東北振興政策變遷過程及影響因素研究

杜寶貴 隗博文

摘要：多源流理論為分析東北振興政策變遷提供了視角，基于政策文本詞頻分析和共詞聚類分析法，研究不同時期東北振興政策內容，運用多源流理論探討政策變遷的影響因素。研究發現，東北振興政策的變遷是基于三條源流的變化產生的：東北振興問題源流、東北振興政策源流和東北振興政治源流。通過分析三條源流的變化，得出影響東北振興政策變遷的因素，以期對今后東北振興政策的制定做出有益探索。

關鍵詞：東北振興；多源流理論；文本分析；政策變遷；影響因素

中圖分類號：G332.0文獻標識碼： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2020.04.005

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

基金項目：中國科協“面向2050年科協組織服務國家治理體系和治理能力現代化的戰略研究”（201810312X）；遼寧省科技廳2019年遼寧科學事業公益研究基金計劃項目（2019JH4/10100020）

0引言

東北老工業基地是新中國工業的“長子”，實力雄厚。但1980年以來，東北地區GDP增速緩慢，在全國排名落后。黨中央高度重視東北地區老工業基地的振興，2003年，中共中央、國務院頒布《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，指出要認真解決當前建設領域面臨的突出問題，明確了實施振興的指導思想、方針任務和政策措施，此后一系列的政策應運而生。

目前的既有研究多從東北振興政策的績效評估、東北振興政策中的專項政策研究、新一輪東北振興政策等角度進行展開。基于“新東北現象”，王新宇[1]分析了“東北振興”戰略的實施效果，得出“東北振興”戰略的不足，找出“新東北現象”產生的原因。劉金鳳[2]采用雙差趨勢得分匹配法（PSM-DID），結合東北地區經濟現狀，評價了東北振興戰略在促進經濟結構調整中的政策效果。蘇曉寒[3]討論了東北振興政策中的專項政策，以沈陽JC集團為對象，探究金融創新扶持政策對集團稅負的影響，發現東北金融領域存在的問題，并提出相應的建議。王一鳴[4]立足于新一輪東北振興，對新形勢和新要求進行了探索，進而提出了東北新一輪振興的發展思路。這些研究為本文的寫作提供了堅實的理論基礎，但相關研究中缺少對東北振興政策變遷的研究。本文基于多源流理論，以2003—2018年國家機關頒布的東北振興政策文本為依據，試圖探究東北振興政策變遷的影響因素，以期對東北振興政策的制定做出有益探索。

1多源流理論解釋及其適用性

多源流理論是金登于1984年提出，其借鑒了科恩（Cohen）、馬奇（March）和奧爾森（Olsen）的垃圾桶模型（Garbage Can Model）。多源流理論在政策變遷研究中占有重要地位。

1.1多源流理論對政策變遷的解釋

金登認為，一個項目能夠進入議程不是單一因素導致的，而是多種因素綜合作用的結果。在公共政策領域，涉及問題源流、政策源流、政治源流、政策之窗以及在此過程中發揮作用的政策企業家，金登認為這五者是相互聯系和作用的，共同推進政策變遷。問題源流是指受到了政府、公眾、輿論廣泛關注的，并且能夠形成具體可行的解決方案的問題。要解決公共政策問題，必須有多個可行的解決方案。政策源流即是問題源流的解決方案，即政府官員、專家團體等提出的對策建議。國民情緒、公眾輿論、領導人的執政理念等因素構成了政治源流。這些因素是對政治局勢、政治環境的反映，會對政策議程產生正向或者負向影響。金登認為這三條源流是相互獨立的，只有在特定時刻或者某件事情的發生時會使三條源流交匯，形成耦合，政策之窗打開，政策企業家把握住各種資源，使其進入政策議程，政策變遷便會發生。

1.2多源流理論的適用性

多源流理論應用廣泛，目前我國眾多學者應用多源流理論探討政策變遷，涉及對外文化貿易、扶貧和教育等諸多領域的公共政策[5]。梳理東北振興政策的變遷，每一階段均有其自身發展的邏輯，通過多源流理論可分析在政策變遷中問題源流、政策源流、政治源流的變化，據此分析東北振興政策變遷的影響因素。

