關于民辦學校資產管理風險管控的研究

鄭 克

（溫州職業技術學院，浙江溫州 325000）

教育資源存在結構性和地區性差異，公辦教育資源難以滿足全部人民日益增長的教育需求，供給與需求這一突出矛盾為民辦教育發展提供了土壤。2016 年修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》第三條提出民辦教育事業屬于公益事業，是社會主義教育事業的組成部分。根據2018 年全國教育事業發展統計公報數據統計，全國共有各級各類民辦學校18.35 萬所，比上年增加5 815 所，占全國比重35.36%；招生1 779.75 萬人，比上年增加57.89 萬人，增長3.36%；各類教育在校生達5 378.21 萬人，比上年增加257.74 萬人，增長5.03%。民辦教育在國家政策的大力扶持下快速發展，有效緩解了全國各地教育資源不足的矛盾。資產是民辦學校的生命線，是民辦教育存續發展的基礎保障，在民辦教育發展的過程中各方都忽視了民辦學校的資產管理，各類資產管理違法行為得不到有效監管，民辦學校大量校產流失，嚴重制約了民辦教育持續發展。民辦學校資產管理風險管控已然成為了民辦學校財務管理焦點問題，如何加強風險管控關系到民辦教育事業發展和社會穩定，因此加強民辦學校資產管理風險管控顯得愈發重要。

一、文獻綜述

（一）國內研究綜述

國內諸多學者對民辦學校資產管理進行了深入的研究，楊春輝（2019）[1]探析了內部控制與資產管理的關系，通過加強內控意識，建立健全內控機制，提高資產管理效率。韋佩蓮（2017）[2]從組織學的角度對資產管理存在的問題進行了分析，提出通過加強機構建設、隊伍建設和機制建設全面提高民辦學校資產管理水平。朱賀玲和袁本濤（2018）[3]運用新公共管理學提出了政府通過目標管理和表現性評估實現資源優化配置。

吳回生（2019）[4]提出了非營利性民辦學校出資人的特別財產權保護，促進非營利性民辦學校健康發展。劉強（2018）[5]基于法人財產權模式提出了非營利性高校法人財產權制度建設，實現高校法人獨立自主依法辦學。田珊（2018）[6]提出了建設信息化管理路徑，提高資產管理信息化水平，實現資產精細化管理。

（二）國外文獻綜述

國外研究學者Carly Lombardo 在研究中提出，對資產有效的管理，可以提高資源的使用效率，可以避免資源的浪費，因此應重視資產管理工作。但在該研究中并未提到相應的管理措施。Yuseon 經過研究經過研究和分析提出，要解決資產管理中的問題需要不斷完善資產管理制度，配備專業人員管理，以實現最大的資產利用效率。Raquel Sanvalle 在研究中提出，資產管理工作通過專門的管理軟件實現，可以減輕資產管理工作人員的任務壓力，使資產管理工作更加高效的開展。Tor shahidehpou 研究認為，資產管理活動是按生命周期進行運動，屬于一個動態的管理過程。Nelson M.Anumaka 研究認為，在資產管理中，應加強資產業務流程購置、管理和處置三個環節的管理，要將這3 個環節作為資產管理的關鍵控制點，從而規范資產管理工作[7]。

（三）國內外研究評述

現有國內研究主要集中于民辦學校內部資產管理的研究，涉及制度建設、路徑建設、機構建設等方面，提高民辦學校內部資產管理水平，達到資源配置優化的目的。國外的資產研究傾向于企業的資產管理研究，尚未對民辦學校的資產管理進行深入研究。目前國內外民辦學校的相關研究未對政府視角的風險宏觀監管進行深入研究，難以為政府加強民辦學校資產管理監管提供具有實操性的意見，不利于提高政府提高民辦教育宏觀管控能力。

