建成小康社會的收官之年，也是鄉村振興開局的關鍵之年。如何基于現有扶貧產業發展的基礎，提升扶貧產業的競爭優勢與效益優勢，夯實貧困地區產業發展能力，突破從產業扶貧到產業興旺的實踐困境，構建鄉村產業綜合性、系統性、可持續性高質量發展長效機制，具有重要現實意義和理論意義。

二、鄉村產業振興的理論內涵

（一）高質量發展是鄉村產業振興的核心要義

產業發展是區域經濟增長的主要驅動力。發展經濟學認為，通過外部干預來推動經濟發展，由此形成輻射效應，在一定程度上能緩解城鄉收入差距的擴大。黨的十九大把鄉村產業發展從過去“生產發展”轉變為“產業興旺”，并將“產業興旺”作為振興戰略的核心因素，這意味著鄉村產業發展從產量向質量、粗放向精細、低端向高端、不可持續向可持續性轉變。農業作為基礎產業，糧食等農產品為國民經濟各部門提供基本生活資料，農民為新型城鎮化提供豐富的勞動力資源，農村則為大量農機工業品提供最大的消費市場。雖然在不同歷史時期不同發展階段，農業發揮作用不一樣，但農業的基礎性地位不變。鄉村產業興旺，能夠提供更加優質、更加健康、更加豐富的農產品，為百姓餐桌提供更多選擇空間，滿足人民群眾不斷增長的美好生活的需要，也更加鞏固了我國的糧食安全和農業的基礎地位，是實現農業農村高質量發展，促進農業農村整體提檔升級、提質增效的有力舉措。

（二）解決農村相對貧困問題是鄉村產業振興的重要目標

隨著2020 年我國全面建成小康社會，絕對貧困將消除而相對貧困問題將更加突出，并由一維收入貧困轉型向多維福利貧困、生存性貧困向發展性貧困、原發性貧困向次生性貧困、農村貧困向城鄉統籌轉型。世界銀行發展報告指出，在由中低收入國家向中高收入國家轉型過程中，絕大多數相對貧困人口仍滯留在農村，農業產業振興發展仍是解決相對貧困問題的最重要手段之一。鄉村產業興旺，意味著鄉村產業具有較高的投入產出效率，競爭力更強，可以更好地激發鄉村就業創業活力，加速新產業新業態新模式培育，可以更好地拓寬農民就業渠道，實現農民增收。因此，通過加大科學規劃，強化發展長效扶貧產業，培育多樣化的產業結構，提高生產要素質量，增加和拓寬相對貧困個體參與市場的機會和空間，依靠農村產業興旺，建立農民持續減貧、產業發展和穩定增收相協調的長效機制，并在收益分配中兼顧效率與公平的原則，是解決全面建成小康社會后農村相對貧困的重要舉措。

（三）三次產業融合發展是鄉村產業振興的內在要求

從發展目標來看，鄉村產業興旺內含了效率提升、規模增長和可持續性要求。從發展過程來看，產業興旺意味著生產方式由傳統模式向現代化、科技化、信息化、數字化的變革升級，產業體系由單一結構向市場化、多元化、組織化的提升優化。鄉村三次產業深度融合，能夠促使農村產業系統與內外部環境發生良性交互作用，重塑鄉村產業鏈、信息鏈、資金鏈、效益鏈、生態鏈，提高鄉村產業比較優勢，有利于培育塑造特色化品牌，打造鄉村產業發展的技術支撐與物質基礎。從實踐效果來看，鄉村產業根植于縣域，鄉村產業興旺以農村各種生產要素為依托，堅持發揮農民的主體地位，通過三產融合發展，促使農村產業系統與內外部環境發生交互作用，構建具有鮮明地域特色和優勢、豐富業態品種、蓬勃創新活力、高度利益聯結的可持續發展路徑和富裕農民、繁榮農村的重要渠道。

