基層社區在突發事件防范與應對中的角色定位及能力建設研究

□李雪琴

（湖北警官學院 法律系，湖北 武漢 430034）

黨的十九屆四中全會提出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制。習近平總書記在新冠肺炎疫情期間多次強調，“要充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用”“使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘”。社區角色定位和能力建設，事關突發事件防范與應對大局，事關社會治理現代化。因此，在這一背景下分析和研究我國基層社區在突發事件防范與應對中的角色定位及能力建設，對于推進基層治理體系和應急管理體系現代化，具有十分重要的現實意義。

一、當前我國突發事件形勢依然嚴峻復雜

近年來，我國安全形勢保持穩定向好態勢。據應急管理部通報：2019年實現了事故總量、較大事故、重特大事故起數“三個繼續下降”，自然災害因災死亡失蹤人數、倒塌房屋數量、直接經濟損失占GDP比重較近5年均值大幅降低。但總體來看，突發事故尤其是安全生產事故仍處于爬坡過坎期，危險化學品、煤礦、消防等傳統高危行業風險尚未得到全面有效防控，城市建設、污染防治等領域新情況新風險又不斷涌現，重特大事故時有發生。特別是安全發展理念還不夠牢、安全責任不落實、本質安全水平不高、安全預防控制體系不完善等瓶頸性、根源性、本質性問題仍未根本解決，全國安全生產整體水平還不高[1]。

由于自然和人為致災因素相互聯系、傳統安全與非傳統安全因素相互作用、社會矛盾與新生社會矛盾相互交織[2]，不確定性因素增加。加之受認知程度、防控準度、落實力度等限制，許多突發事故未能防患于未然。盡管從中央到地方，各級應急處突救援越來越快，但總體傷亡大、損失大、影響大，仍然給人民群眾生命與健康安全帶來了極大威脅。2019年我國自然災害以洪澇、臺風、干旱、地震、地質災害為主，森林草原火災、低溫冷凍、雪災等災害也不同程度發生。全年各種自然災害共造成1.3億人次受災，909人死亡失蹤，12.6萬間房屋倒塌，直接經濟損失3270.9億元[3]。

我國累計頒布實施了《突發事件應對法》《安全生產法》等70多部法律法規，制定了550余萬件應急預案，形成了應對特別重大災害“1個響應總冊＋15個分災種手冊＋7個保障機制”的應急工作體系，探索形成了“扁平化”組織指揮體系、防范救援救災“一體化”運作體系[4]?？傮w來看，統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制正加快形成，制度優勢不斷彰顯。但公眾參與應急管理的社會化組織程度較低，公共安全意識和自救互救能力總體薄弱，尤其是基層應急能力薄弱，仍存在重事后處置、輕事前準備等問題，需要從制度層面進一步重塑和構建。

二、基層社區在突發事件防范與應對中暴露的短板

（一）社區黨建滯后于治理實踐

當前，一些地方的城市社區黨建工作滯后于社區治理實踐，基層黨組織戰斗堡壘作用發揮不充分。一是支部主陣地不牢。社區基層黨建工作一定程度上存在虛化弱化邊緣化現象，“四個意識”不強，落實上級決策部署上不堅決、不到位。二是班子主力軍不強。社區存在干部人員少、年齡相對大、工資待遇低等問題，干部的責任感、積極性、戰斗力不足，特別是有的社區支部書記難以承擔起引領城市社區治理的“領頭人”角色。三是黨員主心骨不力，有的社區干部黨性意識、身份意識、宗旨意識淡薄，與普通居民群眾交流少、不能贏得基層群眾的擁護和支持。

（二）綜合保障不適應現實需要

當前，社區承載的責任越來越廣泛和重要，但社區的人力、財力、物力配備與現代化社區的建設還不匹配，特別是在突發事件處理過程中，社區往往捉襟見肘。一是人員力量緊缺。社區聯系千家萬戶，群體龐大、人員復雜，而社區干部數量少、任務重。二是經費保障短缺。社區承擔各級各部門安排的大量行政事務，“費隨事轉”政策沒有完全落實，社區缺少財物支持，工作保障不足。三是素質能力欠缺。在面對突發事件時，一些社區工作人員新辦法不會用、老辦法不管用，履職能力有待提高。

