淺談高校內部控制制度建設問題

■羅小鳳 林曉菁

（廣東第二師范學院）

引 言

隨著我國高等教育改革和科研體制改革的深入，中央和地方各級政府加大了對高校的投入，學校自治權逐步擴大，高校的涉及的經營事項和經濟活動更加復雜，由此衍生的風險也大大增加。高校風險管理和責任界定正面臨巨大的考驗和挑戰。在審批權和自主權下放的背景下，高校建立健全的內部控制制度，確保高校接得住、用得好自主權顯得特別重要。內部控制制度作為高校戰略和風險管理的基本工具，是高校目標管理和風險控制的基本手段。

1 高校內部控制制度建設中存在的問題

1.1 對內部控制的認識不到位

高校對內部控制制度的內容認識不全面，普遍存在把管理制度等同于內部控制制度的觀念。按照控制的目的，內部控制分為管理控制和會計控制，管理控制是指與保證經營方針和決策的執行，促進經濟、效率實現有關的控制，經營活動的有效性和經營目標；會計控制是指與財產、材料安全有關的控制，保證會計信息的真實性、完整性和財務活動的合法性。會計控制和管理控制不是相互排斥、不相容的。有些控制措施既可以用于會計控制，也可以用于管理控制。

因此，內部控制制度是由內部會計控制和內部管理控制兩部分組成，但目前高校普遍存在對內部控制制度的內容認識不到位的問題，僅簡單地把高校的管理制度等同于內部控制制度。

不同于其他行政事業單位，高校既有教學活動又有行政管理活動。高校的管理層人員過往的工作經歷往往大多以從事教學或教研活動為主，雖然在學術研究和教學管理有著較深的造詣，但在對于高校管理和組織管理缺乏認識和重視。高校內部控制制度一直是容易被領導忽略的一個非常重要內容，重視程度往往不足，工作精力和重點往往偏向于科研學科建設和精力教學任務，將內部控制制度建設等同于管理制度，忽視對學校財務管理的內部控制的重要性，存在著認知偏差。也有一些高校，等到實際工作中暴露出問題或負面典型案例浮出之后，才開始重視起內部控制制度的建設，甚至有時候純粹為了應付上級要求和檢查。高校層面上的認識不到位使得內部控制制度成為一個表面擺設，由于對其重要意義的認識不足，實際工作中未能按照要求嚴格執行，最終流于形式。

1.2 對內審部門的重視程度不足

高校的審計部門既起監督作用同時也兼顧咨詢作用，有效的審計監督是內部控制制度的有效執行的保證。雖然設立高校內部審計部門的目的是獨立評估高校內部經濟活動和管理體制的合法合規性和有效性，大多數高校內部審計部門在開展審計工作時，仍受單位管理的主觀影響，獨立性得不到保證。無法真正做到徹底的公正客觀。再者，內部審計部門得不到領導層面的重視，內審部門沒有足夠的獨立性，甚至正常的審計工作開展也頻頻受阻。高校也不愿投入成本提升內審人員的專業水平，內審人員隊伍的專業性難以保證。這些問題既弱化了審計部門的監督效果，同時也弱化了高校內部控制制度的監督效果。因此，高校對內部審計的認識不到位，也是當前高校內部控制制度體系不健全的原因之一。

1.3 缺乏風險管理制度與監督評估制度

近年來，高校規模不斷擴大，辦學水平不斷提高，資金來源多樣化，各類經濟活動日益增多和復雜化，高校的資金支付、采購來源、基建工程建設，合同訂立等風險越來越高，風險來源越來越多樣。隨著依法建校的推進，黨風廉政建設和反腐敗工作機制建設不斷加強，財政部、教育部等國家機關和政策部門對高校風險管理的重視程度逐步增強，監管要求也愈發嚴格。黨的十八大以來，反腐敗斗爭已形成高壓態勢，高校腐敗問題頻發，中紀委一再公布多起違紀案件，多名涉嫌廉潔問題的領導干部被約談通報，說明高校已成為腐敗問題高發的高風險地帶。因此，建立高校風險管理體系，防控高校腐敗風險和廉潔顯得尤為重要。

