論內部審計落實容錯機制的原則和對策

陳麗蘭

（中國石化審計部南京分部，江蘇南京 210003）

當前改革已進入攻堅期和深水區，沖破思想觀念的束縛，全面深化各領域改革，需要敢擔當、善作為的領導干部勇于作為。李克強總理在不同場合反復強調，對那些無所作為、渾渾噩噩的“太平官”，要重拳出擊，同時，對那些真干實干、奮發有為、攻堅克難、敢做敢當的干部，要為其撐腰鼓勁，切實解決“干與不干一個樣”的狀況。應該讓內部審計的職能作用回歸到促進企業完善治理、增加組織價值和實現組織目標這一本質上來。

1 建立容錯機制的重要性

當前，中國石化進入全面深化改革、擴大開放的新階段，急需廣大黨員干部積極作為、敢于擔當，為企業改革發展做出積極貢獻。如果內部審計無視環境的變化，照本宣科，仍一成不變地機械地查錯糾弊，不僅會挫傷干事創業者的積極性，最終也會影響內部審計的權威性和公信力。因此，內部審計作為監督評價部門，在工作中落實容錯機制十分必要。

那么什么是容錯機制？容錯機制是指領導人員在履職擔當、改革創新、干事創業過程中，未達到預期效果，出現偏差失誤或者其他不良后果，但不違反國家法律法規、黨紀黨規、企業規章制度，勤勉盡責、未謀取私利的，經調查核實符合相關標準和情形，免予責任追究，不做負面評價，及時糾錯改正的一種機制。容錯機制是為了貫徹落實習近平總書記關于“三個區分開來”重要要求，把嚴管與厚愛結合起來，把問責與容錯結合起來，旗幟鮮明為敢于擔當、踏實做事、不謀私利的領導人員撐腰鼓勁；是對領導干部的正向激勵，是支持改革、鼓勵創新、允許試錯和寬容失敗的一項制度性安排。

建立容錯機制的重要意義在于實事求是地衡量當前發生的事項。一是有利于支持激勵實干創新的干部，促進企業提質增效。內部審計必須聚焦中國石化黨組重大決策部署的貫徹執行情況，聚焦化解重大風險，減少損失浪費，促進增收節支，提升管理水平，客觀評價企業領導經濟責任和有的放矢開展各類專項審計，并落實容錯機制，最大限度地發揮領導干部的主觀能動性。

二是有利于依法治企，營造良好的敢創敢試、寬容失敗的氛圍。制度明確的，企業必須依法經營、合規管理、規范運行；制度不明確的，在企業運營過程中進行有益探索，甚至采取與現行的制度不一致但又符合目前客觀環境的做法。內部審計應對改革創新、干事創業中的錯誤與失誤進行客觀評價，敢于為擔當者負責、為干事者撐腰，使得這些企業的干部放下包袱，輕裝 上陣。

三是有利于查深查透，讓人信服。有效的容錯機制，將為推進發展中缺乏經驗、先行先試、探索性試驗中的失誤和錯誤提供制度依據，避免公心私心同問同責的現象。有效的容錯機制能夠更好地促進和加快審計工作理念、思路、價值取向和方式方法的轉變，得出讓人信服的結論，重塑審計形象，更好地樹立審計的權威性。如果簡單地以問責代替管理，就會挫傷干事創業的熱情，以至于不敢擔當、不敢作為，就會出現違背初心、事與愿違的結果。

2 如何構建容錯機制

容錯可以保護各級干部干事創業的積極性，避免一棍子打死，挫傷其積極性。現在也有“無原則地強調容錯”的觀點，認為容錯就是大事化小、小事化了，變成了個別干部犯錯誤出問題的借口，反而傷害了真正想干事創業干部的積極性。那么怎樣才能確保“容”得正確呢？

2.1 合理劃分容錯的界限

2019 年中國石油化工股份有限公司審計部提出了一些容錯理念的意見，內審要以高度負責任的精神，非常審慎地進行問題定性，緩下結論，避免簡單、機械、教條、生搬硬套，避免亂扣帽子，避免傷害企業干部職工改革發展的積極性、主動性和創造性。支持鼓勵企業領導干部創造性地開展工作，非原則性的、不會造成嚴重后果的問題，批評教育抓緊改，沒必要再體現在審計報告上。對于企業已整改的問題、歷史遺留難以整改的問題、需提請紀檢監察部門繼續核查的相關問題線索等分別在審計報告問題清單、審計提醒函、問題移交線索函中反映。這些意見的提出樹立了很好的正向激勵作用。

認定容錯，應當歷史地辯證地綜合考慮問題發生的背景、原因、決策過程、后果等因素，合理劃定界限。可以容錯的具體情形包括以下 幾類。

一是在貫徹落實中央和中國石化黨組決策部署中，主動作為、創造性開展工作，但因缺乏可供參考的經驗，出現偏差失誤或者其他不良后果的。

二是在深化體制機制改革以及開展扭虧脫困攻堅、推進混合所有制經營等過程中，實施具有探索性或者突破性改革措施，因缺乏經驗、先行先試，未達到預期效果，出現偏差失誤或者其他不良后果的。

