晉陜豫黃河金三角經濟一體化中地方政府合作的困境與出路

◎李 皋

（西北政法大學政治與公共管理學院，西安710122）

近年來，區域經濟一體化和整體競爭力的提升成為區域發展戰略的重點內容。國際上，“湄公河經濟區”“中國—東盟自由貿易區的建設”等區域合作取得了顯著的成果。國內方面，“長三角”“泛珠三角”“京津冀一體化”等區域的蓬勃發展充分證明了實施“區域經濟一體化”戰略的重要性。晉陜豫黃河金三角屬于典型的省際邊界區，自1986年開始在個別領域開展合作，取得了一定的成效，但整個區域的經濟一體化程度還不夠高，整體競爭力還不夠強。如何激發晉陜豫黃河金三角地方政府間有效合作，實現區域經濟一體化的持續發展成了亟待解決的問題。

學界關于區域地方政府合作的研究成果較豐富。崔晶、鄭戈溪從整體性治理的視角出發，提出了地方政府要建立信任與溝通機制、利益分配與補償機制、監督和評估機制。[1]李輝從協同治理出發，指出了區域一體化中地方政府間合作的預期結果是實現服務協同與資源協同、管理協同與政策協同。[2]羅湖平、龍興海、朱有志從復合行政出發,建構了“3+5”城市群雙重擴張式動態合作模式。[3]鎖利銘從區域治理邊界和交易成本的視角出發，分析了區域合作中的政府行為選擇，認為通過政治協調可以改變交易成本結構，降低交易成本，實現政府合作。[4]陳瑞蓮、楊愛平研究了泛珠三角區域政府合作，指出了泛珠三角的創新在于合作理念實現由行政區行政到區域公共管理、合作模式由各自為政到聯合治理、合作機制由科層制到網絡制、合作規范由人治到法治、區域政策由內部政策到區域公共政策的轉變。[5]周偉分析了區域政府合作的碎片化，提出了價值重塑，構建權責體系、優化制度、整合資源和調節利益，以促進區域地方政府合作。[6]李堯遠、任宗哲認為某些地方政府缺乏合作意識、產業同構和重復建設、地方之間的不平衡發展、合作結果難以度量的特性以及契約精神在地方政府層面的欠缺成為制約地方政府合作的主要因素。[7]筆者提出了中央和上級政府要提升支持度，地方政府間要利用構建統一的大市場體系、形塑合作機制、擴大非政府組織的參與，推動有效的集體行動。

晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化的有效推進將產生正外部效應，促進該區域成為新的增長極，發揮輻射作用，帶動周邊地區的發展，具有一定的“示范效應”和“俱樂部效應”。

一、黃河金三角地方政府合作的歷程與成效

晉陜豫黃河金三角位于山西省、陜西省、河南省的交界處，包括三門峽市、運城市、臨汾市和渭南市。從地理區位上看，四市位于各省的邊緣，受中心城市輻射影響有限，發展水平大致相當。四市的資源比較豐富，如旅游資源、有色金屬資源、農產品資源，為實現區域經濟一體化提供了資源條件。

晉陜豫黃河金三角地方政府合作源自1986年，山西運城市、陜西渭南市、河南三門峽市正式形成了“晉陜豫黃河金三角經濟協作區”。1992年，該區域建立了公安協作網絡，為區域經濟發展提供穩定的社會條件。2007年山西臨汾市加入，四市建立了“晉陜豫黃河金三角試驗區”。2012年晉陜豫黃河金三角被設立為產業轉移示范區，其目標是把該區域建設為原料中心、制造裝備與物流中心。這一階段，晉陜豫黃河金三角的區域經濟一體化格局初步形成，地方政府的財政收入不斷擴大。

2014年的《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》標志著晉陜豫黃河金三角區域政府合作更加規范化。政府交流合作平臺多樣，如晉陜豫黃河金三角投資交流大會、招商引資交流大會、軍民融合產業研討會，文博會、黃河文化旅游節、中國特色商品博覽交易會、國際果品交易博覽會。2016年該區域地方政府在出入境檢疫方面加強合作，開拓了國外市場，推動了檢測資源的共享和該區域外向型的發展。四市利用互聯網技術舉辦了晉陜豫黃河金三角網絡旅游節，四市政府還制定了年度行動計劃，主要體現在基礎設施建設、文化旅游聯盟、次區域合作、商貿統籌和公共服務一體化等方面。這一階段，晉陜豫黃河金三角的經濟一體化程度加深，社會公共服務供給水平大幅度提升。

