非傳統安全視角下的公共衛生外交分析

張偉鵬，王 壹

1.中國國際問題研究院，北京 100000

2.農民日報社，北京 100025

新冠肺炎疫情給我國人民生命健康安全和經濟社會發展造成巨大威脅，也給全球公共衛生體系和人類健康福祉帶來重大考驗。公共衛生問題已經不是邊緣性、偶發性的醫學問題，而是關乎人的安全、國家安全乃至國際安全的全球治理難題，對國際秩序、政治文化和經濟發展產生深遠影響。作為非傳統安全外交的重要形式，公共衛生外交是主權國家或政府間國際組織為維護全球公共衛生安全而實施的一種和平的“催化”式治理行動。它有助于凝聚全球抗“疫”共識，推動國際合作，是對構建人類命運共同體理念的生動詮釋和集中體現。

一、問題的提出：全球化時代下如何維護公共衛生安全

公共衛生安全是非傳統安全的重要議題之一，隨著傳染病等公共衛生危機頻發，它已成為各國外交政策的重要組成部分。晉繼勇認為：“狹義的公共衛生外交是指國家通過外交部門和衛生部門等代表國家的機關和個人，采用談判等和平方式來解決涉及跨國公共衛生問題的外交活動；廣義的公共衛生外交是指一切出于促進本國公民乃至其他國家公民健康之目的而進行的國際合作，其行為主體既包括外交部門和衛生部門，也包括一些政府間國際組織。”[1]這一概念較為全面，但隨著全球化深入發展，公共衛生外交的主體結構和實踐方式均發生巨大變化，需對這一概念進行進一步修訂和完善。胡靜然等提出“全球健康外交”[2]概念，張清敏則繼續沿用“衛生外交”[3]的概念，突出衛生領域的全球治理。學術界亦有將“安全化”理論與公共衛生安全相結合的研究，如湯蓓將“安全化”理論與公共衛生外交的具體議題相結合，研究美國在艾滋病問題上的對外政策，包括政治動員、合作方式、國際國內動員等領域。以上成果尚未涉及對公共衛生外交的價值分析，且對當前中國如何開展公共衛生外交工作的借鑒價值有限。

面對新冠肺炎疫情全球蔓延的新形勢，如何更高效地維護全球公共衛生安全，值得深入研究，公共衛生外交的內涵、價值和路徑有待進一步探索和完善。本文的理論價值在于，對主權國家或政府間國際組織就維護公共衛生安全的外交實踐進行理論化闡釋。作為非傳統安全外交的重要形式之一，公共衛生外交將公共衛生安全的全球化趨勢與行為體的外交實踐有機結合，對推動國際社會共同應對重大突發公共衛生威脅具有重大現實意義。

二、非傳統安全視角下的公共衛生外交分析

作為非傳統安全的重要組成部分，公共衛生安全從古至今都不是邊緣性、偶發性的醫學問題，而是關系到國家政令、醫事制度、法律規范、經濟發展、社會穩定乃至國際秩序等多個領域的全球治理難題。大規模傳染病非一人之疫，而是一地、一國乃至全球之疫，它與人的安全、國家安全、地區安全乃至全球安全都緊密相連。

（一）全球化背景下的非傳統安全外交

“外交”是以主權國家為主體，通過正式主權國家或政府間國際組織，為實現自身利益處理國際關系的方式和過程，其本質是對主體間互動關系的不斷定位和詮釋。外交主體的種類和數量均在不斷增加，尤其是隨著大眾傳媒的迅速發展，民眾對本國以及其他國家外交政策、外交方式的看法乃至舉動，會對各國的外交決策和實踐產生深刻影響。非傳統安全外交緣起于一國為解決非傳統安全議題，而將該問題“安全化”以獲取民眾足夠的支持度和將采取非常規應對政策“合法化”的動機，但由于非傳統安全議題往往具有跨國性特征，不能通過一國之力獨自解決，而需要其與其他國家共同應對。“非傳統安全外交是一種對非傳統安全問題的管理行為，它涉及政府機構、非政府組織、國際和區域組織、個人，發生沖突或未發生沖突的國家間可以通過其建立良好關系，共同應對非傳統安全威脅。”[4]其議題包括氣候安全、能源安全、水安全、公共衛生安全、網絡安全、反恐等領域，但不涉及軍事安全、政治安全、領土安全等傳統安全領域的外交活動。非傳統安全外交旨在推動提升行為體在應對“非常態危機”時的適應力和建構“共同體”等方面取得共識。

（二）公共衛生外交的理論分析框架

公共衛生外交強調多邊合作對管控危機的重要意義，通過各國共同推動公共衛生合作緩解國際體系的壓力，補齊全球公共衛生治理的短板和消除或減少公共衛生治理中的赤字。本部分試圖從概念、價值和路徑三個維度，建構公共衛生外交的理論分析框架。