（三）值班備勤僅滿足一般情況

長期以來，基層社區忙于日常工作，對其作為社會“末梢神經”的災害預警反應功能相對忽略。在面臨如新冠肺炎疫情這類非常規重大突發事件時，反應不靈敏、預警不及時、處置不得力。一是應急預案實操性不強。當前，各地基本建立了比較健全的應急預案體系，但社區作為“最后一公里”，往往只建立火災、洪澇、地震、信訪等常見突發事件應急預案，缺乏針對公共安全事件的應急預案和培訓安排，且培訓演練浮在表面，科學性和操作性等還有較多問題，難以達到預期效果。二是專業應急力量薄弱。社區無專業應急救援隊伍，部分群眾性支援者多是兼職，力量較為薄弱，專業素質不強，施救操作不規范。三是應急物資儲備不足?，F階段，我國應急物資儲備以實物為主，總體能夠滿足大規模突發事件的需要，但基層社區的相關應急物資儲備，并沒有按照相關預案達到相關要求。比如，面對突如其來的新冠肺炎疫情，一些醫院等機構的口罩、防護服等醫用防護物資都嚴重不足，基層社區更是短缺。

（四）權威信息跑不贏網絡輿情

社區在應急處突過程中處在輿論場。一是權威信息不及時。近年來，全國各地以反對環境污染為主題的鄰避運動頻發，有的甚至演變為突發性群體事件。比如，湖北仙桃市生活垃圾焚燒發電項目作為重大公益性民生項目，法律手續齊全，建設程序合規，但由于建設前期對項目技術科普、環境評估結果、運營監管辦法、國內外成功經驗等宣傳不夠，留下了穩定風險的隱患，埋下了事件爆發的伏筆[5]。二是釋疑解惑不及時。2020年3月12日，湖北孝感應城市海山小區居民因物資供應問題在小區籃球場聚集，社區、物業等釋疑解惑不及時，一些群眾不加甄別地將圖片、視頻一鍵轉發，負面消息迅速引爆、裂變、病毒式傳播開來，引起廣泛輿論關注[6]。三是輿論管控不及時。新冠肺炎疫情期間，很多輿論事件之所以快速發酵，很重要的一個原因就是相關社區忽略了小問題，相關部門對輿情信息掌控不全面、管控不及時。特別是對群眾普遍使用的微信群、QQ群等新興社交軟件缺乏監控手段，給負面信息留下了傳播空間和監管空白。

（五）責任擔當跟不上應急要求

應急救援是一項系統工程，社區很多體制機制執行不到位。一是指揮決策不暢。很多突發事件如果快速辦理，都可穩妥化解。但從社區逐級上報，涉及環節多、程序多、部門多，任何環節預判不足、都會導致難以穩控、持續發酵。二是隱患排查不力。一些基層單位對矛盾糾紛、安全隱患的排查調處重視程度不夠。比如，福建省泉州市鯉城區新冠肺炎疫情隔離酒店坍塌事故，在選址過程中，監管部門、鎮辦和社區沒有反映經營方非法建設、違規改造、冒險經營等問題[7]。三是宗旨觀念不牢。有的社區干部平時脫離群眾、違背民意，在應急處突時又習慣于簡單以經驗、習慣等做法取代法規和程序，群眾不理解，往往容易激化矛盾，造成不良影響。

三、基層社區在突發事件防范與應對中的角色定位

探討社區在突發事件防范與應對中的角色定位，理應從法律體系、社會治理、基層實踐三個視角分析。

（一）從法律體系視角來看

社區職能是法律體系的薄弱環節，應該從法律層面明確社區在突發事件防范與應對中的角色定位，即法定職能?，F行《中華人民共和國突發事件應對法》，作為規范我國應急管理領域的基本法，未涉及“社區”的表述。第21條、第29條、第55條、第57條，也僅對“居民委員會”進行簡單規定、比較籠統，與當前社區在突發事件防范與應對中的重要性嚴重不符。因此，應圍繞這次疫情防控暴露出來的短板和不足，通過法律頂層設計，將社區在突發事件防范與應對中的角色定位在法律層面予以固化，明確社區的社會公共服務職能[8](p58)，并進一步細化責任要求、職責范圍、履責程序等，以體現職權法定原則，為社區依法防范和應對突發事件提供有力法治保障。