（四）培育發展新產業新業態是鄉村產業振興的引擎和動力

鄉村產業振興既是農村產業發展方式的變革引致的產業規模的擴大和生產效益的提升，更是以新產業新業態為驅動的創新發展方式的優化升級。相較于傳統的產業發展模式，各類新型農業經營主體介入后開展的各種經營方式能夠更好地推動本區域的經濟發展，可以有效促進本區域整體組織管理體系的完善，從而保證產業發展的參與者能夠獲得實際收益。具體來看，產業主體作為整個市場發展的開拓者，其自身具有的資本、管理、市場和技術優勢，能極大地降低小農經營的交易成本和生產成本，實現農戶增收，并觸發農業全產業鏈的融合和重組。介入了產業主體因素，可以更好地促使個體生產和規模化生產有機融合，有效破解農業生產與流通領域脫節造成的“小農戶與大市場”的矛盾，盡可能實現農戶的“穩收”。特別是各類高科技農業新技術的蓬勃發展，極大地增強了農業新產業、新業態發展的基礎，為農業發展注入了發展的新動能。例如以資源高效利用為特征的新能源、新材料技術的推廣讓農業產業更加綠色、環保、低碳；以大數據、人工智能和物聯網等現代信息技術為基礎的數字農業技術讓農業產業發展更加智慧、快捷、高效；以基因工程、細胞工程、發酵工程、酶工程等為核心的現代生物學推動農業產業技術快速迭代更新。

三、鄉村產業振興的發展困境

（一）行政資源對產業選擇發展路徑的過度干預

產業發展理論認為，產業發展必須堅持差異性原則，充分利用本地區土地、資源、勞動力、資本、技術等各種生產要素，依托優勢資源，遵循客觀實際，遴選特色產業，實現合理規劃布局。首先，在以項目制作為基本政策手段的背景下，財政專項扶貧資金作為“增量”資源不斷供給到各個貧困地區，保證了產業扶貧的穩定推進。在產業扶貧項目立項初期，地方官員的主觀判斷和親和性意向選擇占有重要權重，鄉村發展差異和現實產業基礎并沒有作為產業遴選和科學布局的的關鍵因素加以充分考慮。其次，在脫貧政治壓力與“弱激勵與強約束”績效考核體系下，地方政府通過借助各種行政資源進行直接干預，對當地傳統產業進行激活與重構。在此情況下，有特色資源和區位優勢以及主要領導掛點的村莊，在被投入大量扶貧資源后，迅速發展成“明星村”“示范村”，并成為扶貧績效的展示窗口。而其他基礎較為薄弱、缺乏特色或者沒有特殊資源的村莊則重視程度不夠，扶貧效果存在差距。再次，產業項目在實施過程中易發生導向、功能、作用和運行方式上的偏差，導致項目實施實際效果不佳。隨著大量農村年輕勞動力到城市務工，農業從業勞動力能力和素質都嚴重下降，無法從事大量繁重的生產任務，更無力采用先進的農業生產技術、農耕機械進行生產，很多有較好經濟效益的農業項目，往往由于需要較大強度勞動而無法推廣。

（二）“益貧”與“效益”目標內生性沖突對產業發展的沖擊

“擺脫貧困”與“經濟效益”共同組成了貧困地區產業發展的兩條主線。既要保證貧困個體經濟狀況的改善，又要產生能維持其持續運轉的經濟效應，構成了扶貧產業需要同時兼顧的重要內容。一方面，由于脫貧攻堅的政治要求，在很大程度上，產業發展方向更側重于是否“益貧”這一政治維度。但市場經濟的發展邏輯要求技術的升級換代、資本加速集中、精細化分工和價值鏈的優化升級，由此扶貧產業的發展會在一定程度對貧困戶造成勞動力擠出的現實。當扶貧產業無法將所有貧困戶完全納入產業鏈閉環，必將影響其通過再生產環節獲取財富再分配的條件，限制其擺脫貧困的能力。特別是隨著產業效益性要求的提升，貧困人群中最貧困人口的發展條件相對最弱，最有可能首先被屏蔽在產業扶貧體系之外，導致了扶貧資源的錯位和“失靶”。另一方面，隨著政策性扶貧資本的持續注入以及大量貧困戶利益連接體的構建，扶貧產業的發展規模和速度都將得到極大提升，而農村傳統的經營主體卻不具備現代化精細管理和規模化市場運營的基本能力，必然導致大量扶貧產業增產不增收。而只有規模擴張卻無法實現持續盈利的扶貧產業無法形成強有力的持續性扶貧能力，當市場效益較低或經營成本難以完全覆蓋時，對貧困戶必然會存在一定程度的反向剝奪，既弱化了利益聯結體的一致性行動，也不利于貧困人口穩定持續脫貧。由此，市場追求效益的邏輯與政府遵循公平的邏輯，兩者間難以調和的沖突與張力不可避免地會加劇產業發展的脆弱性和風險。