1.公共衛生外交概念分析。全球化使“治理的概念和實踐都超出了政府活動的范圍”[5]，各國愈發意識到彼此在維護公共衛生安全領域的相互依存關系。而公共衛生議題引發的多種“非常態危機”則加劇了主體間的互動。作為非傳統安全外交的重要組成部分，公共衛生外交是由主權國家或政府間國際組織主導，國際社會多元行為體參與，就共同應對全球性公共衛生挑戰而進行的磋商、談判、決策、實踐等行為的總和。它將公共衛生事件置于全球化的背景下，以維護全人類的利益為宗旨，涉及組織行為、社區防控、突發應急事件處置及人口流動調控和心理疏導等多個領域的國際合作，是行為體對本國和全球的應對能力和防控形勢進行理性評估后作出的一種治理行動，旨在推動各國攜手應對全球性公共衛生挑戰。“公共衛生外交”強調針對公共衛生議題的外交行為，是一種“催化”式的安全治理行為。這種“催化”體現在，行為體根據主體間互動關系和公共衛生安全的受威脅程度，并擴大指涉對象的范圍，是在快速變化的當代世界中加強集體行動的重要方式。它有別于傳統的“衛生外交”，主要涉及重大疾病，特別是，但又不局限于傳染病的預防、監控和治療，以及與此相關的藥品、食品監管和宣傳教育工作。公共衛生外交為國際安全合作創設了新的語境，將非傳統安全議題與外交實踐緊密結合，有助于加強國際社會中多元行為體間的互動和協調，提升各國對于公共衛生安全的重視程度，推動全球公共衛生治理更加系統化、程序化、人性化。

2.公共衛生外交價值分析。公共衛生外交是一種對人的價值的回歸，強調面對公共衛生危機時的理性與思考，將促進全球發展和人類福祉列為價值排序的首位。個體的生命價值不應以國別、種族、年齡等標簽進行高低衡量，以人為本應成為外交行為的根本宗旨。公共衛生外交是對傳統的國家中心主義視角的超越，需要個人、社會、國家乃至全球凝聚成合力并產生協同效果，以實現有效的國際協調。公共衛生外交是文化、價值與安全的有機統一，其目標是促使各國摒棄冷戰思維、政治偏見、種族主義等傳統經驗主義邏輯，以消除恐懼、化解威脅、減小主體間隔閡。各國在同一國際體系中的共生關系，體現在不同文明在面對同一公共衛生威脅“場域”中的共存關系，是對因集體行動的邏輯而導致的倫理與價值困惑，即合作為何難以達成的根本性解釋。“‘安全文明’議題的逐步興起是非傳統安全研究的總體前景”[6]，而從誤解與分歧到建構“安全文明”，則體現了為維護國際公共衛生安全展現出的“共同擔當”，為各國正確認識和應對公共衛生威脅、經濟蕭條與地緣競爭等因素的疊加影響，給國家安全乃至全球安全的挑戰，提供了平臺和契機。