2東北振興政策文本分析

2.1政策文本的選擇和整理

2003年，國家成立以溫家寶同志為領導的東北振興領導小組。本文以2003年為時間節點，進行關鍵詞檢索。選取國家機關部門出臺的東北振興政策進行文本分析。政策文本主要來自國家發改委、國務院辦公廳、財政部、建設部等中央相關部門的官方網站，以及北大法寶數據庫等。樣本的選擇是公開頒布的，不包含未公開發布的政策。

為了確保政策的適用性，本文首先對政策文本進行篩選。第一，東北振興政策既包含國家機關部門出臺的政策，也包含遼寧省、吉林省、黑龍江省（以下簡稱東三省）政府出臺的政策，但因東三省政府出臺的政策多是對國家機關部門政策的轉發、延續，本文只保留了國家機關部門的相關政策；第二，檢索的內容主要是通知、意見、函等形式的文件，不包含會議精神等內容的文本；第三，東北振興領導小組名單、東北振興政策任務分工名單、東北振興人員編制文本不包含在內；第四，東北振興內容相關性低的文本不納入統計范圍。根據上述要求，最終整理出53份有效的政策文件，時間跨度為2003—2018年。

2.2東北振興政策變遷階段

構建2013—2018年東北振興政策數據庫，國家機關部門共有53份政策。本文以2003、2009、2014為時間節點，將東北振興政策分為初步建立階段（2003—2008年）、突破發展階段（2009—2013年）、全面革新階段（2014—2018年），時間跨度是6年、6年、5年，政策數量分別是23份、10份、20份。

2.2.1初步建立階段（2003—2008年）

2003年的《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》中，把東北振興上升為國家戰略的高度，強調東北振興在國家中的戰略位置，認為應從多方采取有力措施，著力解決東北地區的突出緊迫性問題。此后，國家制定了相關政策支持東北地區振興，從稅收、財政、科技、開放、民生等方面發力，解決東北地區現存問題。

為了深度挖掘這一階段東北振興政策的深層含義，本文對該階段的23份政策文本進行分析，使用ROSTCM6進行文本高頻詞提取和統計，結果如表1所示。

本文在提取高頻詞的基礎上，通過社交網絡和語義網絡對高頻詞進行分析，得出2003—2008年東北振興政策共詞矩陣網絡圖，如圖1。由圖可知，2003—2008年這一期間東北振興政策的核心關鍵詞為“地區”“工業”“東北”“發展”“基地”等，這些詞與其它高頻詞關聯緊密。結合高頻詞表，排在前10的高頻詞依次為“企業”“東北”“發展”“建設”“工業”“基地”“技術”“振興”“加強”，這些詞與共詞網絡的中心詞大都重合，因此，可以大致判斷該階段東北振興政策的發文重點。

在詞頻分析基礎上，選取30個高頻詞匯，通過建立30×30相異系數矩陣，采用組間連接的方法對高頻詞進行聚類分析。根據聚類分析結果，結合高頻詞和共詞分析，聯系政策文本內容，可以看出，該階段東北振興政策關注的重點是：

第一，東北地區老工業基地改造。國家加大對東北老工業基地企業改造的投資，給予傳統企業稅收優惠，拉動傳統企業持續發展；加快國企改革進度，分離企業辦的社會職能，改革廠辦大集體企業，減輕國有企業的負擔；開展振興東北老工業基地科技行動，科技發力，帶動企業發展，提高東北的經濟增速；推進老工業基地棚戶區改造和社會保障改革試點建設，解決社會矛盾。

第二，做好東北振興的規劃工作，東北地區是計劃經濟最早進入、最后退出的地區，國有企業眾多，體制機制僵化，思想保守。因此東北振興不是一朝一夕的事，需做好對東北振興的規劃，有序開展東北振興工作。

第三，著力解決社會發展問題，加快基礎設施建設，完善配套設施，實現區域協調發展。基礎設施建設是區域經濟社會發展的重要基礎保障，加大其投資，拉動內需，提高人民幸福感，提高經濟社會效益。