同時缺乏對風險的管理和監督機制，管理流程的前端設計、過程控制與事后評價均不規范，也是造就高校腐敗的主要原因，監督評估制度就顯得十分重要。

1.4 內部控制制度制定程序不規范

制定內部控制制度不僅要內容規范，更要程序規范。十七屆五中全會早已提出“改革頂層設計和整體規劃”的觀念，十三五規劃更是強調要重視“改革的頂層設計”?？梢?，提出頂層設計的要求，是國家對社會改革和基層工作的要求，更是對高校改革的要求。國家各方面的改革都要重視頂層設計，高校內部控制制度建設也不例外。高校做好制度頂層設計，方能把握整體內部控制的方向和節奏，為高校內部控制制度建設事業注入動力。

當前，高校仍存在內部控制制度的制定程序不規范的問題，內部控制制度的制定不是站在宏觀全局的高度，自上而下地做好頂層設計，而是各個部門以各自的職能為出發點由下而上地制定適應本部門的制度。這種由下而上的制度制定程序，導致出現了“頭痛醫頭腳痛醫腳”的誤區，即不能進行防范系統化風險，也不利于整體推進內部控制建設，多半也是“摸著石頭過河”的實驗探索，即存在風險問題又效率低下。不僅如此，整個高校內部控制制度體系還只是各職能部門制度簡單的“1+1”，不僅不能發揮“1+1>2”的效果，而且更有職能部門之間制定的制度相互“打架”的情況發生。由于缺乏頂層的宏觀規劃，各部門制定出來的制度經常會與其他職能部門的制度存在矛盾、相互沖突，造成高校內部控制體系混亂，不能達到良好的控制效果。

1.5 審批程序不完善

高校內部控制制度的審批程序還存在不科學不完善的問題。一項好的高校內部控制制度出臺之后，必須經過嚴格的審批程序，能夠經得起推敲和考驗，才能正式用于內部控制工作中去。審批程序相當于一個篩網，如果審批程序不完善，就等同于篩網存在漏洞，很容易有漏網之魚甚至完全失去篩選作用，而審批程序最為關鍵的因素是“人”。只有審批人員充分理解內部控制體系的作用，在執行層面上對審批流程嚴格把關，才能保證內部控制制度真正有效地運行。但是在實踐中，審批人員往往對內部控制制度理解不夠深刻，未對審核的內容嚴格把關，導致內部控制環節未能發揮實際的監管作用。

1.5.1 審批人員專業性不強

一方面，當前多數人對高校內部控制制度還停留在基本了解的層面，對內部控制體系沒有一個全面深入的認識。由于缺乏對內部控制制度的宣傳，內部控制制度的各種形式培訓相當匱乏，導致參與審批程序的人員不能正確認識到內部控制制度的作用、體系內容以及如何制定，缺乏高校內部控制制度建設的理論和經驗，沒有科學的管理理念和管理能力。另一方面，受制于高校人員編制影響，無法保證參與審批的人員的專業性和廣泛性。綜上兩個方面的原因，內部審批程序人員素質不高，對于制度不嚴謹、不能跟上信息化時代的步伐等問題無法從專業的角度提出建設性建議，無法站在一個全局的宏觀高度考慮問題，這也是高校內部控制制度的審批程序不完善的內質性原因。

1.5.2 審批程序缺乏第三方專業人員參與

在上述高校自身審批人員專業性不能保障的情況下，第三方的專業人員的參與可以在學校原本審批人員專業范圍窄、專業性不強的情況下彌補這一局限，同時又具備較強的靈活性和可操作性。但由于高校管理層的內控意識薄弱以及出于節約成本的考慮，很多時候請專業第三方的參與高校內部控制制度的審批過程仍存在較大阻力。

在內部專業性不足而外部條件也無法保障的情況下，高校內部控制制度的審批程序可能會陷入走過場的尷尬，審批程序流于形式、形同虛設，不能真正在審批環節糾錯防弊，不利于提高制度的科學性、可實操性、合法性和合規性。

