大數據推動地方政府治理創新研究

●王華梅

習近平總書記提出實施國家大數據戰略，加快建設數字中國，強調要運用大數據提升國家治理現代化水平。國務院《促進大數據發展行動綱要》提出，大數據是提升政府治理能力的新路徑，要建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，實現基于數據的科學決策，逐步實現政府治理能力現代化。國家“十三五”規劃綱要提出，要創新政府服務方式，推廣“互聯網+政務服務”，實施國家大數據戰略，深化政府數據與社會數據關聯分析、融合利用，提高社會治理的精準性和有效性。在國家政策、綱要等指導下，各地政府深化了對大數據應用于地方治理的認知，加快了大數據技術應用于地方治理的步伐，但距離現代化的政府治理以及社會發展需求和人民的期待還有相當的差距。地方政府要將大數據技術作為提升政府服務、優化營商環境、增強發展動能的重要機遇，主動運用大數據創新政府管理和社會治理模式，加快推進“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的數字政府改革建設機制。

一、大數據對優化地方政府治理的支撐作用

政府治理主要包括治理結構、治理機制、治理職能、治理工具、治理能力和治理評估等方面，大數據將為政府治理的優化提供重要的支撐作用。

（一）大數據促進多元的政府治理結構

政府治理結構是協調政治委托人與代理人之間的責、權、利關系的一系列制度安排。當前，構建政府、社會組織、社會公眾多元主體共同治理的結構已基本成為共識。在大數據背景下，大眾媒介已成為公眾訴求的重要表達渠道，公民除了通過聽證會、意見簿等方式，還可通過手機、微博、政府門戶網站、市長電子郵箱等數字手段表達反映自己的訴求，在政府治理中發揮作用。同時，政府也利用網絡技術及時與公眾互動，掌握公眾反映的問題，出臺相應的辦法解決問題，從客觀上實現公眾發揮治理主體作用，使傳統的政府單一治理主體逐步向公眾及政府多元的治理主體轉變。在橫向的公眾、社會組織、企業等均能夠發揮治理主體作用的情況下，將打破政府傳統的金字塔式的垂直治理結構，逐漸使治理結構向扁平化發展。因此，大數據有利于促進多元的治理結構，從“單一”走向“多元”，從“垂直”走向“扁平”。

（二）大數據促進規范的政府治理機制

政府治理機制是規范政府和公民在治理過程中行為的規則和程序的總稱。大數據技術可以為政府政務公開提供技術支撐，使政府能夠將采集的數據向社會發布，公眾也可以利用網絡技術手段及時獲取這些數據，作為自己行為的參考依據。政府治理不再受傳統科層制的影響，必須一級一級傳達，一級一級上報匯總才能與社會民眾建立聯系，而是同步與社會建立起有效的溝通機制，使原來相對封閉的政府行政，變得公開和透明，同時杜絕在政務信息封閉的情況下，政府因個人的意志而篡改、隱藏關鍵信息，做出違法違規的決策。另外，政府利用網絡平臺通過一定程序聽取公眾的訴求，也讓公眾參與公共治理的合法性在一定程度上得到承認，起到公眾對政府治理監督的作用。因此，大數據有利于促進政府規范的治理機制，從“封閉”走向“透明”，從“人治”走向“法治”。

（三）大數據促進人本的政府治理職能

傳統的政府管理主要應用強制性的公權對各方面進行控制，更多表現的是管制。治理則是社會各界通過協商、意合手段來建立共同遵守的規則。大數據可以實現及時了解公共社會運行的實時數據，提高政府公共服務的針對性，建立服務型政府，推動以公眾為中必的治理格局，營造服務至上、依法行政、公正公平的治理氛圍。大數據將加快促進政府職能的轉變，扭轉政府在公共治理領域過度攬權的機制，讓市場承擔起分配資源、平衡權利的作用，促使政府分權于市場、分權于社會。進一步精簡行政審批中的各項事項，最大限度減少和規范項目審批的各項前置手續，著力解放社會生產力和釋放社會活力，把宜由社會團體組織承擔的職責轉移出去，積極培育中介組織、民間組織在公共治理中的作用。因此，大數據有利于促進政府人本的治理職能，從“管制”走向“服務”，從“全能”走向“有限”。