3.公共衛生外交路徑分析。首先，大國引領與政策對接。面對大規模傳染病擴散等重大突發公共衛生事件，大國在推動國際公共衛生合作、改革和完善全球公共衛生體制機制等方面具有重要的引領作用。一是提出倡議，結合實踐中的利益需要尋找共同的價值偏好，并在跨越各國家行為體歷史文化和外交傳統藩籬的基礎上，為推動國際公共衛生合作提出具有建設性和創新性倡議。二是凝聚共識，大國可結合各方對其倡議的反應，整合各方利益需求，推動改革和完善全球公共衛生合作機制，以更好地適應形勢發展的需要。三是實施“對接”，這種對接包括外交戰略、目標和價值等方面的深入對接，從經濟社會發展和人類健康福祉的角度出發，通過共商共建共享，構建聚焦人類前途命運的共同體。其次，技術創新與科研合作。近年來，人工智能、機器學習和“物聯網”技術的迅猛發展，給國際體系中的權力、結構和規則帶來了猛烈的沖擊，也給全球治理模式及國際安全研究的議程帶來重大改變。人工智能時代的國際競爭不僅局限于技術創新領域，而且也是綜合國力的整體競爭。技術創新是應對流行性傳染病等突發公共衛生危機的最有力武器，推動各國在傳染病申報系統建設、藥品研發、生物醫藥、醫療設備等領域進行聯合攻關是公共衛生外交的重要形式。此外，探索建立基于5G新型網絡架構建立智慧醫療體系建設及模式創新，有助于促進5G在疫情預警、院前急救、遠程會診、遠程手術、無線監護、移動查房等方面的運用，既可以降低感染率，又可以提高治療效率。再次，機制建設與伙伴關系。發展健康伙伴關系或公共衛生伙伴關系，是公共衛生外交的重要方式之一，與此同時，公共衛生外交也為伙伴關系的發展注入新動力。發展健康伙伴關系需要重視機制的建設。一是決策機制。“元首外交”對于國際公共衛生合作的順利開展至關重要。可通過定期會晤、致函慰問、電話溝通以及發布“聯合聲明”或“宣言”等形式，加強各國最高決策者之間的交流和對話。二是協調和統籌機制。在實施公共衛生外交的過程中，外交協調和統籌主要體現伙伴國家針對領導人確立的合作方針、政策、原則在部門一級通過討論、協商，將公共衛生合作政策具體落實到位。三是提供公共產品。各國應主動分享疫情防控經驗，并建立雙多邊聯防聯控機制，提高各國應對突發公共衛生事件的處置能力。最后，輿論博弈與話語調適。公共衛生外交的有效實施需要積極正面的輿論環境，應提升外交話語的“調適能力”，力爭實現學術話語、政策話語和大眾話語的統一。“學術話語”是一種理性話語，它包括源于元概念、基本判斷以及推斷的學術概念、知識分類以及專業術語。“政策話語”是指一種具有指導性、行動性和規范性的話語，是政策制定者在特定歷史時期為實現國家目標而采取的話語內容和形式。“大眾話語”是民眾通過社交媒體等方式，基于政策話語為表達民意、宣示訴求而產生的話語形式。維護國際公共衛生安全需要各國尊重科學，遵循傳染病防治規律，遵照防控規范積極開展防控工作，而不是落井下石，蓄意抹黑。學術話語、政策話語和大眾話語之間的“調適性合作”，有助于促進外交理念和大眾文化之間實現同鳴共振，為公共衛生外交行為創設正面輿論環境。

三、新冠肺炎全球防控與中國公共衛生外交

新冠疫情發生后，習近平總書記親自指揮，親自部署，提出“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施測”[7]的總要求，采取果斷有力的措施有效控制了疫情的擴散，充分彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優勢。在國內疫情防控取得重大戰略成果的前提下，我國積極開展公共衛生外交，主動分享抗“疫”經驗，為有關國家疫情防控提供力所能及的幫助，積極推動構建人類命運共同體，既對本國人民健康福祉負責，也對全球公共衛生事業盡責，展現出負責任的大國形象和全球治理引領者的風范。

（一）新冠肺炎疫情嚴重威脅國際公共衛生安全

當前，全球疫情防控形勢依然嚴峻，然而，國際社會依然無法確定其全球傳播何時會出現“拐點”，對新冠病毒的人體免疫力持續時間、治愈患者復陽率、不同年齡人群的感染率和傳播能力以及對病毒源頭的研究仍無定論。一些國家政府輕視新冠肺炎疫情給其國內和世界造成的沖擊。許多國家醫療物資儲備嚴重不足，應急管理機制不健全，醫療保障制度面臨崩潰的風險。這既暴露出國家治理能力的欠缺，也展現出全球公共衛生治理的赤字和短板。

（二）中國特色公共衛生外交引領國際社會攜手抗“疫”

全球公共衛生治理不僅是一個技術問題，而且是一個需要共同政治承諾的合作議題。中國秉承共建、共商、共享的全球治理觀，引領全球抗“疫”工作，推動國際公共衛生合作，成為全球抗疫工作的關鍵，是構建新型國際關系和人類命運共同體理念的生動闡釋和集中體現。

1.聚焦人類命運，凝聚合作共識。作為中國特色大國外交的重要表現形式，“元首外交”已成為中國在此次全球抗“疫”行動中發揮負責任大國作用，引領和推動國際公共衛生合作的重要舉措。新冠疫情爆發以來，習近平主席始終高度重視公共衛生外交工作，親力親為，以領導人會晤、“電話外交”、致慰問電等方式，闡明中國抗“疫”理念，凝聚各方抗“疫”共識，確立合作抗“疫”方向，為全球公共衛生合作注入“強心劑”。在“二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會”上，習近平主席提出“堅定信心、齊心協力、團結應對，攜手贏得這場人類同重大傳染性疾病的斗爭”[8]的合作倡議，為全球攜手抗“疫”指明方向。中國將構建人類命運共同體理念作為實現合作的基礎，推動各國共同商討危機管控方案，努力打造人類衛生健康共同體，為全球抗“疫”提供新思路。

