義務教育階段家庭教育權實施困境及對策

趙士謙，王一儒，回 宇

（1.沈陽師范大學 教育科學學院，遼寧 沈陽110034；2.遼寧大學 外國語學院，遼寧 遼陽111000）

家長教育子女的權利是與生俱來的，國家和學校都不能剝奪家長的家庭教育權。“在家上學”“擇校熱”“天價學區房”等現象的出現是對現有義務教育制度的一種反抗，同時也反映出當前家長對于自身所擁有的家庭教育權的訴求。在傳統家庭教育私事化的影響下，大眾普遍對家庭教育權缺乏科學的認識，家長在行使自身家庭教育權時常常面臨各種困境。因此，探討家長擁有哪些家庭教育權利，以及如何合理保障其家庭教育權行使有著積極的現實意義。

家庭教育權屬原生性的權利，應受一切文明社會的法律保護和確認。家庭教育權主要是指家長（未成年人的父母或其他法定監護人）對子女的教育權利，具有可讓與性，它是家長基于其身份關系而享有的在國家教育、社會教育、家庭教育、學校教育中與其子女健康成長有關的權利[1]。在本研究中，家長的家庭教育權不僅包括家長在家庭這一教育環境中享有的對子女的教育權利，還應包括家長對子女所接受的學校教育選擇及監管方面的權利。在本研究中將家庭教育權主要認定為家長的教育選擇權和教育參與權。

一、義務教育階段家長對家庭教育權的訴求分析

（一）教育選擇權的訴求

早在1984 年，《世界人權宣言》就規定了父母有優先選擇子女的教育方式的權利。教育選擇權是指家長幫助或代替未成年子女選擇教育方式或學校的權利。狹義上，指家長對學校的選擇權，主要是家長在公辦學校之間或者在公辦學校與民辦學校之間的選擇權；廣義上，還包含家長對學校教育中的教師配置、課程安排、教育教學方式等方面的選擇權。

1.對自由選擇教育形式的訴求

2005 年，我國出現號稱“全國第一家全日制私塾”的“孟母堂”。“孟母堂”的背后反映的是家長對現在的義務教育階段學校的教育質量、教師水平、教育內容的不滿。這些不滿促使家長選擇了一種不同于公辦和民辦學校的教育形式，也就是所謂的“新私塾教育”。“孟母堂”這類讀經類私塾的獨特之處在于它對人文情懷和傳統文化的追求，利用國學經典中蘊藏的傳統文化知識和傳統美德給予未成年學生養分，這些顯然是學生在目前學校教育中難以接觸到的，是目前教育所欠缺的。盡管“孟母堂”這種教育形式的存在是不合法的，其教育內容、教育方法也需要經過時間的考量，但既然會產生就一定有它的存在價值。它喚醒了人們對于家庭教育的重視，重新確定了家庭在教育中的重要地位。它所帶來的挑戰，讓社會、國家對義務教育階段的教育形式進行了新的思考。

此外，我國近年來還出現了許多“在家上學”的例子。“在家上學”是指處于學齡教育階段的兒童，不去公辦學校或民辦學校接受正規的國家統一的學校教育，而是在家接受其父母認為最適宜的教育[2]。學齡兒童在父母的安排下，由特定人員（父母或者家教老師）接受初等教育應該掌握的知識技能。但目前，我國法律上并沒有認可“在家上學”這一教育形式。即使沒有得到法律的支持，“在家上學”的現象也屢見不鮮。據2017 年21 世紀教育研究院的中國“在家上學”調查報告顯示，“在家上學”群體規模是逐年不斷擴大的[3]。“在家上學”現象的出現，主要是由于國家統一的學校教育不能滿足部分學生家長多樣化的教育需求。家長越關注學校教育，學校教育中存在的制度僵化、缺乏關懷等問題就越受到質疑，家長就會主動去探索新的教育途徑。