三是在實施創新驅動發展戰略，推進產品創新、技術創新、服務創新、管理創新、商業模式創新、品牌創新，推進科技創新孵化器建設，以及新工藝、新產品、新技術的工程技術開發和首次工業應用試驗等過程中，因創新性探索試驗等原因，出現偏差失誤或者其他不良后 果的。

四是在處置突發性、群體性事件或者執行其他急難險重任務中，因主動擔當盡責，緊急情況下臨機決斷，出現偏差失誤，但未導致事態擴大，事后及時報告并按程序予以確認的。

五是在化解復雜矛盾、解決歷史遺留問題中，因勇于破除障礙、觸及固有利益，引發非議、出現信訪問題或者其他不良后果的。

六是在開拓市場過程中，為適應市場競爭需要，根據授權臨機決策并在事后按規定報告，但受到市場因素變化等影響，未達到預期效果，出現偏差失誤或者其他不良后果的。

七是在項目投資決策過程中，經過安全、環保、質量、經濟、技術及合法性論證等方面的充分評估和風險揭示，但在項目實施后因宏觀政策性、行業基礎性評價條件發生重大變化，未達到預期效果，出現偏差失誤或者其他不良后 果的。

八是在推進改制重組、產權轉讓、資本運作、產業升級、產業轉型、裝置或者系統改造等結構調整中，受到國家宏觀政策、上級決策部署變化等影響，未達到預期效果，出現偏差失誤或者其他不良后果的。

九是在境外投資和經營過程中，因所在地法律環境復雜、政治及公共安全形勢惡化等原因，經采取應對措施仍出現法律糾紛或者其他不良后果的。

2.2 準確把握容錯機制的審計原則

內部審計工作一定要牢固樹立價值創造理念，不僅要聚焦合規性審查、促進企業依法合規經營，更要注重價值管理，圍繞制約價值創造的深層次問題，積極建言獻策。因此，審計人員要把握好容錯機制的審計原則。

一是實事求是，客觀公正。審計過程中，不能只盯著問題，要看環境、看歷史，把審計發現的問題與審計對象的整體發展狀況聯系起來分析，如實中肯地進行審計評析；要從當前中國石化經濟發展和戰略安全大環境出發，以體制政策制度為著眼點，力求透過現象把握本質和規律，綜合考慮問題發生的背景原因、動機目的、性質后果等因素，認真甄別、準確研判、妥善處置，這樣審計結論才能“過得硬、說得服”。特別是經濟責任審計，不僅要在縱向上比較，還要與同類企業在橫向上比較；從過去、現在、將來三個時點來評價離任者，即從接手時、任期內、離任后留下的資產、負債、安全、效益等硬指標以及和諧穩定等軟環境，合理劃分責任、做出評價，不偏不倚。在全面深入了解的基礎上，做出處理意見。對于出現的問題不要輕易進行追責，而要按照試錯造成的損害程度分別對待。對于整體情況較好，只是在個別細節上出現問題或者失誤，并已采取措施加以補救的，可以在審計過程中持續關注整改情況。

二是寬嚴相濟，精準問責。審計的最終目的就是促整改完成，創造成效。對審計發現的問題，全面如實地向被審計單位反饋，對被審計企業認識到位、整改到位、防范到位以及風險可控的一般問題，可不在審計報告中反映。對于屢查屢犯、整改不徹底的問題，要加以揭示；對違法違規設立“小金庫”、輸送利益、侵吞國有資產以及“不作為”導致國有資產流失或造成損失浪費等問題，嚴肅問責。按照“綠燈”“黃燈”“紅燈”區分不同階段量紀處理“四風”問題，堅持越往后執紀越嚴、越往后標準越高的要求，準確理解中央八項規定精神實質，對干部員工按規定享有的正常福利待遇必須保護好維護好；要把正常的公務接待、商務接待行為與個人違規公款吃喝等違反中央八項規定精神問題嚴格區分開來。既要亮“紅燈”、明底線，又要開“綠燈”，實事求是、區別對待。

