稅收征管體制改革對央行國庫工作的影響
——以吉林省為例

張文革

（中國人民銀行通化市中心支行，吉林通化 134000）

一、 稅收征管體制改革過程及效果

（一）稅收征管體制改革的過程

2018年3月，全國人大通過《國務院機構改革方案》：改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合并,具體承擔所轄區域內的各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省(自治區、直轄市)政府雙重領導管理體制，拉開了國地稅改革的序幕。2018年6月，兩辦印發《國稅地稅征管體制改革方案》，明確了國稅地稅征管體制改革的指導思想、基本原則和主要目標，提出了改革的主要任務及實施步驟、保障措施，并就抓好組織實施提出工作要求。

2018年7月，隨著省市縣稅務部門的掛牌，機構人員的確定，稅務部門開始以新機構國家稅務總局對外辦公。體制改革完成后開始稅制改革，2018年12月，稅務總局、人民銀行等五部委聯合印發《關于平穩有序做好社會保險費征管職責劃轉后征繳工作的通知》，規定由稅務部門負責征收社會保險費，并采取了先繳入人民銀行國庫，再劃轉至社會保障基金財政專戶，最后由專戶統一劃撥使用的具體征繳流程。2019年2月，稅務部門完成升級后金稅三期系統與橫向聯網系統的對接，至此征管體制改革完成。

（二）稅收征管體制改革的效果

稅收征管體制改革實現了稅種統一管理、業務一網通辦、材料提供一次、執法尺度一致、數據合為一體等辦事效率的飛躍，為納稅人提供了更加便利的征管服務。同時，各類政府收入征管的集中歸口，在實現《預算法》規定的“政府的全部收入應當上繳國家金庫”方面邁出了關鍵一步，為最終實現“國庫一本賬”的“國庫單一賬戶”制度創造了條件。

二、國庫工作面臨的困難和問題

稅收征管體制改革在取得積極成果的同時，也對央行國庫業務管理產生了較大的變化，給國庫工作帶來了一些新問題和新挑戰，主要包括：

（一）配套制度及監管相對滯后

1.非稅收入游離于國庫監督之外

由于財政部門目前仍然主要依靠非稅收入人為調節預算收入進度，虛增收支、平衡財政資金的現象依然存在。改革過渡期間非稅收入仍繳入非稅專戶，由財政部門每月不定期劃繳人民銀行國庫，尚未實現及時入庫。據統計2018年全國非稅收入實現26951億元，占一般公共預算收入的14.70%之多。但在《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》中僅對經收處不得截留財政稅收收入做出了規定與罰則，對經收非稅收入監管規定尚未形成，不能與稅收收入實行同等監管標準，國庫在對國庫經收處監管過程中對非稅收入違規行為界定處于空白狀態。

2.國庫在社會保險基金運行中未發揮監督作用

社保費專項基金收入屬于財政性資金的一種，是《預算法》規定的財政收入之一，在其運行過程中，國庫應該履行事中監督職責。目前180號文件只規定了社保費繳入國庫后由國庫部門劃轉財政專戶，由財政統一撥付至社保、醫保部門進行使用等流程，其中國庫部門并未按照一般性規則被賦予監督權，更多是扮演著“出納”的角色，發揮著渠道的作用，對于社保費應繳納金額、繳納口徑、計費標準、繳費主體、支出使用方向、使用是否充分等情況皆處于盲區，應有的監督職能未能得到發揮。

（二）業務處理面臨諸多困難

1.手工業務量激增

由于吉林省非稅業務電子化程度較低，導致改革后國庫手工業務量大幅上升。具體表現為：一是社保費繳款手工業務占比過高。截至2019年6月末，吉林省本級社保費業務量約52394筆，其中手工繳款書業務量約為31113筆，占總筆數的59.38%，且一票多稅情況較多，極大增加了國庫手工業務量。二是社保費劃轉完全依靠手工操作。2019年以來，每月至少有12筆社保費劃轉業務，如遇計息則會相應增加，由于使用272財政專項存款科目統計，財政支出無紙化系統無法識別272科目下所屬賬戶，目前只能采用手工撥款形式，效率較低，同時也增加了支出業務風險。