2 對策建議

2.1 提升高校對內部控制制度的認識

2.1.1 提升高校對內部控制制度體系的認識

注重提升管理層內部控制意識和專業素養，領導層面對內部控制的認識是否充分直接影響到內部控制制度的是否能真正的執行到位，因此管理層人員尤其是高層管理人員要加強內部控制制度的學習，提高對此項工作重大意義的認識，在全校范圍內營造良好的內部控制環境，促進制度順利運行，各階層的管理人員應自覺遵守與自身相關的各項控制制度。此外，高校管理層的結構也需不斷改革優化，協調學術權力和行政權力。

2.1.2 提高高校對內部審計的認識

高校管理層以及內控人員應及時轉變思想觀念，提高對內部審計的重視，減少主觀性干預。加強高校內部監督意識，不斷壯大審計、紀檢部門的隊伍，強化高校內部控制制度監督體系，保證監督工作按時按質高效展開，同時，應有平衡各個部門之間權力的意識，保障內部控制制度執行時在各個部門各個環節都能順利進行，減少推行制度的阻力。

2.2 規范高校內部控制制度制定程序

（1）加強制度頂層設計，嚴格遵循自上而下的制定程序。高校應站在宏觀全局角度，做好頂層設計、整體設計，系統化提出適合自身的高校內部控制制度規劃方案，明確本校內部控制目標，分清高校內部各職能部門在內部控制體系中各自的管理職能和關系。再由各個職能部門在規劃方案的指導下，按照頂層設計、系統設計的方針，結合自身部門實際和具體職責，更加有針對性和系統性地制定出適應整個學校的內部控制制度，循序漸進推進整體內部控制制度體系建設，從根本上避免陷入“頭痛醫頭腳痛醫腳”的怪圈。高校管理層也要加強對各職能部門的制度制定追蹤，及時協調、監督以及給予建設性意見。

（2）建立多向溝通交流平衡機制和上下聯動機制加強高校內各個職能部門之間的聯系交流，在橫向和縱向上聯合各部門各級別人員，避免各自為政，及時收集對內部控制制度的反饋性意見，提高內部控制制度的整體協調性，避免制度矛盾、相互沖突的問題，促進內部控制制度發揮更好的管理效果。

2.3 完善高校內部控制制度的審批程序

2.3.1 提升高校內部控制制度參與審批程序人員的專業素質

高校應該加大人力物力財力的投入，加強審批程序參與人員對內部控制制度的知識學習，加大宣傳力度，定期組織審批程序人員統一培訓，普及高校內部控制制度建設的知識，提高對內部控制制度的認識以及實踐操作能力，保障制度審批程序參與人員的專業性。

2.3.2 引入專業第三方參與高校內部控制制度的審批程序

高校管理層應跟進大環境變化，及時轉變內控意識，提高第三方引入機制的重視程度，加大成本投入，做好財務預算。通過聘請第三方會計師事務所或審計師參與審批程序提供專業性意見，或者廣泛地從各個領域中邀請專家、有經驗的人員參與其中。做到時刻緊跟信息化潮流，樹立整體性思維和正確的內控意識，站在全局的宏觀角度使得高校內部控制制度的審批程序更加具有科學性、更為嚴謹。同時，建立由主管領導負責、相關職能部門共同參與的高校內部控制制度建設小組，在審批程序上加強協商溝通，使得審批程序更為規范。

3 結 語

在高校教育事業蓬勃發展的今天，外部環境對廉政工作也空前重視，一套科學有效的高校內部控制制度是防范重大領域和重要環節風險的保證。只有不斷提升對高校內部控制制度的認識，針對當前出現的問題采取有效的措施，、規范高校內部控制制度的制定程序、完善高校內部控制制度的審批程序，才能使這套制度發揮到良好的效果，促進高校事業健康持續性發展。

中國經濟形勢已進入新常態，而高校內部控制制度建設的過程，也將面臨著新的挑戰和機遇。隨著我國經濟的發展和監管要求的加強，高校內部控制制度的建立是一項長期性的、戰略性的任務，也是一項系統性和全面性的工作。無論是內部控制制度的設計層面還是執行層面，無論是內部控制制度的制定者還是審批者和執行者，都應加強內部控制意識和風險管理理念，為高校的學科建設和未來發展提供強有力的保障。