（二）從社會治理視角來看

社區治理是國家治理的基本單元和微觀場域，社區治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。從黨的十八屆三中全會提出“加快形成科學有效的社會治理體制”，到黨的十九大提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，再到黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，健全社區管理和服務機制，構建基層社會治理新格局”，標志著我們黨對社區治理規律認識在不斷深化?，F代社會是高風險社會，風險的跨界性增強、傳導性加快，容易形成風險綜合體[9]（p123）。因此，迫切需要我們通過堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，進一步明確以社區在基層社會治理體系中的角色定位，整合優化各類社會資源，從事前、事中、事后的整體視角進行防范，從源頭、傳導、轉化等關鍵環節進行化解，形成互信、互助、互擔的整體防控鏈，從而使社區、社會組織、社會企業、社會單位等在基層社區治理，特別是突發事件防范與應對中發揮更大作用，以社區治理現代化助推國家治理體系和治理能力現代化。

（三）從基層實踐層面來看

具體到實踐中，社區在突發事件防范與應對中應承擔五種角色。一是應成為維護穩定的“壓艙石”。疫情防控中，各基層社區黨組織要毫不放松抓好社會面穩控，組織社區基層干部、轄區警務助理、社區網格員、治安志愿者等群防群治力量，扎實開展卡口值守、巡邏防控、社區服務，嚴厲打擊擾亂防疫秩序、醫療秩序、社會秩序等違法犯罪行為，有力維護社會大局安定有序。社區要牢固樹立“大穩定觀”，學習借鑒“楓橋經驗”，做到“小事不出村，大事不出鎮、矛盾不上交”[10](p50)，真正擔負起維護一方平安穩定的“壓艙石”作用，為科學有效防范應對各類突發事件營造良好社會環境、提供堅強組織保障。二是應成為社情民意的“風向標”。后疫情時代，經濟下行壓力持續加大，地下錢莊、影子銀行、房地產領域蘊藏的風險可能顯現，勞資、債務糾紛將會大量增加，非法集資、金融詐騙等涉眾型經濟犯罪將會明顯增多，埋下了很多可能引爆突發事件的隱患。社區要當好社情民意的“風向標”，要廣泛收集群眾的意見建議和相關訴求，傳遞好黨和政府的聲音，解決好百姓群眾的困難。三是應成為應急處突的“主陣地”。習近平總書記強調，社區是疫情聯防聯控的第一線。社區守護著數以千萬計居民的健康和安全，是疫情防控阻擊戰的正面戰場。實踐證明，凡是社區干部敢擔當、真擔當的，疫情防控基礎工作都抓得實、抓得好。近年來，基層社區干部在防汛搶險、抗災救援等各類急難險重任務中，均反應迅速、處置高效，擔當了急先鋒的作用。社區要顧全大局、不畏艱險，敢挑重擔子、敢啃硬骨頭，努力在應急處突的大戰中踐行初心、擔當使命。四是應成為服務群眾的“娘家人”。越是在面臨突發事件時，社區越要把人民群眾放在第一位，努力提升服務質效，形成社區共同體意識，助推基層治理現代化。比如，疫情期間，社區承擔著非常艱巨的防控任務，從路口值守、出入登記、測量體溫，到入戶排查、宣傳防控、消毒殺菌，各項工作繁重而危險。同時，各社區在人員少、任務重、壓力大、危險系數高的情況下，還要統籌水熱電氣等基礎設施維護，負責糧油肉菜等生活必需品供應調度，特別是照管孤寡老人、留守兒童、殘障人士等特殊群體日常生活，窮盡一切辦法和可能減少疫情防控對居民生產生活的影響，贏得了廣大居民的點贊和支持。五是應成為宣傳動員的“大喇叭”。突發事件處理必須走好群眾路線，宣傳動員是“硬核”力量。作為聯系服務群眾的“最后一公里”，越是大災大難大疫當前，社區越要當好宣傳動員的“大喇叭”，畫好最美同心圓。要積極主動發聲，第一時間將相關政策要求、防范常識、防控信息等送進千家萬戶，正面回應社會關切，及時打消群眾顧慮，教育引導廣大居民正確理性看待突發事故，增強自我防范意識和防護能力，服從上級統一指揮和統一調度，形成人人有責、人人盡責的社區突發事件防控應對共同體。