2019年三省政府制定了《切實加快晉陜豫黃河金三角區域合作工作實施意見》，進一步推動區域地方政府合作。其中，建立一所綜合性大學是未來幾年地方政府間合作的重大項目之一，多元化、復合化人才的培養將助力晉陜豫黃河金三角經濟一體化。

二、晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化中地方政府合作的困境

地方政府合作是主客觀因素共同作用的結果，晉陜豫黃河金三角地方政府存在著行政區劃的剛性束縛、合作機制不完善、非政府組織參與度不足的問題，這些問題的解決將提高地方政府合作的有效性，驅動區域經濟一體化。

（一）行政區劃的剛性束縛

行政區劃是國家為了實現政治統治和公共管理的目的，依法劃分行政區，在空間上對國家權力的再分配[8]。晉陜豫黃河金三角受行政區的限制，在合作之中呈現的是“塊塊管理”狀態，地方政府習慣堅持“屬地管理”的理念造成了“行政區經濟”現象。晉陜豫黃河金三角在接受東部產業轉移時，各市單純考慮本行政區的利益，出現了“各自為政”的局面，展開了惡性競爭，通過降低稅收或降低土地價格給予企業優惠來擴大招商引資規模，表現為“資本饑渴癥”，使本行政區成為“投資洼地”。對可能有用的資源要素運用行政手段限制流出，打破了自由市場的局面，造成了市場的“碎片化”。由于忽視各地比較優勢的差異和產業結構升級的規律，產業雷同現象嚴重，造成了資源的浪費，限制了企業規模效益的發揮，資源的配置達不到帕累托最優。行政區和經濟區的矛盾成為晉陜豫黃河金三角地方政府合作的主要矛盾，行政區利益和區域整體利益的不統一，弱化了各地方政府的合作積極性，阻礙了晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化。

（二）合作機制不完善

地方政府之間的有效合作離不開一定的制度支撐，合作是建立在平等協商的基礎之上并達成共識，通過執行相應的區域公共政策實現共同目標的過程，合作機制包括信息共享機制、組織協調機制、績效考核與激勵機制。晉陜豫黃河金三角地方政府合作機制不完善。

1.信息存在不對稱、不完全的問題

合作的一個優勢就是共享信息，在合作的整個過程中，信息的暢通和自由流動至關重要。晉陜豫黃河金三角地方政府合作的過程中，會有意隱瞞一些重要的信息，地方政府作為“經濟人”，在制定區域產業政策時，各地方政府從自身利益出發，與其他地方政府討價還價，隨意夸大當地經濟發展的水平，在統計當地企業發展現狀的時候存在信息失真現象，其他政府根據這些統計數據調整本地區的產業結構時，本該調整的沒有調整，造成了重大的利益損失，進而導致合作動力下降。信息不對等直接導致了合作雙方信任程度的下降。信息不完全影響著地方政府對合作收益的預期估計。信息不對等和信息不完全制約著信息資源的共享，提高了晉陜豫黃河金三角區域地方政府合作的信息成本，降低了地方政府間的合作意愿，影響著合作的長期性。同時，信息資源的共享一定程度上也是對地方政府間合作誠意的考驗，只有在足夠信任的基礎上，地方政府間才能開誠布公、互通有無。現實中，區域內各地方政府信任度不高，沒有建立真正的伙伴關系。

2.區域協調機構的組織協調力有限

晉陜豫黃河金三角地方政府在合作中組建了三省協調領導小組。該協調領導小組屬于非實體組織，具有臨時性的特點，當地方政府之間產生矛盾時介入滯后，地方政府的裂隙擴大化。在協調地方政府關系時，雖然擁有一定的行政管理權，但由于缺少法律權威，地方政府可能忽視小組的命令與指示，矛盾不能有效消解。組長由三省分管發展改革工作的副省長擔任，實行輪值制。正如埃莉諾·奧斯特羅姆所認為的，輪流制度也存在失敗的可能。由于領導的變動性，一定程度上會造成區域政策執行的非連續性，難以形成統一的政策網絡，影響地方政府合作的自覺性和主動性。議而不決，決而不行，區域內地方政府間未實現決策和執行的協同。