（四）大數據促進現代化的政府治理工具

政府治理工具是為實現政府對社會治理目的而采取的行動方法。大數據時代，信息加工能力方面的限制被最大程度地減弱了，傳感器的廣泛應用和數據處理能力的提升，為數據決策提供了大量實時而精準的數據，云計算技術為巨量的數據處理提供了空間。尤其值得關注的是，網絡和數據平臺使用的便利性在社會中被廣泛應用，使政府通過數據了解更多社會民眾的活動動態，更加及時地發現問題，更加精準地進行決策和處理問題。同時，大數據有利于構建合作的網絡結構，形成多元主體的共同治理體系，有利于拓寬與其他社會組織廣泛合作的渠道，加強民間組織自身的能力建設，發揮民間組織的協調作用，使協同合作成為政府治理現代化中的新常態。因此，大數據有利于促進現代化的治理工具，從“經驗”走向“數據”，從“強制”走向“協作”。

（五）大數據促進高效的政府治理能力

政府治理能力是反映政府履行自身職能的能力，如宏觀調控能力、行政指導能力等。政府各部門擁有龐大的數據，也組建有專業化的人才隊伍，并在處理運用數據方面具有專業能力。例如，發改部門擁有經濟社會運行的各項指標和數據，商務部門擁有外經、外貿、資金引進的各項動態指標數據，民政局掌握社會民生的相關數據等。政府可以利用這些數據分析出各個領域出現的問題，并針對具體問題制定精準的措施。政府也可以從數據中發現即將發生問題的趨向，主動出擊，防患于未然。因此，大數據技術有利于促進高效的治理能力，從“粗放”走向“精準”，從“被動”走向“主動”。

（六）大數據促進科學的政府治理評估

政府治理評估就是對政府治理目標的執行情況進行評估。政府運用大數據技術，可以對各項治理工作的過程進行實時監測，海量數據的計算可以幫助政府對治理的多項環節同時進行監測，統籌進行評估。政府對數據定量的分析將有利于增強評估工作的準確性和科學性。另外，大數據技術可以實現對數據的實時記錄，杜絕了在評估工作中弄虛作假的可能性，保證了評估工作的公平與公正，有利于政府部門切實提高治理水平和效率。因此，大數據有利于促進科學的治理評估，從“定性”走向“定量”，從“定時”走向“實時”。

二、地方政府大數據治理面臨的問題與挑戰

大數據正在推動并將持續推動政府治理向精準化、科學化方向發展，通過政府與公眾的良性有效互動，實現績效政府建設的目標，但大數據對智能化行政改革、透明政府建設和政府治理能力構建也帶來了前所未有的沖擊和挑戰。

（一）政府大數據意識和認知尚不到位

大數據意識的缺乏是地方政府治理建設中面臨的重要挑戰，而大數據意識源于對數據的認知。一是對大數據概念的認知。部分政府部門對大數據的認知還停留在其數量方面，認為數據量越大越符合大數據的標準。但在政府治理領域，數量僅是大數據的特征之一，大數據對預測和決策的意義則取決于動態變化的數據質量。二是對數據價值的認知。數據能滿足既定用途，它才有質量。在一個部門和官員的眼里可能是“垃圾”和“廢物”的數據，在另一個部門和人的眼里卻可能是“寶藏”和“金礦”。這就需要政府及其各個部門在治理過程中，通過有效識別有價值的數據，避免數據收集過程中的公共資源浪費。三是對數據開發應用的認知。山西省數據資源雖然豐富，但由于長期缺乏數據利用意識，在數據收集、整合、分析和使用方面意識淡薄。一些部門擔心數據開放對政府管理造成沖擊，沒有認識到其本身是一種管理手段和治理工具。