四、基層社區提升防范應對突發事件能力的方法路徑

治國安邦重點在基層，應急處突關鍵在基礎。所謂應對突發事件的能力，是指處突機關及其成員在應對、處置、防范已經出現或可能出現的突發性危機事件所表現出來的風險識別、決策指揮、資源分配、有效執行、輿論引導、后期恢復方面的能力。社區在突發事件防范與應對中處于指揮體系最末端、應急體系最前沿，必須充分發揮戰斗堡壘作用，廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，構筑起聯防聯控、群防群治的人民防線。

（一）融入以黨的領導為核心的“一盤棋”指揮體系

黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的[11]。面對新冠肺炎疫情，黨中央統一指揮、統一協調、統一調度下，全國上下一盤棋，全社會力量緊急動員、各方面資源有序調動，迅速形成了抗擊疫情強大合力。這場嚴峻斗爭深刻啟示我們：越是形勢嚴峻復雜，越要確保黨始終總攬全局、協調各方，發揮好領導核心作用。社區是引發利益沖突和社會矛盾糾紛的“源頭”，也是協調利益關系、疏導社會矛盾的“一線”，居于防范應對突發事件的最關鍵環節。要進一步建立健全街道黨工委一線指揮部、社區大黨委一線指揮所、網格黨支部一線戰斗堡壘“三位一體”的應急處突微觀指揮體系，既要自上而下統一指揮、統一協調、統一調度，確保反應果斷迅速、運轉高效有序、執行堅決有力。更要自下而上早發現、早研判、早報告、早處置、早解決，真正把黨的領導貫徹落實到情況上報、現場救援、群眾安置、險情解除等應急處突全過程和各方面。

（二）編織以科學技術為支撐的“一張網”預警體系

新時代應急處突，必須以物聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術為支撐，用科學技術“武裝到牙齒”。一是源頭預防在先。要構建人防、物防、技防、群防“四防”體系，把視頻監控、火災警報、地震遙感等智能設施納入社區建設規劃，實現全域覆蓋、全網共享、全時共用、全程可控，從源頭預防和減少各類突發事件發生。二是情報預測在先。堅持以需求為導向、以應用為根本，建立應急處突維穩工作信息化數據庫，健全監測預警、輔助決策、救援實戰、社會動員等功能，以信息匯集共享加強風險綜合評估、促進及時科學決策。三是排查預警在先。牢記“海恩法則”[12]，全方位排查各類矛盾糾紛和安全隱患，加強對重大節日、重大活動、重要會議等敏感時期的安全防范；加強對油、電、水、氣等重點領域的安全防范；加強對銀行、商場、車站等重點場所的安全防范，做到發現問題及時預警、消除隱患一刻不誤。四是應急預案在先。因地因時因勢完善各類維穩處突應急預案，全面考慮誘發突發事件的各類因素，進行全方位、全過程、全要素預案，打好應急處突維穩主動仗。

（三）打造以體制建設為主導的“一站式”應急體系

基層社區應急維穩處突，理應以制度建設的確定性應對風險挑戰的不確定性。一是改革基層社區治理機制。深化簡政放權，創新完善基層治理體制，借鑒北京市“街鄉吹哨，部門報到”模式[13]，將公共服務職能下沉到街道、社區，探索推進由街區主導執法的基層綜合治理模式，實現對基層治理問題特別是突發事件的快速反應與有效應對。二是創新應急處突響應機制。從市縣層面落實應急管理議事協調機構實體運作機制，依照不同災害建立相應機構和應急處置隊伍。三是健全應急救援聯動機制。在市縣層面健全完善應急救援聯席會議、24小時聯絡員、應急值守、聯合響應、責任追究、專家會商等制度，推動應急力量和資源高效整合、科學布局、就地下沉。四是落實應急物資儲備機制。市縣層面統籌做好應急設施中長期建設規劃，超前布局應急管理、防災避難等城市安全基礎設施，以社區為單位加強公共衛生應急物資儲備中心建設，擴大應急物資產能儲備、技術儲備、實物儲備。五是抓實應急培訓和演練機制。以國家減災日、國際減災日等為契機，常態化邀請有關專家、專業人員等對社區進行安全應急培訓，實戰化開展重要節點的安全應急、防災減災實戰化演練，規范應急救援程序，熟悉應急裝備性能，掌握應急處置要領，夯實應急工作基礎，切實提升社區應急處突能力。