綜上，該階段東北振興政策關注的重點是解決東北地區的國內生產總值（以下簡稱GDP）在全國排名落后、全國區域經濟發展不平衡的問題，國家對此階段的定位是通過生產要素的投入，例如稅收優惠等，提高東北地區GDP增速。

2.2.2突破發展階段（2009—2013年）

2009年國務院發布《國務院關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，明確指出了轉變政府職能，促進體制改革，改善民生等措施。2009—2013年東北振興政策共計10份。得出東北振興政策高頻詞表，如表2所示。

方法同上，得出共詞矩陣網絡圖，如圖3。由圖可知，2009—2013年這一期間東北振興政策的核心關鍵詞為“地區”“東北”“發展”等。結合高頻詞表，排在前10的高頻詞依次為“發展”“地區”“東北”“建設”“推進”“加快”“基地”“農業”“工業”“加強”。與上一階段相比，高頻詞中“工業”一詞雖然仍是該階段的核心關鍵詞，但排名卻下降5名；核心關鍵詞的中心度也發生了變化，“工業”“基地”兩個關鍵詞的中心度呈現出遞減趨勢。

該階段東北振興政策關注的重點是：

第一，示范帶動促發展。通過了遼寧沿海經濟帶規劃和長濟圖開發開放試驗區規劃，建立振興示范區試點，提高示范區綜合服務水平，在東北地區發揮示范帶動作用。

第二，發展現代農業。東北地區黑土遼闊，適宜農作物生長，是我國重要的商品糧基地。東北振興政策的實施，在一定程度上促進了東北地區經濟的發展，但對農業涉及少，農業發展仍存在生產效率低下等問題，為此，國家建立現代農業產業體系，扶持農業，發展農產品循環利用體系。

第三，加快資源型城市轉型升級。東北地區資源型城市眾多，國家通過公共資源配置的市場化改革，簡政放權，優化發展環境，建立產業、創業投資引導基金等，加快東北資源型城市市場化改革。

第四，加強民生建設，加快基礎設施升級改造。東北地區資源型產業眾多，資源枯竭型城市日益增多，棚戶區大量存在，城市基礎設施落后。因此，國家轉變發展重點，完善基礎設施建設，促進老工業城市升級，優化城市功能。

第五，以合作促發展，東北地區在振興過程中存在開放度不足的問題，促進東北地區與俄羅斯的開放合作，構筑東北地區沿邊開放新格局。

綜上，該階段東北振興政策關注的重點是促進東北地區資源型城市轉型，進一步提升對外開放水平。較上一階段，該階段政策工具有所改善，注重提升東北地區的“造血”功能。

2.2.3全面革新階段（2014—2018年）

東北振興政策實施以來，東北地區經濟“回春”。2014年，東北地區經濟再次進入“寒冬”，GDP增速全國排名墊底。為了保持東北地區經濟持續健康發展，2014年國務院出臺的《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，為東北振興掀開了嶄新的篇章。2014—2018年東北振興政策共計20份，得出東北振興政策高頻詞表，如表3所示。

方法同上，得出2014—2018年東北振興政策共詞矩陣網絡圖，如圖4。由圖可知，2014—2018年這一期間東北振興政策的核心關鍵詞為“發展”“東北”“地區”“建設”“推進”等。結合高頻詞表，排在前10的高頻詞依次為“合作”“發展”“地區”“建設”“東北”“創新”“企業”“推進”“開展”“改革”。與前兩個階段相比，“合作”“創新”“企業”排名明顯上升，可以看出在該階段國家重點關注新的領域；在共詞矩陣中，該階段更為復雜，邊緣詞呈現出總體分散，部分集中的趨勢。

該階段東北振興政策關注的重點是：

第一，體制機制改革，促進東北地區政府職能轉變，拉動產業升級和戰略轉型。東北地區市場經濟不健全，全面深化體制機制改革，逐步放權讓市場在資源配置中起決定性作用，是促進東北老工業基地實現振興和高質量發展的必由之路。