3.績效考核和激勵機制不完善

績效評估制度的確立可以在一定程度上約束地方政府的行為，獎懲措施的實施會強化地方政府的合作意向。在晉陜豫黃河金三角區域政府合作中并未明確說明負責績效評估的主體和績效評估的指標與獎懲措施，地方政府盲動性比較明顯。我國績效評估的范圍主要在行政區范圍內，晉陜豫黃河金三角中的地方政府官員之間不存在政績晉升的影響，但要和行政區內的其他官員開展“政治晉升錦標賽”。“政治錦標賽是一種強激勵的形式，政府官員的晉升取決于一些可測度的經濟指標”[9]。地方政府由于政治晉升的需要而忽視共識，獎懲措施的欠缺導致共同約定的擱淺，直接影響了地方政府的合作成效。

（三）非政府組織的參與度不足

非政府組織作為管理地方公共事務的主體之一，能夠自下而上地促進區域地方政府合作。以非政府組織推動經濟合作具有成本低和見效快的特點，而且各種層次和形式的行業協會都可以突破行政區劃的限制，有利于區域內各類市場資源的連接和整合[10]。在晉陜豫黃河金三角地方政府合作中，確定市級聯席會議是有關地方落實《規劃》和區域合作機制的推進機構，促進官方合作。“而政府的官方合作在權力的上層展開，影響范圍較小，做出的決策執行和效果顯現周期比較長，決策緩慢且存在行政權力異化”[11]。由于非政府組織發育遲緩且力量弱小，行政化傾向明顯，缺少有效參與的機制，參與度和作用性發揮不足，導致社會資本的推動力不足。如黃河金三角果業產業協會成立于2014年，參加政府會議的機會少，在地方政府間制定相關果業發展規劃時沒有多大的話語權。

三、晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化中地方政府合作問題的根源

（一）地方政府的財權與事權的矛盾

我國的行政分權改革改變了地方政府的權力與利益格局，地方擁有了更多的經濟自主發展權，管理的公共事務日益增多，自由度不斷提升，促進了當地的經濟發展。1994年，我國的財政體制變遷為分稅制，事權的擴大激勵著地方政府增加行政區的財政收入，進而形成了“行政區經濟”的地緣性經濟發展模式。“行政區經濟指標是因為行政區劃對區域經濟的剛性束縛而出現的一種特別的區域經濟現象”[12]。行政區劃的剛性約束成為區域經濟一體化中地方政府合作的桎梏。晉陜豫黃河金三角的地方政府為了實現財政收入的最大化，過度地進行政府管制，人為地設置各種障礙，造成了市場分割的現象，各種資源被局限在行政區內，晉陜豫黃河金三角區域市場難以形成，市場機制在區域經濟一體化中的作用受到限制，地方政府間的競爭日益激烈，嚴重阻礙了地方政府合作。

（二）地方政府合作預期收益不穩定

地方政府合作過程是一個討價還價的交易過程。制度性集體行動的交易成本主要有信息、執行、協商、喪失地方政府自主性的成本[13]。地方政府之間合作的信息不對稱和不完全造成合作的信息成本增高。晉陜豫黃河金三角地方政府出現了違背協議約定的行為，造成執行成本較高。各地方政府在博弈中，關于權力、責任、利益分配的協商比較困難，造成協商成本的增高。地方政府合作中要讓渡一部分行政管理權，意味著部分利益的損失，地方政府在協調權力和利益時存在著機會成本。晉陜豫黃河金三角各地方政府合作的成本較高，收益較小，影響了地方政府合作的常態化。

（三）集體行動的失敗和博弈的“囚徒困境”

晉陜豫黃河金三角區域地方政府合作是通過橫向合作，為實現晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化而產生的合作行為，本質上是一種集體行動。集體行動并不能確保共同目標的實現，集體利益作為公共產品，不可避免地存在“搭便車”現象，造成集體行動的失敗。“除非一個集團的成員很少或者采取一些措施促使他們展開集體行動去實現共同利益，否則理性的、自利的成員不會采取行動以實現共同利益”[14]。晉陜豫黃河金三角區域地方政府作為博弈者，也存在著博弈的“囚徒困境”。晉陜豫黃河金三角區域地方政府從自身利益最大化出發，選擇非合作模式，在執行區域公共政策時，達不到政策的預期效果。