2.加強聯防聯控，深化伙伴關系。首先，設立專門機構，建立協調機制。疫情發生后，在以習近平同志為核心的黨中央的統一領導下，各地各部門各司其職，協調聯動，全力奮戰。外交部成立“防范境外疫情輸入風險應急中心”，“推進履行防控指南的全面落實，協調來華人員檢驗檢疫措施，推動成立雙多邊聯防聯控機制”[9]。針對兩國和國際疫情形勢的變化，中韓兩國率先成立新冠肺炎疫情聯防聯控合作機制。我國還“呼吁國際社會攜手構建全球公共衛生安全防控體系，積極打造‘健康絲綢之路’”[10]。其次，豐富溝通方式，分享抗“疫”經驗。中國經驗的有效性已經在抗“疫”實踐中得到充分檢驗，得到國際社會的高度贊譽和越來越多的認同，許多國家照搬中國經驗，已取得積極成效。中國通過多種途徑，積極向國際社會分享經驗，傳遞信心。截至五月底，中國已“為170多個國家舉辦了衛生專家專題視頻會議，毫無保留地分享成熟的診療經驗和防控方案；向24個有緊急需求的國家派遣了26支醫療專家組，面對面地開展交流和指導”[11]。中國積極開展第三方合作，已啟動與中非、法國三方合作抗“疫”行動，攜手應對疫情挑戰。最后，提供力所能及的援助，樹立國與國關系典范。我國目前已與近百個國家建立了不同種類、不同形式的“伙伴關系”。新冠疫情發生后，伙伴國對我國抗“疫”工作提供了許多支持和幫助。在我國國內疫情逐漸得到控制之后，“中國共向27個國家派去29支醫療專家組，已經或正在向150個國家和4個國際組織提供抗疫援助；為170多個國家舉辦衛生專家專題視頻會議；中方指導長期派駐在56個國家的援外醫療隊協助駐在國開展疫情防控工作”[12]。其中，來自中國的援助是塞爾維亞、捷克、比利時等國接收到的第一批援助物資，凸顯中國對伙伴關系的摯誠珍視和“知行合一”的大國風范。

3.堅持科技抗“疫”，加強聯合攻關。新冠肺炎疫情暴發以來，我國堅持科技抗“疫”，力求“掌握更多具有自主知識產權的核心科技，靠科技打贏抗疫攻堅戰”[13]。目前，我國已在病毒溯源研究、快速檢測產品研發、應急藥物研發、疫苗與抗體研發等領域取得突破性進展。我國研制的重組新冠疫苗已獲批啟動臨床試驗，并加快完成疫苗研發相關的藥學研究、有效性研究和安全性評價。根據全球疫情形勢，我國向世界公開了新冠肺炎診療方案及藥物篩選結果，法匹拉韋、恢復期血漿、中藥等重點藥物已向發生疫情的相關國家輸送，加強與其他國家進行科研聯合攻關。另外，我國還將大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術成功運用到抗“疫”實踐中，對疫情防控和復工復產起到重要的推動作用。

4.抵制污名行徑，倡導齊心協力。當前，國際社會中出現一股把病毒“標簽化”的逆流，一些勢力把新冠病毒稱為“中國病毒”或“武漢病毒”，某些政府縱容媒體宣揚反華言論，主流媒體刊發丑化中國的圖片和言論，嚴重損害我國的國際形象。促進學術話語、政策話語和大眾話語的“調適性互動”是公共衛生外交的重要方式。疫情發生后，中國政府與世界衛生組織、有關國家和地區組織保持密切溝通，及時通報疫情信息。國務院聯防聯控機制每日舉行新聞發布會，公布準確數據，權威解讀政策，對虛假信息及時辟謠。國內各高校、科研機構的學者撰寫大量抗“疫”文章，并翻譯成多語種版本，對抗“疫”政策進行學術解讀，駁斥錯誤言論。權威傳染病專家在主流媒體介紹防控形勢，普及傳染病防控知識，最大限度緩解民眾的恐慌情緒。民眾及時回應政府政策，基于人類命運共同體理念，與各國民眾互動交流，傳遞“你中有我，我中有你”的共同體理念和人間真情，促進民心相通。

四、結論

新冠肺炎疫情是國際社會共同面臨的嚴峻挑戰，它在加速全球秩序重構進程的同時，也體現出加強公共衛生外交對于推進全球公共衛生事業和保障人類健康福祉的重要意義。習近平主席指出：“人類是一個休戚與共的命運共同體，戰勝關乎各國人民安危的疫病，團結合作是最有力的武器。”[14]2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，做好公共衛生外交工作，既是“對新時代中國特色大國外交工作成果的階段性檢驗，也是在國際社會凸顯大國擔當的歷史性機遇”[15]。我國應在加強國內應急管理體制機制建設的同時，重視對公共衛生外交的理論化、體系化和制度化的研究工作，將立足當前與著眼長遠相結合，統籌維護公共衛生安全與促進經濟發展，并以此為契機，深化國際社會對我國構建新型國際關系和構建人類命運共同體理念的理解和認同。