（三）產業政策條塊分割與部門本位主義束縛了產業發展的空間

鄉村產業發展過程中，由于扶持資源配置“碎片化”、治理路徑“短視化”、政策措施“分散化”，導致產業發展成本過高，效率較低，難以有效推動產業持續性高質量發展形成合力。第一，條塊分割的制度安排導致產業政策出現碎片化狀態。在以科層體制層級管理模式下，農村產業項目運行由上到下垂直管理，但現行的農村產業政策管理涉及土地資源、規劃、投資以及水利建設等各個方面，在行政系統封閉運行機制下，垂直管理部門、縱向上下級部門、橫向同級部門之間尚未形成合力，“左右聯動”與“上下銜接”尚未形成完善機制，導致政策扶持資源碎片化配置，甚至空轉內耗嚴重。第二，“信息孤島”“數據壁壘”等問題較為突出。由于地方政府部門、業務管理部門，都有專屬的審批軟件，且彼此獨立又難以兼容，無法形成跨部門協同辦理，導致產業政務管理和服務效率較低，信息共享難度較大。同時，各個職能部門從自身的利益或是專業判斷出發，按自身的要求實施監管，無法做到高效協調和統籌規劃，產業發展方案不僅銜接不夠緊密，甚至會相互沖突。第三，農村產業扶持政策整體設計缺失。由于缺乏完備的制度設計、統籌規劃及相應配套改革的共同推進，各種產業扶持政策大多仍然停留在“輸血”層面，無法通過完整的生態系統構建，激活農村各種生產要素，變“輸血”為“造血”，使得各項扶持政策仍然陷入“零敲碎打”的碎片化態勢。

（四）“產業同質化”導致扶貧產業容易受到市場風險沖擊

第一，由于大部分貧困地區資源稟賦高度類似，整體自然條件普遍較差、基礎設施也相對落后，產業錯位多元發展的空間較少。而扶貧產業大多仍處于發展初期，既缺乏實踐經驗的指導和跨區域的聯合協作，也難以發揮規模優勢有效降低生產成本。在既定時間期限下，從上而下的壓力層層傳導、逐級放大，留給貧困地區領導干部認真思考、謀劃扶貧產業的時間和空間都被嚴重壓縮，在如期完成脫貧摘帽的硬約束下，出現了各種形式主義和盲目行為。第二，財政專項扶貧資金面臨著嚴格的年度審計，要查看開工率、竣工率、報賬率，還規定了用于產業和基礎設施的比例，且必須當年產生效益，用不完要被嚴肅追責，由此迫使地方政府更傾向選擇能最快產生效益的產業項目，對于市場化、科學化、差異化與可持續性等基本原則基本無法兼顧。第三，由于大部分貧困地區重點支持的扶貧產業主要集中在種養殖產業，這類農產品基本都是勞動密集型產業，具有勞動力投入多，生產規模大、產品周期短等特征，并且缺乏壟斷定價權，受市場行情變化影響較大。短時間內，大量農產品集中上市會導致供給過剩，引起價格下跌，甚至滯銷等情況發生，嚴重影響農戶經濟收益，挫傷農戶生產積極性。