三是服務大局，重點突出。應當科學運用“四種形態”，給多干事的人多鼓勁，審慎問責，不能讓人畏首畏尾，產生“不做事就不會犯錯，就不會有失誤”的思想，“挫傷”廣大干部干事創業的積極性；寬容干部在工作中特別是在改革創新中的失誤，保護那些作風正派且敢做敢為、銳意進取的干部，旗幟鮮明地為敢于擔當的干部擔當，為敢于負責的干部負責，為敢于干事的干部撐腰壯膽。對借改革探索之名以權謀私、搞利益輸送、嚴重損害企業和職工利益的，要嚴肅問責，促進管理合法合規，提高經營效率和效果。審計人員要理解一線基層同志的艱辛，根據市場情況等進行分析判斷，對于制度條款已與當前實際操作脫節的，不能死套制度。如2008 年《中國石油化工股份有限公司成品油直銷及分銷業務監督辦法（試行）》規定，關注是否收取代保管費，是否存在漲價前已售未提油品大幅增長的現象，這都是在保供市場狀態下制定的制度條款。如對照該要求，則銷售企業普遍存在“已售未提處理不及時、時間較長、未提量偏大”的問題，甚至存在對逾期提單未收取代保管費的問題。而當前成品市場轉向買方市場，價格比較透明，客戶在資金充裕、油價對成本控制有利時，更多選擇集中采購、分期提油的形式購油，呈現出階段性儲備的特點；同時，在低價位時，客戶普遍有漲價預期，導致已售未提增長。盡管已售未提對后期經營存在不利影響，但隨著民營企業加入以及英國石油、法國道達爾、韓國SK 等跨國石油公司參與，使得目前成品油市場競爭更加激烈。此時一旦加以控制，大量需求將轉移給競爭對手，使我方市場占有率下降，流失客戶將會不斷增加，擴銷增效就會成為泡影。由此可見，審計人員對現行制度不能盲從，要和被審計單位多溝通交流，傾聽合理 解釋。

四是辯證思維，鼓勵創新。對日常事務執行類事項（違反內控、制度約束），抓早抓小，堅決反映揭示，防止苗頭性的第一、第二種形態問題，逐漸上升轉化為第三、第四種形態問題。針對干事創業、經營決策、改革創新類事項的定性、評價和處理，審計過程中，要敏銳發現遇到的一些突破原有制度和規定的做法，準確判斷出是否屬于改革發展中的創新舉措。只要創新舉措有利于企業調結構、轉方式，有利于企業發展、提高效益，有利于增強后勁，審計人員就應當堅決 支持。

3 落實容錯機制的對策

第一，加強頂層設計，構建“大監督”平臺。利用好“大監督”的平臺，加強各部門之間的信息共享，強化部門單位監督協同，構建權威高效、集中統一的“大監督”工作格局，合力下好監督“一盤棋”，確保“思想統一、標準統一、目標統一”。發揮好內部審計在“大監督”格局中的比較優勢，實現與生產、技術、財務、法律等管理部門的有效溝通和與被審計單位的良性互動，解決信息不對稱等問題，切實提升審計工作的成效，為其他監督部門提供有價值的審計 線索。

第二，構建容錯機制，建立完善制度體系。一是根據問題性質、錯誤程度實施區別對待，建立臺賬，針對性開展“堵漏”“補缺”，建立容錯集體討論規范，嚴格要求審計組對容錯事項從申請到審查再到受理等步驟，必須按程序進行，并依據結果來確定容錯的結果。二是建立與容錯機制相配套的決策監督、考核評價等制度。明規矩于前，按照落實“三個區分開來”的要求，對“三重一大”決策制度、企業改制重組、產權變更和交易、工程招投標、物資采購、資金管理、海外業務、商務接待等重要領域和關鍵環節，制定清單，做到制度明、政策清，執行有力、落實到位。讓干事者既行有所止又敢于作為。三是建立更多元化的審計專家庫，及時向各部門的專家進行咨詢、探索推行重大決策情況向上級部門報備制度，著力把出錯點、風險點降到 最低。

第三，著力提升審計隊伍素質，培養容錯研判的審計能力。建立一支符合審計職業特點的專業化審計隊伍，增強審計人員能力建設。一是優化審計組結構，通過加大引入有生產經營管理、信息技術等不同背景的審計兼職專家，切實解決審計工作難以滿足業務發展需要的問題，使得審計建議更加科學可行；二是深化專業化設置，加強審計人員與企業的計劃、銷售、采購等部門的橫向交流，不斷提升審計人員的業務水平；三是繼續開展“以審代培”和“以專帶審”崗位培訓機制，注重培育后備人才，推進審計職業化建設。

第四，充分利用信息化平臺，提高效率和效果。一是充分發揮總部監察部門的業務公開系統和總部OA 等系統的作用，定期關注基層“微腐敗”典型案例和違反中央八項規定精神典型問題等通報材料，及時總結同類問題、同型單位的相同問題，對不同時期的判斷標準，建立模板管理檔案，形成表格式差異分析表，進行科學提煉，做好總結、積累與傳承。二是加強典型案例的分析，形成總結討論機制。審計項目結束后，及時召開項目總結討論會，向審計組所有成員甚至單位通報典型事例的情況，交流查證方法、判斷依據等工作心得，不斷提高審計工作質量。

綜上所述，內部審計要對自身在認知上進行不斷完善，完善制度、強化監督力度，從而達到鼓勵改革創新、干事創業，遏制越權和懶政的目的。