二、資產管理存在的問題

（一）產權不確認

財產權是經濟所有制的法律表現形式，包括所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等系列權利。新《民辦教育促進法》第三十六條規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。根據課題組對某市31 所民辦學校調研數據分析，5 家辦理產權手續，6 家部分辦理產權手續，20 家未辦理產權手續。舉辦者通過不辦理產權轉移手續，以租賃形式讓渡資產使用權。目前我國法律法規對民辦學校最低出資額未作出明確規定，不確權的行為導致了民辦學校資產規模嚴重縮水，與其辦學規模嚴重不配，進一步加劇了民辦學校“低資產高負債”的資產負債結構，民辦學校過度利用“財務杠桿效應”，形成了嚴重的負債危機，對民辦學校持續健康發展產生了消極影響。

根據資產的保值增值能力，將土地和房屋（建筑物）劃分為重資產，將其他資產歸類為輕資產。由于重資產的市場價值較高，重資產的不確權行為進一步導致了民辦學校資產規模縮水，輕重資產比例嚴重失調。對某市133 所民辦學校調研數據分析，擁有重資產（房屋及建筑物）的學校僅為60 所，占比僅為45.11%，“輕資產”運營模式成為了民辦學校普遍的一種經營模式。60 所擁有重資產的民辦學校中，重資產占比過低，與其辦學規模嚴重不匹配。全國各地民辦學校破產清算時有發生，由于不確權行為導致民辦學校賬面資產總額過低和輕重資產比例失調，導致清算收入以彌補終止辦學帶來后續支出。相對于政府而言，民辦學校清算風險很大一部分主要取決于校產變現能力，重資產占比過低，輕資產變現能力弱，大大增加了當地政府的兜底財政負擔。

（二）違法侵占校產

某省政府審計報告指出部分民辦學校舉辦者以往來款等形式，長期、無償占用學校辦學經費。北京人文大學資產被侵占案，周某波將北京人文大學校產轉移至個人名下公司，然后再將其高價轉手賣給了其他企業，獲利數億元[8]。由此可見，民辦學校資產被侵占已經成為了民辦學校舉辦者違法獲利的一個重要手段。國家法律法規已明確規定了民辦學校的法人的財產權，但是由于制度不健全和內外部監督管理不到位，民辦學校舉辦者違法侵占挪用校產的現象普遍存在，嚴重侵害了民辦學校的法人財產權。

（三）賬外資產現象

賬外資產是民辦學校普遍存在的現象，是民辦學校舉辦者獲得辦學收益的重要渠道之一。某市審計報告指出民辦學校在學宿費外無依據收取各類費用。2016—2018 年收取學宿費和伙食費（每年每生5 000 元）之外，按每年每生1 000 元、4 000 元、460 元的標準向學生收取伙食費83.30 萬元、晚自修管理費668.80 萬元、洗衣費76.91 萬元，合計829.01 萬元，截留在出納個人卡內民辦學校將超標準收取費用，存入私人賬戶，而民辦學校賬上未體現這部分資金，形成大量賬外資金。某市某校超標準多收取學費，合計多收取1 370.46 萬元。由于賬外資產存在隱蔽性較高，政府職能部門監管手段限制，不同職能部門未形成工作合力，種種原因對賬外資產難以實現有效監管，導致民辦學校存在大量賬外資產，這些賬外資產源源不斷流入舉辦者個人口袋，嚴重損害了民辦學校資產的完整性，降低了民辦學校抗風險能力。

三、原因分析

（一）降低確權損失

新《民辦教育促進法》第三十六條規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。第五十九條規定，非營利性民辦學校清償債務后剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學；營利性民辦學校清償債務后的剩余財產，依照公司法有關規定處理。根據課題組調研數據分析，由于歷史原因造成，某市所有民辦學校均為非營利性民辦學校，但是這些非營利性民辦學校的絕大多數舉辦者的辦學目的是出于投資辦學，獲取投資回報，本質上并不屬于非營利性民辦學校。舉辦者出于投資成本考量，通過租賃的方式使財產使用權發生轉移，舉辦者依然享有財產的所有權、處置權、和收益權等系列權利，有效規避了確權損失。