以上提及這兩種特殊教育形式均是源于家長對多樣化的教育形式的渴求，反映了義務教育階段家長對于教育選擇權的訴求。

2.對自由選擇學校的訴求

據中國教育新聞網報道，安徽安慶市用六年的時間成功打造了一座沒有擇校的城市[4]。安慶市的成功根本原因在于，它真正做到了把優質教育資源向弱勢學校傾斜，將重點高中的招生名額全部下放到各個初中，用來緩解義務教育階段初中學校之間應試競爭的壓力。此外，安慶市教育資源的傾斜不僅限于教育經費的傾斜，同時還將優秀的師資在學校之間進行轉移，力求培養更多優秀的教師。

但安慶市只是個例，我國大部分城市為了降低擇校熱，實施就近上學政策，但卻沒有真正解決家長擇校的需求，義務教育階段校際的教育質量的差距還是沒有得到彌補。家長擇校現象產生的根源是優質教育資源的供求矛盾。我國通過《中華人民共和國義務教育法》的種種規定來保證義務教育階段受教育者受教育機會的公平，教育部門也在積極主動地促進各區域之間義務教育學校教育質量的均衡發展，但現狀仍是各學校間的師資力量和教學水平存在著巨大的差異，還存在著大眾普遍認可的“重點學校”和“普通學校”。家長都希望子女能夠進入重點學校就讀，因此大部分家長認為國家的就近上學政策剝奪了其為子女自由選擇學校的權利。為了讓自己的孩子擁有更加優質的教育資源，家長或選擇繳納高昂的擇校費，或選擇費用昂貴的私立學校，再或花重金購買學區房，這些行為反映出家長對自由選擇學校的權利訴求。

（二）教育參與權的訴求

教育參與權主要是指家長參與學校管理的權利，是滿足家長教育需求的多樣化和實現教育公平的重要手段。主要包括以下三個方面的內容：一是參與學校重要教育教學事務管理權；二是家長的教育知情權；三是對學校教育教學活動的監督建議權。

隨著現代教育的發展，家長委員會、家長學校等新名詞出現在學校教育之外，是新時代家長參與學校教育教學活動的新途徑。隨著社會的發展，家長開始意識到自己有權利和義務參與學校的教育教學管理當中，這充分反映出家長對于自身教育參與權的訴求。

家長自覺地參與學校的教學和管理活動中并能始終與學校保持著良好的合作關系，這將有利于未成年子女的成長和發展，有利于促進學校的現代化建設，學校也應有相關意識的轉變。美國通過1970 年《初等和中等教育法（修正案）》規定家長有權利參與撥款項目，要求學校必須要和家長一起制定書面形式的家長參與計劃[5]。2011 年的《不讓一個孩子掉隊法案》則明確規定家長有權知道他們的孩子是否能夠適應學校生活，并賦予家長參與公立學校改革和擇校的權利。但在我國現有的教育制度下，各級教育行政部門并沒有出臺涉及家庭教育權的規章制度，也沒有明確的法律法規來界定家長參與學校教育的教育權利。在這樣的現實情況下，家長對于自身教育參與權的訴求便日益增長。

二、義務教育階段實施家庭教育權的困境

（一）國家教育權與家庭教育權的沖突

沖突的主要矛盾點在于：家長所行使的家庭教育權是否與我國的國家教育權相矛盾，是否妨礙了國家教育權的行使。國家教育權是指國家為實現國家的教育目的依法對教育進行管理的權利。我國實行的是中央統一領導、地方分級管理的教育領導體制。國家教育權內容層面主要包括國家的施教權和對教育的統治管理權[6]。國家教育權直接體現在國家興辦學校教育這一重要方式上，國家通過《教育法》《義務教育法》將義務教育納入國家統一管理范圍內，各級教育行政部門對義務教育階段教育進行統一管理。家庭教育權指的是父母對其子女的教育權利，義務教育階段家長有權替心智尚未成熟的子女行使教育選擇權，以保證子女受教育的利益實現。隨著子女的自然出生，家長自然擁有家庭教育權，該教育權可以在日常生活中隨時使用。