（五）信息不對稱導致產業參與主體行為的逆向選擇

由于產業發展的市場化效率原則和公平性訴求之間存在著內生沖突，而政府、企業、貧困戶之間也存在典型的信息不對稱問題，使得各方利益始終存在難以協調的困局，甚至演變成由于一方故意隱瞞真實信息，其他參與方無法分辨被動作出逆向選擇，導致扶貧產業效率的降低和收益的損失。第一，企業在產業運營前無法準確把握潛在參股貧困戶的參股意愿與承擔成本，也無法精準識別貧困戶所具備的實際資產質量和資本增值能力，更無法準確判斷政府對扶貧產業實際支持力度和政策的可持續性。第二，而貧困戶由于缺乏對扶貧產業現實經營狀況、市場潛力的充分了解，無法準確判斷該項目能否帶來真實的市場收益，實現資本合股的倍增效應。對貧困戶個體而言，由于搭便車能夠獲得更多實際收益，在生活困境得到紓解后出現的自我滿足和惰性，直接影響其參與扶貧產業的積極性和主觀能動性。第三，政府在產業發展過程中，既無法完全監督產業主體的實際經營過程，確保其按照產業規劃切實落實相關政策要求，也無法準確把握貧困戶參與產業建設的真實意愿和心理預期，難以確定達成最大效益的最優補助比例。

四、推動鄉村產業振興的對策建議

（一）遵循市場發展規律，優化鄉村產業培育方式

鄉村產業發展是鄉村經濟多因素、多層次的綜合體現，鄉村資源稟賦差異性和發展分化趨勢是導致鄉村產業發展差異性的重要原因。為了在較短時間內完成脫貧攻堅任務，各級政府通過行政包干的方式來推動產業的發展。這種集中體現政府親和性行為，完全依賴地方官員綜合判斷能力的產業扶植方式，偏離了精準扶貧的預期目標，也不利于貧困地區形成具有可持續內生性的特色產業。因此，應綜合考量當地特色資源、區位條件、市場環境、勞動力結構以及政策因素，積極爭取和消化國家投入的扶貧資源，進一步優化產業扶貧的職能定位與監管體系，堅持差異化、特色化發展原則，根據地方發展實際和市場化方向，認真遴選產業門類，確定發展思路和次序，合理布局產業發展空間。同時，在充分考慮人口流動、產業演化方向、村莊發展變化等因素基礎上，應嚴格按照市場機制原則有序推動鄉村產業經營、擴張，并適時引入第三方評估機制進行客觀評判和科學把關，避免地方政府大包大攬或因領導更換隨意調整產業方向造成的資源浪費。

（二）強化基礎設施建設，改善鄉村產業發展軟硬環境

產業基礎與先期產業條件對于扶貧產業發展效益和可持續性影響顯著，良好的基礎設施硬件條件、完善的政策制度軟件環境、寬松公平的營商環境對于鄉村產業發展具有重要推動作用。長期以來，貧困地區產業基礎薄弱、交通與農林水利設施建設滯后、農產品物流鏈條過長、流通組織化程度低、信息化建設落后。實現產業扶貧向產業興旺轉變，需要繼續加大對農業農村穩定的財政投入，特別是固定資產投資和基礎設施建設需要進一步向貧困地區傾斜覆蓋。因此，提高貧困地區產業扶貧的經濟效率，促使整個產業扶貧進程有序推進，必須不斷優化扶貧產業發展軟硬件環境，提供良好的營商環境和服務平臺，聚焦鄉村公共產品供給，在行政審批簡化、稅收政策優惠、科學市場監管、金融綜合服務等方面強化制度設計和政策供給，加快完善貧困地區基礎設施和公共服務設施發展不均衡、不充分的“短板”，吸引更多社會資本投資，為特色產業持續發展壯大創造條件。