第二，促進區域發展。隨著東北振興政策的實行，東北地區取得了一定的發展，但在保障和改善民生方面，東北地區與發達地區之間、東北地區城鄉之間的基本公共服務與區域生活條件的差距沒有縮小，尤其是貧困地區的民生問題尤為突出。實現公共服務基本均等化，完善公共設施等是東北振興的重要任務。

第三，加強與東部地區的對口合作，推動東北地區向東部地區學習，加快市場化改革進程，提高對外開放水平，激發內生動力，實現“造血”功能，減少對國家扶持的依賴；同時促進東北地區與東部地區合作共贏，共同發展。

綜上，該階段東北振興政策關注的重點是解決東北地區對經濟發展新常態不適應的問題，歸根結底，是東北地區深層次體制、機制的問題，應提高東北地區內生增長動力，帶動長遠發展。

3基于多源流理論的東北振興政策變遷影響因素探究

根據多源流理論的解釋邏輯，筆者將重點分析東北振興政策變遷中三個源流的變化，從而探究東北振興政策變化的影響因素。

3.1東北振興政策變遷的邏輯與實踐

3.1.1東北振興政策變遷的問題源流分析

（1）指標的變化。系統上的變化難以被識別，指標作為其載體，反映了現行政策對原有系統的不適應

1）經濟體制的變化。新中國建立初期，我國實行計劃經濟體制，東北地區被國家確定為全國重要的工業基地，國家借鑒蘇聯的發展模式，集中力量在東北地區布局建設一批重工業和資源型企業。21世紀初，東北地區國有企業占經濟總量的三分之二以上，公有制經濟成分占絕大比重。1992年，鄧小平提出我國要實行社會主義市場經濟體制，東北地區一系列的不適應問題接踵而至，國有企業職工的下崗、資源型城市難以持續發展等問題逐漸顯現。不難發現，東北地區的問題主要是計劃經濟體制導致市場經濟發展不健全，體制機制僵化等原因造成的，多是歷史遺留問題。

2）“產業缺位”不能適應新時期經濟發展。東北地區GDP增速和總量是衡量東北振興具有影響力的指標。東北地區發展的多是資源型產業，在三次產業結構中，第二產業占據主導地位。但隨著資源的枯竭，東北地區經濟嚴重下滑。1978—2000年，東部地區生產總值年增長速度高達12.01%，西部地區增長速度可達9.74%，而東北地區增速僅8.58%，較西部地區落后1.16個百分點，在全國排名落后[6]。東三省GDP對全國GDP總量貢獻率不斷降低。根據年鑒數據，1990年，東三省GDP總和為2.20萬億元，在全國GDP中占比11.8%；而1999年東三省GDP總和為6.56萬億元，在全國GDP中占比8.0%，下降了3.8個百分點。2003年、2005年和2007年，國家均針對東北地區經濟發展緩慢的情況，發布了相關文件，提出要盡快調整產業結構，以適應新時期經濟的快速發展。

3）資源的枯竭。東北地區發展的多是資源型產業，近年來，東北地區資源枯竭城市日益增多，不可再生資源進入開發后期階段，資源型產業發展動力不足。2013年，我國共界定了69個資源枯竭城市，其中東北三省共有24個市縣入圍[7]，占比高達34.78%。隨著資源型產業優勢逐漸褪去，東北地區經濟進入緩慢發展期。

（2）現行政策的反饋

1）對外開放不足，影響東北振興進程。東三省發展主要是“內陸式發展”，對外開放程度低。隨著全球一體化的進程，對外交往合作是影響一個地區發展的重要因素。梳理每個階段的東北振興政策，可以發現，每個階段政策內容都涉及開放合作，但每個階段對其重視程度又不盡相同。第二個階段是促進東北地區與俄羅斯的合作；第三階段，國家愈發重視東北地區對外開放，出臺一系列政策促進東北地區與東部地區的合作。

2）計劃經濟體制的影響根深蒂固，企業內生動力不足。自2003年確定東北振興戰略，國家便意識到東北地區體制僵化，應解決東北地區的體制問題。但東北是前蘇聯模式的最佳樣板，計劃經濟思想根深蒂固，政府對市場的干預較多，市場在資源配置中發揮作用甚微，企業對國家的依賴性較大。