回顧歷史，我國古代家長有對子女絕對的支配權力，特別是子女接受教育的權利，家長可以獨立決定其子女是否接受教育。但隨著現代社會的發展，未成年人在家庭內能受到的教育已遠遠滿足不了未成年人成長發展的需要，同時國家也逐漸認識到教育的重要性，開始大力興辦學校來滿足受教育者對教育的需要。在這種客觀條件下，家長將教育子女的一部分權利轉移給了國家，這就是所謂的教育契約論，即國家教育權是受父母的委托所產生的。從教育契約論的角度出發，國家行使教育權時，就沒有權利過分限制家庭教育權。但現狀是《教育法》《義務教育法》等法律都從不同層面上保證了國家教育權的行使，削弱了家庭教育權。沒有法律法規保障家庭教育權，對家庭教育權也沒有一個確切的規定，導致出現“在家上學”、選擇私塾讀書等現象，家庭教育權與國家教育權的沖突也越來越明顯。

（二）家長擇校權體現的教育公平問題

教育公平主要有以下三方面內涵: 一是受教育權利平等；二是受教育機會均等；三是平等獲取受教育結果和公正評價的權利。家長對自由選擇學校有所訴求，究其根本是家長對于教育公平的渴求。在現代社會，教育對于民眾的重要性不再局限于體面的工作，它還決定著民眾社會身份的變遷和自我實現的程度。“教育公平”呼聲反映了弱勢群體對正當教育利益的合理要求[7]。

《義務教育法》規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”[8]家長需要以就近入學的原則讓其子女依法接受義務教育，自由選擇學校的權利受到了一定的限制。我國法律尊重義務教育階段家長選擇民辦學校的自由，但不認可家長選擇公辦學校的自由。家長對擇校權的訴求也就體現在對優秀公辦學校的追求。我國教育主管部門在20 世紀80 年代為了提高教學質量頒布了《關于有重點地辦好一批全日制中小學校的通知》，提出了辦好“重點學校”的決策。重點學校的教學資源和師資隊伍要明顯優于普通學校，重點學校的政策加劇了義務教育階段校際之間教育質量的差距。在當時的背景下，推行重點學校在一定程度上起到了積極的作用，為我國教育發展助力許多，但推行重點學校遺留下來的問題仍有不少。兩類學校教育水平質量的差異直接導致了教育不公平現象。

目前，我國為了解決家長擇校這一問題采取就近入學、電腦派位、劃分大學區等政策。但上有政策下有對策，不正當的擇校現象仍有愈演愈烈之勢，弱勢群體的擇校能力受到了極大的限制。如就近入學政策就催生出天價學區房現象，使得學生家長圍繞著住房直接影響的教育資源展開了激烈的博弈[9]。這些為了解決擇校熱的政策，某種程度上又人為地加劇了教育的不公平性。

（三）學校教育權與家庭教育權的沖突

學校教育權是指學校及其他教育機構在教育活動中享有的權利，是在教育活動中對教育對象的一種管理、教育、教學的權利。隨著教育事業的發展，對未成年人實施的教育權利已逐漸從家長手中轉移到學校手中。學校教育權逐漸占據了義務教育階段的主導地位，家庭教育權就逐漸被漠視，長期下來就造成了家庭教育權和學校教育權的沖突。

《教育法》規定：“學校有義務以適當的方式為受教育者及其監護人了解受教育者的學業成績及其他有關情況提供便利。”[10]我國法律僅僅間接地承認家長對學校教育有一定的知情權。在大部分學校的教育制度中，學校的教學管理處于一種較為封閉的狀態，沒有相關的章程來保障家長享有教育參與權。學校和家長的聯系還大部分僅限于一學期一次的家長會，這樣的制度使得家長沒有辦法實際參與到學校的教育教學工作中。學校在制定有關教育教學的大小決策時，也只會通知學生家長，并不會去考慮家長的需求，更不會去專門征求家長的建議。在未成年人的培養過程中家長只能扮演服從配合的角色，家長被排除在學校教育之外。長久下來，家庭教育權與學校教育權的矛盾就日益激化。