四、晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化中地方政府合作的路徑選擇

區域內地方政府的合作離不開上級政府的高度重視和推動，同時地方政府應降低合作成本，構建統一的市場體系，擴大非政府組織的參與，實現協同效應。

（一）增強中央和上級政府的支持度

首先是響應法治政府建設要求，完善行政法律法規，推進區域內地方政府合作的規范化，為地方政府合作提供法律保障。其次是運用好政策工具，對有利于區域協調發展的地方政府合作，給予政策優惠，激發地方政府合作的活躍度。再次是加強財力支持，如雄安新區的建設，中央政府給予了資金支持，得以快速發展。上級政府可以通過轉移支付適度擴大地方政府的財權，解決地方政府合作的資金困難問題。第四是要加強監督協調，對地方政府合作中出現的糾紛，地方政府間不能協調時要實施介入，進行必要的裁決，以協調參與合作的地方政府間的關系，實現資源和利益的整合。

（二）形塑相應的合作機制

信息平臺的搭建可以降低政府合作的信息成本，建立強有力協調管理機構可以降低協商成本，建立激勵機制可以實現合作的公平性。

1.搭建信息共享平臺

通過搭建信息共享平臺，打破“信息孤島”，為地方政府間的合作提供信息支持。晉陜豫黃河金三角區域可以建立統一的政務平臺，開展電子政務及時更新各市在符合區域經濟一體化目標的前提下制定的政策、總體規劃、產業布局、結構調整等方面的信息。建立統一的信息數據庫，構建信息管理系統，消除信息壁壘。定期召開經濟發展論壇、合作洽談會、展銷會，促進信息的透明化，實現信息的共享。

2.建立強有力的協調管理機構

中央機構和上級政府作為第三方協調晉陜豫黃河金三角區域政府的矛盾具有滯后性和成本高的弊端，可以建立實體性組織“晉陜豫黃河金三角區域發展委員會”，同時以法律手段增強該機構的權威，明確該機構的權責邊界。該機構的經費可以由中央、省市共同分攤，使其具備一定的財權。該機構的基本職能應包括：組織區域公共政策的制定，明確各政府的分工；協調各地方政府間的利益矛盾，消弭地方政府間的隔閡；激勵地方政府合作行為，監督區域政策的執行，做好獎懲工作。

3.完善績效評估體系，建立激勵機制

把晉陜豫黃河金三角地方政府合作的項目納入績效評估的范圍，在對晉陜豫黃河金三角各市政府進行績效評估時不僅要考慮政府與官員對于地方經濟社會發展的貢獻，更要考察地方政府對于區域整體發展的貢獻。對于區域政策有效執行的地方政府給予一定的資金作為獎勵，強化其積極性，對于違背協議的政府進行懲罰，實現晉陜豫黃河金三角區域地方政府合作的公平性。

（三）構建統一的大市場體系

在實現晉陜豫黃河金三角經濟一體化的進程中要充分利用市場機制來實現各生產要素的自由流動，達到資源的高效配置。各地方政府要真正讓市場發揮決定作用，有效且有限地進行規制。晉陜豫黃河金三角地方政府應逐漸轉變政府職能，建立權力清單制度，簡化行政審批流程，進行行政效能革命，優化營商環境，根據區域的市場化進程，制定科學的區域市場交易規則，健全區域市場競爭制度，構建區域市場體系，釋放市場的活力。

（四）促進非政府組織的參與

非政府組織參與到晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化進程中有利于社會資本活力的釋放，有利于提高區域經濟發展政策的質量。給予非政府組織一定的資金支持，培育和壯大非政府組織，讓各種非政府組織參與到合作發展的過程中，改變非政府組織行政化傾向，增強其自主性和活力。同時，可以嘗試擴大非政府組織的區域范圍，讓其推動區域地方政府合作，加速區域經濟一體化。晉陜豫黃河金三角在發展各項產業，進行產業調整、資源整合時，讓主要農業協會組織、企業組織參與進來，傾聽其利益訴求，充分討論與協商，形成多元主體協同治理模式。最后，發揮非政府組織對區域地方政府合作的監督作用，確保區域產業政策的有效執行。

五、結語

“行政區經濟”向“經濟區經濟”轉變是大勢所趨，晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化將為省際交界區的發展提供一種新的模式，將強化經濟區的重要性。晉陜豫黃河金三角區域地方政府通過摒棄“地方本位”的理念，構建各種機制，整合和優化合作體系，完全可以擺脫集體行動失敗的困境，實現“社會助長”。晉陜豫黃河金三角區域經濟一體化是一個動態過程，地方政府還要正視合作中出現的問題，不斷探索新的合作方式，培育共贏的組織文化，構建統一的政策網絡，形成利益、責任、命運共同體，提升組織凝聚力，真正實現共商、共建、共享，形成“五位一體”的新發展格局。