基層政府財政預算管理存在問題及對策研究

■李耀華

（寧城縣財政局）

引 言

基層政府作為行政管理機構，在打好三大攻堅戰、發展三農經濟、激活農村發展活力等方面承擔重任。在新《預算法》實施背景下，基層政府應以財政預算為主導，進一步加強預算管理體系的建設力度，針對預算編制、預算執行、預算監督與考核評價等環節予以系統完善，保障財政資金安全、提高資金使用效率。

1 基層政府財政預算管理存在問題分析

1.1 預算編制水平不足

部分財政局在預算收入、項目支出預算、政府采購預算的編制上缺乏科學性，現有定額體系未能實現標準化建設，多參考往年基數推算出定額標準，導致定額基數無法真實體現出政府部門及單位的實際耗用，難以落實定額定員管理，并且在部分定額項目的標準設計上存在與實際支出脫節的問題，項目支出的細化程度不足，由此造成超支、結余過大等問題。

1.2 預算執行不夠規范

在財政預算執行環節，諸如截留收入、列收列支、先用后批等隨意性問題均會影響到財政資金的使用效率。部分單位在預算執行過程中追加數額較大的資金，或未能及時落實項目支出，由此形成大量的結轉資金、項目支出結余，未能形成對支出的有效約束作用。

1.3 預算監督有待完善

在預算監督層面，部分財政局尚未形成科學的績效考評機制，在預算批復后缺乏對各項支出資金使用情況的動態跟蹤，易加劇預算資金隨意使用的問題。雖然當前我國已建立集人大、審計部門、財政部門于一體的財政監督體系，但在預算執行層面仍缺乏有效的監督力度，在“三上”環節報送審核時針對項目名稱、具體項目信息未能做到明確，由此影響到預算的公開性與透明度[1]。

1.4 預算管理體制不健全

在預算管理體制層面，部分基層政府缺乏充足的預算自主權，在預算編制、預算執行環節仍受上級政府事權安排的制約，導致預算調整較為頻繁。部分財務人員缺乏對預算執行剛性的正確認知，引發預算支出隨意調整等問題，由此影響到決算數據的完整性與科學性。

2 完善基層政府財政預算管理的具體對策探討

2.1 加強財政預算科學編制，實行定員定額管理

首先，應加強對預算編制的科學管理，全面推進“零基”預算改革，由財務人員整合業務實施情況、市場變化信息與項目建設需求等信息，利用信息共享機制保障預算編制的合理性。例如針對縣政府經常性支出項目進行預算編制時，財務人員應利用大數據技術進行政府近年來支出情況、項目資金利用率的綜合分析，以此完成財政預算支出標準與資金數額的調整。同時，應嚴格實行定員定額管理，保障定額標準具備針對性與差異化特征，加強不同部門、科室間的密切溝通，確保及時掌握人員變動情況、規范部門預算編制，提高預算支出的規范化水平。

其次，應落實中期財政規劃的編制，基于財政政策導向推動預算管理改革，以三年為一個周期進行財政計劃的編制，測算出具體的年度支出資金需求，保障實現跨年預算平衡、增強預算的前瞻性，借此更好地提升財政資金使用效率。同時，需細化項目支出預算編制的具體要求，嚴格基于相關文件要求確定項目內容與申請支出經費，做好一級科目與二級科目間的匹配銜接，明確項目實施周期，盡量避免在預算執行過程中進行項目調整等，實現對項目支出預算的科學管理。

最后，應將省級專項資金、中央轉移支付進行細化處理，將其落實到具體項目，確保及早上報用款計劃，使財政資金撥付到位，借此緩解年末結轉、結余問題。同時，還應加強對往年結轉資金的管理，并落實對大型工程項目建設進度與資金支出進度的動態管理，做好結余資金管理、有效提升財政資金的使用效率。以某縣財政局為例，該財政局于2019年提前下達專項轉移支付，包含社會保障和就業18010萬元、醫療衛生2945萬元、農林水5311萬元、交通運輸1533萬元、住房保障465萬元、教育13334萬萬元、一般公共服務170萬元、文化旅游體育與傳媒278萬元，為該縣社會民生事業發展及時提供補助支持[2]。