（四）家長自身對家庭教育權認識不足

封建社會時期，在家庭的整個關系中都要求子女要對父母的命令言聽計從，長輩們對子女的教育具有絕對的權威性，教育也屬于家庭內的私人行為。但隨著社會的發展和學校這一新的教育場所的興起，學校教育逐漸取代了大部分的家庭教育，家長的教育權利范圍被縮減，教育也不再僅僅是家庭的私人行為，而是逐漸變成以國家政府為主導的教育活動。在義務教育階段，家長將子女送入學校進行教育，交由老師去管理，自身的權利意識也因此越來越薄弱。絕大部分的家長認為給子女尋找到一所好的學校、一名好的班主任就完成了自身對子女的教育義務，盡到了做家長的責任。家長會本著“尊師重道”的觀念，潛意識地認為教師的教育方式、方法一定是正確的，輕易不會質疑教師的教育方式，更不會主動向教師提出針對性的教育意見。但近年來，教師虐待學生、侵犯學生的事件層出不窮，家長應合理使用自身擁有的家庭教育權，必要時對教師進行約束和監督。

此外，還有一部分的家長有很強烈的權利意識以至于會濫用自身擁有的權利。這類家長常常覺得自己作為家長有權利為子女決定大小事宜，用絕對的權威要求孩子服從自己的命令。《未成年人保護法》規定：“要根據未成年人的年齡和智力發展狀況，在做出與未成年人權益有關的決定時告知其本人，并且聽取他們的意見。”[11]造成這種情況的主要原因就是家長對于自身擁有的家庭教育權認識不足，不了解家庭教育權的權限和邊界，夸大了自身的權利，守法意識不強，對教育法律不夠尊重，從而嚴重影響到教育法的實效。這些現象也反映了教育法治缺乏宣傳和普及的力度，大部分的家長對已有的教育法律缺乏清晰的認識[12]。

（五）家庭教育權的行使缺乏立法保障

《中華人民共和國憲法》中規定父母有撫養和教育未成年子女的義務。在一定歷史背景下，大多數家長是不能理解教育的價值的，而此時，國家尚未提供完全意義的免費義務教育，還需要父母支付一定數額的教育費用，而當這種經濟支付的結果很難獲得即時利益時，有些家長很有可能不去做這種幾乎毫無回報的教育投資，放棄其子女受教育權利便成了必然。因而，強調父母教育的義務性憲法規定便應運而生。但目前隨著每家每戶家庭收入的增長及家長對子女教育的逐漸重視，我國義務教育階段免費政策也正在深入貫徹落實到全國各地，憲法就不能僅強調家庭教育權的義務性，也應及時進行調整來進一步保障家長行使家庭教育權。

家庭教育權是基于子女的出生而自然產生的，也正是基于對這種任何社會、任何時代都不得不作為立法基礎的具有原生性的義務與權利的確認與保護，才構成了現代社會所接受的家庭教育權[13]。因而，家庭教育權是符合社會道德要求的，它有存在的合理性和必要性。但目前狀況是在與國家教育權和學校教育權的沖突中，家庭教育權常處于弱勢地位，未得到社會的重視。家庭教育權缺乏必要的法律保障，尚未擁有合法的地位，缺乏國家強制力來確保及監督家庭教育權的行使。現有的家庭教育法律條文大多零散分布于其他法律之中，且多是把家長和子女的關系定義為義務，忽視了家庭教育也是家長的一項權利[14]。

