國稅地稅征管體制改革對國庫的影響研究

劉 耘

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅征管體制改革方案》，方案提出改革國稅地稅征管體制，合并省級和省級以下國稅地稅機構，劃轉社會保險費和非稅收入征管職責，構建優化高效統一的稅收征管體系。此次改革不僅在微觀層面上對國庫業務處理產生影響，更從國家治理體系和治理能力現代化的層面，對國庫管理制度的完善以及深化財稅改革過程中強化“經理國庫”職責產生深遠影響。

一、征管體制改革的主要內容

（一）國稅地稅業務合并，征管效率提升

征管體制改革前，在征管范圍方面，國稅、地稅部門以稅種劃分：國稅部門主要征管增值稅、消費稅、企業所得稅等中央級次和共享級次稅收收入，地稅部門主要征管地方企業所得稅、個人所得稅、資源稅等地方級次稅收收入，但地稅部門存在征管效率低、規范性不足、系統資源浪費等問題。業務系統方面，國稅、地稅部門均使用“金稅三期”系統，但存在數據難以互通、數據指標不統一、增值稅與其附稅需在兩個系統中分別報稅等降低納稅人辦稅效率的情況。

征管體制改革后，在征管范圍方面，合并后的稅務局承接了原國稅部門、地稅部門的所有征管業務，使用同一標準、同一流程，征管效率明顯提升；在系統方面，實現了原國稅、地稅兩套金稅三期系統兩個數據庫“合二為一”，同時對征管流程進行梳理和配置，實現工作流程以及參數配置的統一。

（二）社會保險費劃轉稅務征收，國庫統一收納

征管體制改革前，社會保險費由社保部門征收后繳入商業銀行社保賬戶，由商業銀行劃轉至財政社保基金專戶。以天津市為例，社保部門核定社保費數額后，各社會保險費繳費主體于繳費期限內將社會保險費繳入各商業銀行社保賬戶，商業銀行每月末將各自社保賬戶余額劃轉至財政部門開立的社保基金財政專戶。

征管體制改革后，社會保險費由社保部門核定、稅務部門統一征收，每日通過TIPS系統與稅收收入一并繳入國庫，每旬財政部門發出電子劃款指令，國庫根據劃款指令將社會保險費匯總劃轉至財政部門開立的社保基金財政專戶。

（三）非稅業務逐步劃轉，征繳日益規范

在財政部門征收非稅收入的背景下，天津市各非稅執收單位通過非稅收入收繳電子化管理系統向繳款人開具《非稅收入繳款通知書》，繳款人通過銀行柜臺、POS機、網銀、手機銀行等渠道將非稅收入繳入各代理銀行開立的非稅匯繳賬戶。代理銀行根據財政部門的指令將非稅收入劃轉國庫、財政專戶或主管單位分成賬戶。繳入國庫的非稅憑證信息通過財政憑證庫系統發送至國庫部門，國庫進行非稅業務處理。

根據《國稅地稅征管體制改革方案》“成熟一批、劃轉一批”的原則，天津市已陸續實現大中型水庫庫區基金、國家重大水利工程建設基金、可再生能源發展基金、石油特別收益金、免稅商品特許經營費等中央級收入，小客車總量調控增量指標競價收入等市級收入劃轉稅務部門征收，并通過TIPS系統全額繳入國庫。

二、征管體制改革對國庫的影響

征管體制改革整合部門資源，使部門間溝通協調更加順暢，有利于完善國庫單一賬戶管理。同時，財稅體制改革的深入推進也對國庫服務的內容和方式產生深遠影響，要求國庫部門以大格局為改革的推進打上“國庫烙印”，提供“國庫智慧”。

（一）部門協調更加順暢，為實現“國庫一本賬”提供機遇

一是征管體制改革后，稅務系統實現了機構、人員、業務和信息系統的合二為一，對稅費收繳、退庫、對賬業務處理方式進行了整合規范，部門間溝通協調更加順暢。非稅業務完全劃轉稅務部門征收后，現行非稅業務收繳系統將取消，非稅與稅收收入一并通過金三系統收繳入庫，發揮了稅務機關專業化征管的優勢，在入庫資金的完整性、退庫流程的合規性方面將有較大提升。