2.稅務部門差錯較多

改革后對納稅范圍、征收機關代碼、征收機關與國庫對應關系的重新劃分導致稅務部門日常差錯較多，國庫業務處理難度加大。吉林省本級目前共經理16個國庫，稅務部門共有12個征收機關，但并不是每個征收機關對應一個國庫，其中還需要區分稅種、企業類型等。在2019年的降費減稅政策實施過程中，由于稅務部門相關人員專業水平較低，收入退還書填寫差錯較多，平均每10筆就有5—6筆存在征收機關使用錯誤、預算科目使用錯誤、收款人信息錯誤等問題，加之目前TIPS無法對退庫業務信息進行自動校驗，導致大量出現差錯的退稅資料多次傳遞、資金被銀行退回情況產生，吉林省自6月份上線電子退庫業務以來，退庫業務差錯及退回率已達50%以上，大大增加了國庫經辦人員柜面監督難度，降低了業務處理效率。

（三）對賬管理流于形式

在社保費對賬方面，有關文件規定財政部門、稅務部門應與國庫部門進行對賬，實際執行中由于社保部門仍相對獨立，稅、庫對賬形成了社保→稅務→國庫的工作格局，財政部門則以國庫數據為準。但社保的一些科目記賬方式與國庫并不一致，且國庫部門并不掌握社保收入的明細數據信息，導致對賬工作流于形式。如醫保部門對基本醫療保險費中的“公務員醫療補助”和“職工大額醫療互助保險”兩個不同的險種分別進行記賬，但按照政府收支分類科目使用規則，即在繳入國庫時則均計入“其他職工基本醫療保險基金收入（預算科目為1020399）”科目下，當國庫數據與醫保數據出現差異時，無法判定 “公務員醫療補助”和 “職工大額醫療互助保險”哪個科目存在差錯，給更正工作帶來不便。目前吉林省的實際情況是稅務與國庫數據基本能夠核對一致，至于社保與稅務對賬是否一致，國庫并不確定，但在與稅務交流中了解到社保與稅務部門經常存在對賬不一致的情況，國庫資金的總體管理存在一定漏洞。

三、相關建議

上述各類問題，有的可以由各級分支庫通過加強與當地財稅部門的溝通協調，在相關工作中加大督促和指導力度予以解決，有的則需要總行積極推動，幫助解決。對此提出以下建議：

（一）進一步完善國庫制度體系建設

一是建議在《預算法實施條例》起草過程中，將國庫對非稅收入、社保費的事中監督職能予以明確，并賦予分支庫相應的監督權。二是修訂完善《商業銀行信用社代理國庫業務管理辦法》，參照稅收收入的監管標準，對非稅收入和社保費的經收業務監管做出制度安排，并制定相應的罰則，以確保商業銀行國庫經收業務得到全面有效的管理。

（二）積極推動建立國庫單一賬戶體系

此次征管體制改革將社保費和非稅收入征管職責歸集于合并后的稅務部門，有力實現了政府財政資金的“集中收入”，國庫部門應借此契機實現真正意義上的資金“集中支出”，積極推動社會保險費按功能分類科目由國庫直接撥付至社保、醫保賬戶進行使用，逐步實現國庫部門參與財政性資金全部收付流程，取消財政部門收入過渡戶和財政專戶，保證專戶國庫開設，真正實現“國庫單一賬戶”，所有收支均納入國庫單一賬戶體系內核算，為有效發揮國庫監督職能創造條件。

（三）持續強化國庫信息系統建設

順應征管體制改革需要，持續做好TCBS和TMIS的升級改造工作。積極進行TIPS系統擴容，實現接收全部社會保險費收入明細信息；再造電子退更免全流程電子化，實現票據信息的有效提取、實現退庫信息的電子化校驗；加強與多部門的網絡互聯互通，提升支出無紙化效率，從而減輕基層國庫手工業務量，降低人為差錯率，全面提高國庫服務地方經濟水平，全面提升央行經理國庫履職效能。