（三）積極培育地方特色，提升鄉村產業發展品質

產業經濟學認為，差異化在產業生命周期中至關重要，具有鮮明特色和核心競爭力的產業才能具有更大的利潤空間和更長的發展周期。因此，在鄉村產業培育初創階段應聚焦產業價值鏈和生態鏈的關鍵環節，重點培育特色優勢產業，打造核心競爭力；在快速成長階段要兼顧產業鏈上下游環節的密切關聯性和互補性，實施多樣化發展，拓展產業的成長空間；在發展成熟階段要向優質化方向發展轉變，把握產業發展新動向，及時做好轉型發展準備，確保產業發展的獨特性和可持續性。當前的產業扶貧大多傾向于短期見效的產業項目，且存在盲目跟風和趨同現象，一定程度增加了市場的風險隱患。因此，要加強對扶貧產業的整體規劃，借助大數據、人工智能和互聯網技術，構建市場行情波動監測預警機制，科學預測評判風險，并及時發布風險預警。要積極調動群眾參與，廣泛聽取村民的建議，尊重村民的實踐智慧，發揮村民在產業項目中的主體作用，避免“包辦一切”和“強制”執行的理念。同時，可以將長期產業發展與異地扶貧搬遷結合起來，通過就地安置貧困戶就業，既能通過產業發展有效盤活安置地區土地資源，極大提高縣域城鎮化水平，又能很好解決貧困群眾生計問題，提高貧困群眾搬遷后生活質量。

（四）加大數字農業建設力度，強化鄉村產業數字化保障

2020 年1 月，農業農村部、中央網信辦聯合發布《數字農業農村發展規劃（2019—2025 年）》，明確提出要加快農業生產精準化、農業經營網絡化、鄉村治理數字化，打造農業農村現代化新引擎。因此，要按照《規劃》要求進一步細化地方農業數據采集、存儲、傳輸、共享、應用規范和標準，構建互聯網+鄉村振興綜合服務體系，讓數字為鄉村振興賦能。要依托“農業云”計算數據處理中心，建設基礎運行環境，提供整個農業大數據綜合應用服務中心運行和存儲支撐。要整合農業數據資源，進一步加強涉農數據采集、傳輸、共享等基礎設施建設及配套服務支撐體系的優化。要充分利用GIS 系統的技術優勢，推進空間信息管理與農業農村信息資源融合運用，實現農業農村資源空間分布與變化趨勢的實時直觀呈現和科學預測。通過推動建立農業數據實時監測、管理分析、定期發布、創新服務等基礎制度，打造“天空地人網”“村企店態場”五縱五橫綜合服務體系。

（五）建立合理的利益分配機制，推動鄉村產業可持續發展

合理有效的利益分配機制決定了產業扶貧模式運轉效率和各參與主體的參與效率。通過市場化運作或非市場化的制度設計，優化生產資源與要素配置，延長產業鏈、完善利益鏈、提升價值鏈、豐富生態鏈，推動政府、企業、貧困戶之間形成利益合作關系，構建起穩定的利益共同體，才能真正帶動貧困地區產業穩定健康發展，真正幫助貧困群眾增收致富。因此，要堅持“利益共享，風險共擔”原則，有效引導更多主體參與產業扶貧，科學配置扶貧資源，構建多元共建共治共享穩定長效機制，形成多元主體的良性互動發展格局。要根據不同的產業類型選擇適宜的生產組織經營方式，在生產環節鼓勵企業加強對農民的專業技術培訓，引導激發農民生產積極性，提高貧困群眾學習運用農業科學技術的興趣和使用效率。在運營銷售環節優化管理流程，簡化審批手續，盡可能降低企業的成本，減輕企業負擔。要進一步完善利潤分配機制，根據貧困戶自身條件和脫貧需求，合理選擇相應的聯結紐帶，確定貧困戶與幫扶企業、村集體經濟同步增收的利益分配方式。要探索建立新型農業經營主體和貧困戶的誠信檔案，落實守信激勵、失信懲戒機制，推進利益聯結機制的制度化、規范化、長效化建設，充分發揮利益聯結在產業扶貧中的關鍵作用。