二是預算收支集中國庫經理，有利于實現“國庫一本賬”。《預算法》規定“政府的全部收入應當上繳國家金庫（國庫單一賬戶）”。《預算法》出臺后，建立真正的國庫單一賬戶的法律基礎和技術基礎已經具備。征管體制改革后，稅收、非稅征管的集中歸口，國庫單一賬戶在實踐方面又前進了一步。非稅和社會保險費由稅務部門統一征收、繳入國庫，將改變以往各類征收機關在商業銀行多頭開戶、財政資金繞開國庫、違規退付、財政部門利用專戶調節收支進度的歷史，由財政資金分散存放的國庫多元賬戶制度向財政資金國庫集中存放的國庫單一賬戶制度轉變。

（二）業務日益復雜繁重，系統運行壓力增加

TIPS和TCBS均為全國集中系統，運行壓力的增大來自兩方面：一方面是新增非稅收入和社會保險費業務使TIPS系統運行壓力增大。根據全國財政決算表，2018年全國一般公共預算收入中稅收收入為15.37萬億，非稅收入、政府性基金、國有資本經營收入以及社會繳納的社會保險費共計14.50萬億。各項非稅收入和社會保險費占財政總收入的比重為48.55%，相當于TIPS系統將新增94.37%的業務處理金額，伴隨的業務處理量增加給系統帶來的運行壓力值得關注；另一方面征管體制改革后稅制結構轉變對國庫業務及系統的壓力也值得關注。國地稅合并實現了征管效率的提高，進一步助推我國稅制結構的轉變：從當前的間接稅為主轉變為直接稅與間接稅并重、從主要面向企業納稅人向個人納稅人與企業納稅人并重轉變，由于納稅主體變化，服務個體數量增加，相關的國庫退庫等業務處理和系統運行情況也將更加復雜。

（三）國庫制度亟待更新，國庫監督有待創新

一是地方國庫相關業務制度亟待更新。省級及省級以下稅務相關業務因國地稅分設，原國稅地稅國庫業務相關制度由于所征管稅種不同而各有差異，合并后亟需聯合稅務部門對相關制度進行規范統一，規范指導相關業務操作。同時，隨著非稅逐步劃轉稅務部門征收，非稅的收繳和退庫業務處理存在制度空缺。

二是“放管服”中國庫事中監督有待創新。面對國稅地稅征管體制改革后的新形勢、新要求，稅務部門在落實“放管服”過程中，不斷精簡納稅申報資料或通過部門間信息共享證明材料，對現行依賴紙質證明材料的國庫業務處理和國庫監督提出了新的挑戰。

例如，《國庫會計業務標準化指引（試行）》中要求“退庫款項…由于特殊情況不能直接退給申請單位或個人的，國庫應要求提供由申請單位或個人出具的、并經稅務機關蓋章確認的相關說明和證明資料，作為國庫辦理退庫的必需資料”，當企業變更名稱而銀行賬戶尚未變更等特殊原因導致申請單位與收款單位不一致時，國庫要求提供由申請單位出具的、并經稅務機關蓋章確認的相關說明和證明資料辦理退庫業務，而稅務部門已通過與市場監管部門的部門間信息共享替代企業出具營業執照，導致企業由于國庫方面審核需要額外出具相關證明資料，與“放管服”精神不相適應。

又如，稅務部門根據“減證便民”以及《國務院辦公廳關于做好證明事項清理工作的通知》（國辦發〔2018〕47號）的要求，在部門地區開展部分業務的證明事項告知承諾制試點。對申請人書面承諾符合告知的條件、愿意承擔不實承諾的法律責任的，稅務機關不再索要有關證明而依據書面(含電子文本)承諾辦理相關事項。主要涉及辦理減免退稅所需證明，涵蓋了身份證明等各項資料。這對國庫辦理政策性減免退稅業務時如何進行政策性審核和事中監督，提出了新的挑戰。

（四）財稅改革持續深化，需要國庫兼顧監督和服務

征管體制改革是深化財稅改革的重要舉措，進一步理清了統一稅制和分級財政的關系。隨著預算收入的控制權轉移至稅務部門，地方財政有必要加強供給側改革，從注重收入管理向注重支出管理轉型，優化支出結構，提高財政資金使用效益。而在新一輪財稅體制改革中國庫因其所處的財政收支結合點的重要位置和作為中央銀行所屬部門的業務屬性可以發揮獨特的作用。

一是推動形成“執行規范、監督有力”的現代財政制度。根據現代政府組織理論和規制經濟學理論的觀點，一種經濟活動要由多個政府部門進行管理，有利于抑制腐敗行為的發生。征管體制改革將預算收入征收控制權完全交給稅務部門，形成了“稅務征繳、財政支撥、國庫經理”的公共資金多部門共管、相互監督的財政管理運行機制，有利于經理國庫、監督預算執行職能的進一步發揮。