三、保障義務教育階段家長行使家庭教育權的對策

（一）義務教育階段發展多樣化學校，給予家庭教育權行使空間

第一，要大力支持義務教育階段民辦教育的發展。發展民辦教育有助于打破國家對于義務教育某些不合時宜的全盤控制的現狀，幫助實現公民的受教育權。民辦學校相較于公辦學校辦學更加靈活，教學方式更加多樣，也更加重視和家長的溝通和交流，這對實現家庭教育權有重要意義。目前，我國民辦學校實行的還是經費自籌制度，國家應對民辦教育給予必要的經費扶持。

第二，國家要保障義務教育階段學校的自主管理權，促進義務教育學校多樣化發展。市場經濟的發展促使我國將教育權利逐步進行了下放, 但基礎教育階段學校的自主權沒有得到應有的重視，且受到多方面限制。我國應進一步加大義務教育階段的放權力度，循序漸進地放權給義務教育學校，使其擁有更多的自主管理權，打破現有的千校一面的局面。首先，要給予義務教育學校招聘教師的完全自主權，學校可根據自身教育發展的需要和自身的辦學特色，招聘適合且有教學能力的教師；其次，給予義務教育學校教育教學改革的自主權，義務教育學校有權根據自身特點按照教學目標在一定的范圍內對課程設置、教學時數、學習年限等進行改革；最后，給予義務教育學校招收自費生的自主權，允許義務教育學校在完成教育行政部門制定的招生任務后自主招生。

總之，我國應放松政府對義務教育階段學校權利的管制，賦予學校更多的自主權和出資扶持民辦學校，允許學校根據實踐中家庭教育的需求自主決定學校教育改革和發展方向，促使教育服務者與教育消費享用者的選擇緊密結合，提供多樣化的教育選擇，實現真正意義上的家庭教育選擇權。

（二）保障家長的擇校權合法實施，規范引導正確使用擇校權

隨著公民權利意識逐漸覺醒，家長越來越重視對子女的教育，國家有必要通過進一步立法保障家長選擇多樣化的教育形式的權利。國家需要明確指出教育選擇權的含義，即指家長有權在保證子女的受教育權不受侵犯的情況下，自主地為子女選擇其接受教育的形式，其中，可以包括在一定范圍內選擇自己心儀的公辦或民辦學校，也應包括在家上學或進入私塾學習等接受教育的形式。但同時，法律也要明確規定家長教育選擇權的前提，即必須保證其子女所接受的教育符合國家對于基礎教育的要求，必須是充分尊重子女所作出的選擇。家長教育選擇權的行使必須受到國家教育權的監督，要保證擇校的標準是一致的，擇校的程序是公開透明的。

擇校問題存在的現實原因是義務教育階段學校教育質量仍存在著差異，為改善這一狀況，第一，要堅持給予義務教育階段的受教育者同質量的教育，保障受教育者受教育的起點和機會平等。第二，加強區域內學校之間的交流合作，學校之間交換共享教育資源有利于學校間互相學習、共同進步，有利于縮小校際差距。第三，大力扶持薄弱學校的發展，家長目前已不僅追求子女有學上，更多的是追求子女可以上好學，這就造成了重點學校越來越受到家長的追捧，一度出現天價學區房的社會問題。同時，由于一般學校的生源受到影響，教學條件也逐漸和重點學校拉開差距。因此，國家應當大力扶持薄弱學校的發展，為其調入優秀的師資，給予一定教育資金的支持，提供滿足其教育需求的教育設施。