（二）政府數據處理能力不能滿足要求

大數據時代的政府治理既要求收集來自政府內外的有價值治理信息，也要求更高的數據整合、分析和解釋能力。一是數據收集能力。數據的收集不是簡單的數據堆積，而是根據數據的類型、用途、領域等實施科學、有效的收集。而目前，大多地方都沒有專門數據收集部門，數據的收集也較隨意，以政府上傳下達的數據為主，對政府為公眾、社會主體服務產生的信息缺乏收集意識，因此在數據收集能力方面遠遠不能跟上大數時代數據指數級增長的趨勢。二是數據整合能力。大數據時代政府治理的數據來自政府內部的各個部門和社會經濟生活的各個領域，對數據整合能力的要求很高。但目前政府部門之間壁壘林立，部門間數據的整合難度很大，制約了山西省政府數據整合能力的提升。三是數據分析和處理能力。大數據時代的政府治理亟需來自計算機、人工智能、統計分析、心理學等領域技術人員的補充，從而高效準確地完成數據收集、存儲、分析和解釋方面的工作，而目前我省在這些領域的人才本身就缺少，加上這些領域工作人員之間的合作交流較少，難以適應大數據時代對政府治理能力的要求。

（三）政府數據應用能力面臨巨大挑戰

要實現“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的治理模式，有賴于各級政府的數據應用能力。一是對政府決策能力的挑戰。赫伯特·西蒙指出，當受到信息獲取和信息加工能力的限制時，決策者在決策過程只能表現出有限理性。大數據作為一種新興的治理資源，提高了信息收集、儲存的速度，降低了信息分析和利用的成本，為科學決策提供了堅實的信息基礎。在大數據時代，政府決策將告別個別領導“拍腦袋”的簡單決策，所有的決策都應建立在對已有相關數據科學分析的基礎上，這就對各級政府的決策能力提出嚴峻的挑戰。二是對政府決策執行能力的挑戰。科學的決策能否得到貫徹落實是政府治理的關鍵。在決策過程中，可能會出現偏差，糾正的依據就是在決策執行中收集的相關信息。大數據時代對政府的決策執行能力無疑有新的要求，而各級政府能否達到這個要求，關鍵還是看對執行中數據的收集、分析與判斷能力。三是對政府公共服務能力的挑戰。如何利用大數據提高政府的公共服務能力成為大數據時代各級政府面臨的重要挑戰，包括運用大數據提高對市場主體的服務與監管能力，以及運用數據信息提高對普通公眾的服務能力。四是對政府績效改進能力的挑戰。數據的開放性賦予公眾分析和使用數據的權力，由此形成“數據民主”，“數據民主”反過來要求政府要不斷提高現有績效水平，根據在治理過程中收集的各種數據的分析和處理，找到績效差距，診斷引起績效差距的原因，從而制定相應的績效改進措施。

（四）政府數據回應能力亟待提高

信息技術的發展豐富了政府回應的渠道，同時也對政府回應的及時性和質量提出了更高的要求。一是對政府回應速度的要求。在信息化時代，網絡平臺的多樣化，辦公的電子化，要求政府對公眾需求、要求解決的問題和咨詢事項做出積極高效的反應和回復。二是對政府回應質量的要求。隨著大數據的開放和共享，不僅政府可以依據大數據進行科學決策，提高服務能力，公眾也可以根據大數據提供的信息判斷政府回應的質量。政府回應的速度與質量歸根結底是由政府人員決定的，善于利用大數據、具備良好公共服務素養的政府工作人員將會通過回應改善政府與公眾的關系，提高公眾對政府的信用度。相反，任何忽視民意，濫用政府權威的政府將在大數據時代更快地激發政府與公眾之間的矛盾。