3）重視民生應是東北振興應一以貫之的重點。東北地區國有企業眾多，其職工為新中國的工業做出了巨大的貢獻。近年來，國有企業職工進入大規模的退休期，2014年東三省養老保險的贍養比分別為1.9∶1、1.7∶1、1.4∶1，全國平均水平為3∶1，較全國平均水平而言，東北地區社會保險體系運行壓力大，國企經濟效益大多償還歷史欠賬，對GDP的貢獻小。同時，東北地區棚戶區仍大量存在，這些都在一定程度上制約了東北地區的振興。

（3）焦點事件的發生，焦點事件是使問題能夠被政府官員注意的助力劑。梳理東北振興政策，可以發現第二、第三階段的東北振興政策的出臺均受焦點事件的影響

1）2008年金融危機爆發，中國經濟發展放緩，東北地區經濟也相應受到了一定的破壞，但由于東北地區開放程度低，受金融危機的影響較少，并且在金融危機的背景下，國家實施寬松的貨幣政策，出臺擴大內需十項政策，將東部沿海地區部分企業進行轉移，均給東北地區的振興帶來了機遇。2008年十七屆三中全會出臺眾多惠農政策，東北地區是全國商品糧基地，惠農政策的出臺無疑是東北地區農業振興的推動力。基于此，國務院于2009年出臺《意見》，繼續實施東北振興政策，調整政策關注點，此階段，國家重點進行體制機制創新，重點是資源型工業城市轉型，建設現代化農業，推進民生改善。

2）2013年“一帶一路”倡議提出。東北地區作為我國向北開放的窗口以及和東北亞合作的中心樞紐，應擔負起“一帶一路”建設大任，充分發揮其重要的樞紐作用。以“一帶一路”建設為契機，加快中蒙俄經濟走廊建設，加強與鄰國的合作，提高對外開放水平是東北振興的必由之路。2014年11月，阜新發生特大礦難事故，國家對其高度重視，加強了對東北地區產業轉型的政策支持，旨在解決落后產能的安全隱患問題，促進東北地區資源型城市轉型升級。2018年，朝鮮宣布停止核試驗，無疑對東北振興是一件好事，朝鮮停止核試驗，聯合國放寬對朝鮮人道主義援助的限制，朝鮮半島局勢緩和給東北經濟發展帶來了機遇。東北地區可以利用朝鮮廉價、優質的勞動力和特殊行業的人才，吸引內地企業（包括海外企業）到東北地區投資設廠或公司，促進當地經濟發展；此外，以“租借地+自貿區”模式租借朝鮮土地是東北地區發展的另一重要機遇和路徑[8]。

3.1.2東北振興政策變遷的政治源流分析

多源流理論認為政治源流的變化會影響政策的變遷，就我國而言，歷屆領導人對東北振興的重視、政治大環境的要求以及民眾的熱切期盼影響了東北振興政策的變遷。

（1）領導人對東北振興的重視。20世紀90年代末21世紀初，國家領導人都曾到東北地區開展調研，試圖找出東北地區癥結所在，實現東北振興。2003年組建國務院振興東北地區等老工業基地領導小組，并落實相關行政職能部門的分工。時任國務院總理的溫家寶多次到東北地區進行實地調研，他認為東北地區在全國處于重要的戰略地位，“東西”都很重要，據此出臺一系列政策支持東北地區振興。黨的十八大以來，習近平總書記多次到東北三省考察，要求轉變發展觀念，摒棄以經濟為主的單一指標的振興，實現全面振興，此階段，東北振興要解決的是轉型發展問題。

縱觀東北振興這10多年來，由于每個時期的環境不同，每個領導人的對東北振興的主張也不盡相同，因此，這些不同政策主張影響了我國東北振興政策的變遷，推動了東北振興政策的持續發展。