2.2 規范預算執行管理機制，做好預算執行分析

一方面，財政局應落實預算執行的前期安排，結合地方經濟發展與社會事業發展計劃進行月用款計劃的編制，確保及時提交支付申請；針對各部門用款申請、大額項目支出情況等進行嚴格審核，實現對建設項目進度的動態跟蹤，做好資金用途、使用情況的審核與跟蹤，保障資金的規范化使用；針對暫付款提高管理力度，合理壓縮暫付款規模，針對符合制度規定的臨時性借墊款進行收回核銷。

另一方面，需貫徹落實權責發生制，針對預算執行進行硬性約束管理，確保各項預算支出經由同級人大審批通過，對未列入預算的項目不安排支出，并且針對預算調整事項需及時編制調整方案，嚴禁出現隨意變更的情況。同時，應做好預算執行分析，針對預算執行過程進行動態管理，確保資金使用的合理性；創設預算執行分析制度，針對財政撥款規模較大的項目進行預算資金的重點分析，并全面推行國庫集中支付，基于“智慧+財政”模式進行信息系統建設，打造“金財工程”，做好預算執行過程中發現問題的監督整改，提升財政管理效率。例如某縣財政局基于收支平衡原則進行一般公共預算支出的調整，將新增的一般性轉移支付所增加的財力用于彌補一般公共預算收入減收的3720萬元支出缺口，調增一般公共預算支出14088萬元用于養老保險、行政事業單位在職職工調整工資、縣政府交辦的各項工作任務的支出等。

2.3 健全財政預算監督體系，強化預算績效管理

一方面，應加強對預算編制、執行、決算環節的全過程透明化建設，保障及時向社會公開信息，依照經濟分類科目進行部門預算支出的詳細編列，明確資金支出的具體用途與方向。例如某縣財政局向人大報送的預算草案中大體包含工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助三項內容，其中工資福利支出項目下包含基本工資、津貼補貼、獎金、社會保障繳費、其他工資福利支出等分項，供人大代表提升預算審核效率。同時，應充分利用數據庫、大數據分析技術開展審計監督，圍繞預算執行情況、大額支出項目等進行嚴格審計，明確審計監督重點、加強核查工作，并健全公眾監督及參與機制，采用聽證、網上信箱等渠道深化公眾對基層政府預算情況的了解，更好地提升預算公開實效[3]。

另一方面，應落實預算績效管理與考評機制，針對各部門報送的項目支出預算明細表等資料進行詳細核查，編制績效考評報告；建立績效運行跟蹤監管機制，及時進行績效考評結果的對比分析，針對其中暴露的問題提出相應改進建議，確保有效提升績效管理水平；健全績效評價管理模式，完善績效評價報告的編制，并逐步實施預算績效試點工作、推廣績效試點經驗，提升預算績效管理實效。

2.4 細化預算管理配套措施，完善信息技術支持

在圍繞預算編制、執行、監督等環節進行完善建設的基礎上，還應落實各項預算管理配套措施，如完善內控制度建設、成立內控委員會，實現對各類風險的全過程防范；深化信息平臺建設，基于信息共享與協同合作實現有關預算業務、數據的暢通，保障財政決策的科學性；此外，還應加強對財務人員隊伍的建設力度，利用業務培訓、崗位責任制督促財務人員不斷提高業務水平與工作效率，更好地優化財政預算管理實效。

結 論

黨的十九大和十九屆二中、三中全會對于增強財政的可持續性提出了具體要求，基層財政部門應牢固秉持“保工資、保運轉、保基本民生”的工作方針，充分發揮財政職能作用，依托現代財政制度提高預算編制、預算執行與監督管理水平，更好地彌補基層政府可用財力不足的問題，維護當地經濟社會的健康發展。