（五）政府維護數據安全難度增加

大數據伴隨著政府、企業和個人信息普遍數字化與網絡化，信息的高速流動和實時開放提高了網絡信息安全需求的等級，也增加了地方政府治理的難度。一是維護個人隱私的挑戰。哥倫比亞大學教授阿倫·韋斯廷把信息社會的隱私權界定為“個人控制、編輯、管理和刪除關于他們自己的信息，并決定何時何地、以何種方式公開這種信息的權利”。這就要求政府以治理為名所收集的個人數據，無論是在信息傳遞過程中還是在使用過程中，都不能泄漏。二是維護企業商業秘密的挑戰。政府收集到的商業數據是為了治理之需，在滿足政府治理需求的同時，也要維護保護好企業的商業秘密，防止給企業帶不可預料的商業損失。三是維護國家安全的挑戰。目前，大部分數據的產生、獲取、處理和存儲仍然依靠國外的軟硬件設施，很容易被監控竊取。如何利用大數據帶來便利的同時有效維護國家信息安全，將是各級政府大數據治理面臨的又一大挑戰。

（六）政府大數據人才嚴重匱乏

大數據的廣泛應用一方面加速了各行業的飛速發展,另一方面由于大數據人才培養滯后,以及專業技術人員積累的不足也催生了各地大數據人才普遍緊缺的局面。由于現有政府工作人員駕馭大數據能力偏弱，低效的工作水平會抵消掉大數據技術為政府治理所帶來的便利。整體來看，懂得政府治理理念、熟悉政府部門行業業務需求、又掌握大數據技術的綜合型人才嚴重缺乏，大數據平臺運維與開發、數據分析、數據安全等專業人才供求矛盾十分突出，遠不能滿足地方政府治理現代化的需要。如何開展大數據綜合型人才培養模式，建立健全多層次、多類型的大數據人才培養體系，是地方政府解決大數據人才瓶頸的當務之急。

三、大數據推動地方政府治理創新的對策建議

在實施大數據戰略中，地方政府要加快政府大數據治理部署，深化政府大數據應用，主動運用大數據創新政府管理和社會治理模式，構建“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的數字政府改革建設機制。

（一）樹立對大數據的正確認知

打造政府大數據施政平臺，首先就是要樹立起對大數據應用價值的全面認知，打破以部門利益為基礎的政府對信息權威控制的狹隘理念。在大數據施政條件下，政府掌握的不再是片面數據，而是整體的海量數據。這些數據呈現出共享交互性、全樣本性、多中心性、自組織性、個體性等明顯特征，對之加以科學運用，政府的行政效率和服務質量必然會實現質的飛躍。樹立以用戶視角和需求加強服務管理的理念，倒逼各級政府線上線下政務服務流程再造、數據共享和業務協同，推動政府改革向縱深發展。

（二）統籌大數據施政頂層設計

推進大數據政府治理，要強化系統工程思維，注重做好頂層設計，站在全局的高度統籌政府大數據發展規劃，在省級層面出臺大數據政府治理的指導性意見，各地進一步出臺對大數據政府治理、數字政府、政府數據開放共享的實施方案。全面梳理政府部門和各地政務信息系統建設情況，整合數據硬件與軟件平臺資源，構建數字政府建設管理制度框架和標準規范體系，協同推進地方數字政府建設，推動“放管服”改革向縱深發展。通過標準規范的制定，對政務數據之間的開放共享給出項目計劃和實施時間，對圍繞政務數據開展的政府治理大數據應用項目進行統籌考慮實施計劃。

（三）打造互聯互通的大數據施政平臺

借鑒“數字政府即平臺”理念，打造統一安全的政務云平臺、數據資源共享共用的大數據平臺和一體化網上政務服務平臺，形成大平臺共享、大數據慧治、大系統共治的頂層架構。推動各級政府部門信息平臺和信息系統遷入云平臺，建成省級統籌、部門協同、線上線下一體化的“互聯網+政務服務”新體系，實現政務服務“一號申請、一窗受理、一網通辦”。基于政務OA和移動政務應用等實現智能隨身、高效便捷的全平臺實時提醒、全天候處理公務、全方位監督管理，實現審批更簡、監管更強、服務更優。