（2）國家政治大環境的驅動。國家治理體系和治理能力現代化重大戰略給新一輪東北振興提出了新的要求。在東北振興的過程中，改革的主導者發揮著重要作用，在我國現行體制下，即政府發揮著主導作用。但東北地區存在著政府職能錯位的現象，強政府、弱企業、弱市場。因此，改革政府治理模式對東北振興是尤為重要的。東三省政府在制定、貫徹執行東北振興政策的過程中試圖完成角色轉換，經歷了三個政策階段，政府從一把手改革到挖掘其潛能再到激發其動力，政府對國企的干預越來越少。政府著重營造良好的營商環境，從直接招商引資，到促進對外開放，加強東北地區國企混合所有制改革，政府減少對經濟生活的干預，使市場在資源配置中發揮決定性作用，拉動地區發展。國家治理體系和治理能力現代化重大戰略帶來了政府治理模式的改革，影響了東北振興政策的變遷。

（3）民眾的期盼。以人為本的發展理念是東北振興政策一以貫之的原則，因此，民眾的期盼在政策變遷過程中也發揮了很重要的作用，東北振興政策雖然處于不斷的變遷中，但也有其繼承性，民生、社會發展是這三個階段一直關注的重點。民眾是東北振興的動力源泉，同時也是東北振興的成果的檢驗者，因此東北振興中注重民生工作的開展。

3.1.3東北振興政策變遷的政策源流分析

東北振興政策源流的變化是在東北振興問題源流和政治源流變化的共同作用下產生的，即政策的頂層設計受問題源流和政治源流的雙重影響。

政府的頂層設計影響政策變遷的主要方向，主要體現為中央政府基于東北地區問題的存在改變對東北地區的戰略定位，進而影響到東北振興政策的主要方向。初步建立階段和突破發展階段，東北地區經濟滯后于東部地區，國家出臺政策支持東北地區發展，著力點在于以生產要素的投入推動傳統工業的發展，在這一階段，國家以投資促發展，重視提高東北地區GDP的增速。應該看到，東北地區的“黃金十年”很大程度上得益于國家大的工業環境，正好發揮了東北產業結構的優勢，而不是東北地區問題的真正解決。2013年，東北地區經濟出現“斷崖式”下滑，國家意識到“輸血”式的改革不利于東北地區的總體發展。2015年，習近平總書記提出東北地區全面振興的理念，改變東北振興的發展模式，不應僅僅是經濟的振興，應實現東北地區民生、社會、創新的全面振興。

3.2東北振興政策變遷的影響因素分析

多源流理論認為三條源流的交匯促成了政策變遷，這表明這三條源流的變化影響了政策的變遷，下文將基于東北振興三條源流的變化分析影響政策變遷的因素。

（1）政治經濟形勢。政策是時代的產物，學者陳振明[9]認為“政治經濟生態、政治環境、文化等因素影響和制約著政策的變遷”。基于上述對東北振興政策內容的分析，可看到經濟環境的變化在推動各個階段的政策變遷中均發揮著作用。第一階段，全國經濟快速發展，而東北地區經濟嚴重滯后，所以國家通過投資的形式拉動東北地區GDP增長，逐步縮小東北地區與東部地區的差距。第二階段，全國范圍內均受到金融危機的影響，中國經濟處于低迷狀態，東北地區經濟增速放緩，國家出臺對東北振興的新的指導方針指導東北振興。第三階段，在經濟新常態下，東北地區經濟大幅度下滑，國家轉變發展思路，東北地區進入新一輪振興。政治形勢方面，我國主要體現在國家領導人的重視以及換屆對政策的影響，黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央重視東北地區的發展，習近平總書記提出“全面振興，全方位振興”的理念，較前兩個階段，這一階段東北振興的關注點有所調整，東北地區的振興不僅僅是經濟的振興，也是社會、民生、創新等全方面的振興。

（2）政策學習。基于中國現行政治體制，我國的政策變遷多是漸進式變遷，東北振興政策變遷也不例外，既有對上一階段政策的繼承，也有該階段的創新發展。梳理每一階段的政策，可以發現，每個階段的內容均有對上一階段政策經驗的學習，也有現階段的突破。東北振興政策基于上一階段政策的正面反饋，每一階段政策均涉及民生、社會工作，但每一個階段的實施重點也不盡相同。