二是反映支出結果和政策目標實現程度，促進預算績效管理。基于國庫獨立于財政的中立地位，利用國庫支出數據對財政支出效果進行客觀檢驗，從國庫角度反映財政資金收支績效和政策實施效果,多角度反映預算支出績效，促進提高財政資源配置效率和使用效益。

三是基于全口徑預算收支數據的集中管理和庫存預測，便于協調國庫現金管理和政府債務發行。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算“四本預算”收入數據完整性的提高，有利于國庫進行現金流和庫存預測，協調國庫現金管理和政府債務發行。

三、提高國庫服務質效，全面支持改革推進

（一）增強系統性能，保障預算收支執行

二代TIPS升級上線后，能滿足繳庫業務高峰期10000筆/秒的性能要求，但非稅和社會保險費劃轉稅務征收經由TIPS入庫后，TIPS的全局重要性也日益提升，應實現系統運行穩定性的實時監測、故障的精確定位和快速響應，并定期及不定期組織TIPS系統雙活場景應急切換，確保系統故障時業務不間斷、數據零丟失。

（二）促進制度和監督模式與時俱進，提升國庫服務水平

一是制定新增業務制度，修訂統一現有制度。一方面，制定新增業務制度。建立稅務部門非稅收繳入庫及退庫、社保費收繳業務處理制度，實現稅費和非稅收入繳、退庫的統一化和標準化。另一方面，對現有制度中業務或監督要點與征管體制改革后的現實情況不一致的地方進行修訂。原國稅地稅國庫業務相關制度因所征管稅種不同而各有差異，合并后需聯合稅務部門全面分析查找原國稅地稅征管差異，統一相同業務執行標準。同時，根據“放管服”和“減證便民”的相關要求，將國庫業務處理標準、監督審核要點與稅務部門征管規范相銜接，將國庫監督與服務便民的理念統一到“互聯網+政務服務”中來。

二是完善TIPS各類資料傳輸功能，實現部門間信息共享，改進國庫監督模式。在TIPS系統傳輸退庫審批表和入庫信息等結構化數據的基礎上，增加圖片、文檔等非結構化數據的傳輸，同時擴大與稅務部門“金三系統”的部門間數據共享，實現業務相關審核資料部門間網絡傳輸，免去納稅人提供紙質資料的不便，在加強國庫監督的同時，提高國庫服務效率和水平。

（三）推進取消財政專戶，完善國庫單一賬戶管理

一是取消各類開立在商業銀行的財政專戶。財政專戶的存在是滿足預算外資金管理的現實妥協，預算外資金納入預算管理及征管職責劃轉后，征收機關和財政部門在商業銀行開設的各種收入過渡戶和財政專戶已無存在必要。應參照國際慣例，取消各類開立在商業銀行的財政專戶，對確有必要保留和開設的專戶，應當盡可能在國庫開設，實現財政資金的集中化管理，真正實現“國庫單一賬戶”，為提高財政資金運行效率奠定現實基礎。

二是明確“國庫單一賬戶”制度。積極爭取在《預算法實施條例》修訂中以制度的形式明確國庫單一賬戶的內涵、性質和要求，實現真正意義上的“國庫資金一本賬”，為財政精準預算和盤活存量財政資金創造有利制度條件。

（四）做強國庫分析研究，服務財稅改革大局

一是在全面實施預算績效管理背景下，國庫應通過對財政支出經濟分類科目的核算解析為相關政策效果檢驗提供分析支持。國庫系統中已維護支出經濟分類科目相關參數，但財政部門向國庫發送支出指令時缺少支出經濟分類科目信息，應積極協調財政部門將人大審議通過的按支出功能分類和支出經濟分類編制的預算和實撥信息、集中支付額度信息同步發送國庫。

二是利用國庫優勢，協調財政貨幣政策，提升財政資金效益。利用征管體制改革后財政收支數據集中國庫的數據優勢和作為央行內設部門的履職優勢，加強對國庫資金流量和庫存的統計監測，建立動態、科學的財政收支預測系統，利用金融部門在投融資管理方面的專業優勢，協調國庫現金管理和政府債務發行的節奏、規模和工具，既保障財政資金效益，又服務于宏觀調控需要。