（二）建立獲利渠道

《民促法》規定非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。非營利性民辦學校的舉辦者將喪失對投資資產的所有權及收益權，但是非營利性民辦學校還是成為了舉辦者首要選擇，主要原因是舉辦者建立違規違法高回報率的獲利渠道。非營利性民辦學校舉辦者不辦理產權轉移，通過租賃的形式讓渡資產使用權，一方面降低了確權損失，同時通過租賃形式建立合法獲利渠道，每年可以向民辦學校收取高額租金，以合法的形式掩蓋舉辦者從民辦學校獲取辦學收益的違法行為。

（三）舉辦者影響力過大

民辦學校由于內部資產管理機制缺失，董事會、理事會或其他決策機構形同虛設，導致舉辦者對民辦學校影響力過大，能對民辦學校資產處置行為實施重大影響或者控制，民辦學校的資產處置體現舉辦者個人意志。根據調研分析部分民辦學校董事會成員來自學校舉辦者及其親屬或投資企業股東的比例均超2/3 以上，舉辦者通過影響或者控制民辦學校資產處置決策行為達到資產轉移的目的。

（四）外部監督不到位

民辦學校重大資產處置缺乏相應監管機制，職能部門與民辦學校存在信息不對稱的問題，政府職能部門難以及時發現制止民辦學校資產惡意處置行為，造成民辦學校資產大量流失。政府監管的手段的單一和落后，對民辦學校賬外資產的違法行為難以及時發現，助長了民辦學校舉辦者獲取大量賬外資產的違法行為。此外，第三方監督流于形式。基于現有的第三方審計聘任機制，第三方審計缺乏獨立性，未能對民辦學校重大財務風險點發表具有價值的審計意見，第三方審計未能充分發揮監督作用。現有第三方審計制度未對民辦學校應該披露事項未予以明確，第三方有選擇性的披露事項，導致政府職能部門執法缺乏有效數據支撐。

（五）違法成本過低

上述提到幾所學校的舉辦者只是被要求對違法所得予以退回，而未對舉辦者實行懲罰，舉辦者可以獲得巨額的違法收益而違法成本幾乎是零，民辦學校承擔了舉辦者的所有違法成本。違法成本過低，導致舉辦者抱有僥幸的心理從事各類違法行為，各類資產違法行為難以得到有效遏制。民辦學校的高級管理人員，也未因履職不到位受到任何處罰。這種違法收益與違法成本嚴重不匹配的情況下，進一步加劇了民辦學校資產管理亂象。

四、相關建議措施

（一）建立生均資產掛鉤機制

生均資產作為體現辦學成本的重要指標，可以有效反映民辦學校的辦學成本。廣大家長選擇民辦學校的重要原因是民辦學校資源配置相比公辦學校具有顯著優勢。從收入與成本匹配的角度分析，民辦學校的收費幾倍高于公辦學校，那么成本也必然高于公辦學校。公辦學校是滿足大眾化的教育需求，民辦教育是滿足個性化教育需求，因此民辦學校生均資產至少要不少于同地區和同規模的公辦學校生均資產。此外，將資產確權與民辦學校核心利益相掛鉤，政府職能部門以同地區同規模公辦學校生均資產為基準，建立以招生計劃、星級評選、財政補貼等系列民辦學校核心利益為抓手的審批評定機制，引導鼓勵民辦學校辦理產權轉移手續。對低于同地區同規模公辦學校生均資產的民辦學校，在純獲利政策中實行一票否決制度。將生均資產額與招生計劃相掛鉤，建立生均資產額、生均建筑面積、生均教師數等指標體系，實現壓力倒逼，確保民辦學校產權應確盡確。

（二）建立合理獎勵機制

目前非營利性民辦學校大量賬外資產的存在主要原因是由于舉辦者無法取得合理回報。通過建立合理獎勵機制，允許有大量盈余的非營利性民辦學校可以向舉辦者分配辦學盈余，以同期銀行貸款利率為限，鼓勵和引導非營利性民辦學校舉辦者做實、做好、做精民辦教育事業，為社會提供優秀的教育資源。目前我國非營利性民辦學校的舉辦的辦學目的還是以投資為主，合理獎勵機制給非營利性民辦學校舉辦者建立合理獲利渠道，有助于緩解民辦學校大量賬外資產的現象，同時可以引導民辦學校舉辦者立足長遠切實做好民辦學校。