（四）構建以群防群控為基礎的“一股繩”聯動體系

群眾的力量是無窮的。社區要構建“黨支部統領、網格化管理、樓棟長統籌、志愿者服務”的大應急處突工作格局，筑牢群防群控的人民防線。一是黨支部引領。加強社區基層黨建工作，探索開放式組織生活，將社區各類組織和單位中的黨員統一納入“社區聯合黨支部”，把資源、服務、管理下沉到一線、凝聚在一起，有效解決基層黨組織軟弱化、虛化、邊緣化等問題。二是網格化管理。推動網格化與數字化、網絡化、智能化相結合，持續深化“黨建+網格”基層微治理機制，積極探索推進“網格+民警”“網格+流動人口管理”等管理模式，發揮好網格隊伍參與社區治理、服務社區居民、管理社區社務的基礎作用[14](p10)。三是樓棟長統籌。探索社區精細化治理創新，全面實行“樓長制”，將所有居民團結動員起來，形成共建共治共享社會治理格局。四是志愿者組織。充分發動轄區內退休老干部、老黨員、大學生、退役軍人等各方志愿服務力量，積極參與社區幫扶、支援服務、愛心資助等公益性活動，共同營造良好社會氛圍。五是示范點創建。探索實行應急處突試點小區、示范家庭創建，了解社區潛在災害及相關應急預案，制定家庭應急計劃和隱患排查，掌握相關應急自救常識，備好防毒、滅火、急救等各類應急物品等。六是多維度參與。建立以專門隊伍為支撐、以相關職能部門專兼職隊伍為輔助、以社會組織和志愿力量為補充的應急救援力量，拓展多元主體參與社區治理方式。

（五）凝聚以宣傳教育為載體的“一條心”共建體系

人心是最大的政治，團結是永恒的主題。要以人民群眾生命財產安全為最大公約數畫出最美同心圓。一是經常性宣傳教育。制定宣傳計劃，創新宣教方式，加快安全體驗館和教育培訓基地建設，依托社區微信群、社區公眾號等社區信息平臺，廣泛開展日常性安全應急知識和避災自救、互救技能介紹宣傳。二是及時性信息公開。以公開為原則，不公開為例外，切實保證人民群眾的知情權，同時嚴肅落實事故信息報送制度。三是針對性輿情引導。主流媒體積極介入民眾關切議題，多層次高密度發布權威信息，公開透明回應群眾關切，積極引導社會輿論。四是公益性心理服務。試點開展社會心理服務體系建設，在社區設立心理服務工作站，建立心理科普、測評、咨詢、疏導、治療、群體數據分析遞進式服務體系，讓居民在家門口享受公益性心理服務，培育健康理性社會心態。

（六）壓實以屬地責任為根本的“一把手”責任體系

應急處突是一條完整的閉環責任鏈條，要嚴格厘清責任邊界、明晰責任清單、強化責任考核、嚴肅責任追究，真正以責任落實確保工作落實。一是嚴格明責定責。堅持“一把手”擔“第一責任”，社區應急處突領導小組擔當統籌協調之責，社區應急處突成員單位擔當主管之責，社區各級黨員干部擔當工作之責，將責任落到單位、落到事項、落到人頭。二是嚴格履責盡責。包括社區在內的各責任主體，要按照責任分工，認真落實保安全、護穩定各項措施。三是嚴格追責問責。嚴格按照屬地管理和誰主管、誰負責原則，對應急處突措施落實不力，導致發生重大群體性事件，造成嚴重損失或者惡劣影響的社區，嚴格實行追責問責，并依規依紀責任倒查，嚴肅追究上級黨組織主要領導、分管領導和直接負責人責任。