（三）建立家長參與教育的制度，保障家長行使教育參與權

《教育法》規定：“未成年人的父母或者其他監護人應當配合學校及其他教育機構，對其未成年子女或者其他被監護人進行教育。學校、教師可以對學生家長提供家庭教育指導監督。”[10]這肯定了家長教育子女的權利地位，將家長在學校教育過程中的地位定義為“配合教育”的地位。但對于家長的教育參與權，目前法律規定制度較為完善的只限于幼兒教育階段。《幼兒園工作規程》規定了家長開放日和家長委員會制度。在義務教育階段還沒有明確的法律法規保障家長的教育參與權。在這樣的背景下，政府應著手制定相關制度，在法律層面上建立類似家長聯合會的組織，保障家長教育權利由自然權利逐漸走向法律權利。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》在“完善中小學學校管理制度”中明確提出要“建立中小學家長委員會”。就我國現階段而言，成立家長委員會，允許部分被推舉出來的家長參與制定學校工作計劃、監督學校教育教學的活動，通過法律來要求學校在進行教育改革或者做出與受教育者利益有關的行為時舉行聽證活動。在具體實施中，可以將教師與家長的溝通頻率納入教師日常考核范圍中，規定教師定期與家長進行溝通，使家長可以隨時了解到子女在學校中的表現。此外，在各學校成立家長委員會的基礎上，往上一級延伸，在國家、省、市各級成立相關的“學校教育家長咨詢委員會”或“學校教育家長委員會”，通過這些組織可以做到直接向教育行政部門反映家長的意見建議，做到讓廣泛的利益主體參與具體的決策制定。

（四）開展普及家庭教育權的活動，幫助家長認識家庭教育權

政府除給予家庭教育權基本的尊重外，還應提供家庭教育指導服務，家長應有接受家庭教育指導服務的權利。提供家庭教育指導服務是政府承擔家庭教育責任的主要承擔方式[15]。家庭教育指導主要面向家長，是一種家庭外的社會組織針對家庭教育展開指導的服務。目前，我國已在各地開展有關家庭教育的實踐活動。早在2004 年，上海就在一些學校試點設立了“家長學校”，主要通過講座、報告等形式與家長溝通，為家長提供家庭教育方面的指導，用以提高家長教育子女的質量。近期，河北省也將建立首批50 個家庭教育實踐基地。該基地的成立可以有效提升河北省家庭教育工作水平，進一步加強義務教育階段家庭教育指導的針對性及有效性，幫助家長樹立正確的教育觀念，掌握科學的家庭教育方法。家庭教育基地將定期開展形式多樣的家庭教育實踐活動、區域性家庭教育工作研討會培訓會，用以討論家庭教育過程中產生的理論及實踐問題。除了“家長學校”和家庭教育實踐基地以外，在對家庭教育權進行教育宣傳工作時，要重視以社區為單位進行宣傳的方式，該方式既可以方便宣傳家庭教育權有關工作，又會對在社區中開展貼近公民的日常生活等活動起到很好的宣傳作用。

（五）立法確立家庭教育權的地位，完善家庭教育權救濟監督

《中華人民共和國憲法》僅規定了父母有撫養和教育未成年子女的義務，此規定在一定歷史背景下有其存在的合理性。但隨著經濟的發展，家庭收入逐年的增長，人們逐漸認識到文化知識對人一生發展的重要性，家長也深切地認識到教育投入對子女成長的重要性，因此能夠并愿意承擔對子女教育方面的支出。另外，隨著我國法治化進程的推進，家長對于自身所擁有的家庭教育權表現出強烈的訴求。此時，憲法如果還是僅強調家庭教育的義務性就顯得遠遠不夠，應當在憲法層面明確家庭教育的權利屬性。

在教育法層面，也應細化有關家庭教育權的具體規定。我國應在法律中細化家庭教育權的具體內容，詳細規定家庭教育權行使的條件、范圍，借鑒臺灣地區使用法律保障家庭教育權在合理的范圍內適度的使用的經驗。首先，要在家庭教育法中明確家庭教育權的內涵，將家長的教育選擇權、教育參與權納入家庭教育權范疇；其次，要明確保障家庭教育權所需要的相關輔助事項，包括國家要為家庭教育提供必要的培訓服務，幫助家長確立正確的教育觀念，同時也要對家庭教育權的宣傳普及做出明確的規定；最后，建立完善針對家庭教育權的救濟監督制度，在明確家庭教育權法律地位的同時，必須設立相應的救濟申訴制度，使家長的家庭教育權在受到侵害的時候可以進行申訴，并能得到一定程度的補救，保證家庭教育權的正確行使。