（三）建立注冊資本退回機制

舉辦者建立“低投入·高負債”投資模式，然后以租賃和借款的形式降低確權損失，導致民辦學校資產主要集中在單位價值較低難變現的消耗型資產，資產負債結構不合理，資產保值及抗風險能力不足。建立注冊資本退回機制，允許非營利性民辦學校在存在清算剩余的情況下可以向投資退回注冊資本，消除舉辦者初始投入的顧慮，引導舉辦者加大初始投入，優化民辦學校資產負債結構，降低民辦負債規模，減少民辦學校利息費用支出，從而緩解民辦學校舉辦者通過各種違法行為侵占學校辦學盈余的現象。

（四）建立分類管理下民辦學校重大資產處置機制

在實行分類管理的模式下，重大資產處置也要體現分類管理的理念。營利性民辦學校遵照《公司法》相關程序和決議要求，開展重大資產處置工作。非營利性民辦學校也要建立重大資產處置機制，對資產處置權利行使人，處置程序、決議方式、決議通過比例進行明確的要求，建立健全民辦學校法人治理體系，防止舉辦者“一言堂”現象出現，真正實現法人財產與舉辦者個人財產相分離。一是建立集體決策機制。將資產處置事項納入理事會決議范圍，參照社會團體法人理事會運行機制對資產處置事項進行表決。二是建立重資產處置報備機制。民辦非營利性學校處置房產和土地處置必須向同級教育職能部門報備，確保政府職能部門了解掌握民辦學校重大資產處置情況。三是建立信息公開機制。非營利性民辦學可通過職能部門官網和學校相關渠道及時公布學校資產處置情況，充分發揮社會大眾監督作用。四是建立資產管理內控機制。民辦學校需建立健全內控機制建設，加大對內控機構、權利制衡、職責分離、流程管理等方面的建設力度，確保各主要風險點得到有效防控。資產管理的內控建設主要涉及資產的采購、保管、使用和處置等環節，通過內控機制建設實現相互制約相互監管的機制作用，提高民辦學校資產的安全性、效益性和完整性。

（五）推進審計委托制度改革

充分發揮會計師事務審計監督作用關鍵在于提高會計師事務所的獨立性，推進審計委托制度改革，切實提高會計師事務所獨立性，充分發揮獨立審計監督審查作用。一是保險公司委托制度。民辦學校向保險公司購買相應險種，再由保險公司委托會計師事務所對民辦學校開展審計工作。二是建立監管部門委托制度。由教育主管部門向民辦學校收取審計費用，再由主管部門直接聘請事務所對民辦學校進行審計。通過以上兩種方式，有效改善會計師事務所在審計市場中的被動局面，有利于提高會計師事務所的獨立性，充分發揮外部審計的監督作用。

（六）建立黑名單制

舉辦者、實際控制人、高級管理人員對民辦學校惡意處置資產負有個人責任的應納入黑名單。對納入黑名單的個人，根據造成影響程度實行一定年限內或終身不得進入民辦教育行業，將惡意處置行為后果與個人責任相掛鉤，起到警戒作用，做好風險的源頭管控。

（七）提高違法成本

民辦學校各類資產違法行為主要是舉辦者的意志體現，對舉辦者個人應該予以嚴厲懲罰，沒收違法所得上繳國庫，同時予以違法所得數倍罰款，大力提高個人違法成本，從根源上遏制舉辦者違法思想。除了提高舉辦者的違法成本外，同時也要強化民辦學校高級管理人員責任意識和法律意識。對違法行為負有直接責任的高級管理人員也給予一定程度上的罰款，迫使民辦學校管理者盡到相應管理義務，保障民辦學校資產完整。