（四）建立融合匯聚的數據共享體系

建立政務信息資源共享與交換的規范和標準，著力破解影響數據共享開放的體制和技術難題。積極探索區塊鏈、大數據等新興技術在數據共享中的應用，依托省級政務云平臺實現地方政務數據的融合匯聚，根據統一的數據采集與交換標準推動數據資源共享開放、部門間數據標準對接和系統互聯，以流程再造實現跨部門、跨系統、跨地域、跨層級高效協同。加快建成政務信息資源共享交換目錄，明確政府部門間共享協同的責任和義務，實現各類基礎信息庫和業務信息庫的聯通。在保障國家秘密、商業秘密和個人隱私的前提下，最大限度地向社會開放“負面清單”之外的政府數據，充分挖掘和釋放政府大數據“紅利”。

（五）推進政企政社合作的協同共贏

進一步完善政企合作機制，支持企業按照市場化、法治化規則參與數字政府建設。采取政策鼓勵、項目引導、購買服務、績效管理等方式，依托和發揮信息產業龍頭企業和電信運營商技術優勢，吸引和培育一批既具有大數據服務能力又熟悉政務業務的實力企業參與政府數字化轉型。通過開放數據吸引社會力量共建政府數字服務平臺，保持平臺體系的開放兼容，加快公共服務領域數據集中和共享，推進同企業、行業協會、科研機構、第三方數據機構等社會組織積累的社會數據資源進行平臺對接，共同建設社會基礎數據庫，確保平臺體系可根據經濟社會發展持續優化拓展，形成社會治理強大合力。

（六）優化擴展信息惠民服務供給

堅持以人民為中心提升“互聯網+政務服務”供給能力，解決群眾日益增長的網上政務服務需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。推動“以部門為中心”向“以用戶為中心”管理模式的主動變革，注重從用戶實際需求而非政府部門自我判斷出發，扎實開展用戶需求分析和建議征集，基于用戶體驗和線上線下流程銜接優化擴展服務廣度和深度，從根本上改善用戶體驗，不斷提升信息惠民能力和水平。探索創新社會治理和公共服務新形態，做到政務服務事項“應上盡上、全程在線”，構建APP系統管理，廣泛推行政務“掌上辦事”，完成行政審批、行政執法、信用監管等各領域政務服務的移動端通辦, 促進政務服務在線化、智能化、實時化，全面激活大數據在政府治理、民生服務、產業和金融服務等領域的政用價值、社會價值和商用價值。

（七）健全規范的數字政府評估考核制度

借鑒國內外數字政府評估體系，從政府治理精細度、公共服務體驗度、數據共享與開放價值度、制度規范包容度以及數字基礎設施感知度等方面構建評價指標體系，形成系統科學、多維度、可操作的評估框架。建立健全效能評估和監督考核制度，積極引入第三方機構定期對數字政府績效、政企合作等內容進行監督評估。發揮社會監督和輿論監督作用，及時回應社會關切，以惠民效果和群眾評價檢驗考核數字政府建設。

（八）加強可管可控的大數據安全保障

盡快開展數據流動和利用的監管立法，加大對數據安全和知識產權的保護力度，對數據采集、存儲、開發、應用等進行明確的法律界定和規范，厘清數據擁有者、使用者、管理者各自權責。立足技術自主可控加強網絡和信息安全保護，明確各方安全保密責任，建立協同配合的信息安全防范、監測、通報、響應和處置機制，確保政府數字化轉型的有序推進和平穩運行。

（九）協同創新大數據人才培養模式

針對大數據人才專業跨領域廣、復合型強、需求量大的特點，要創新大數據人才培養模式，一是積極改變現有教育資源結構，加大在高校、科研院所中大數據產業相關專業的設置，根據市場需求“訂單式”培養大數據復合型人才和創新型人才；二是基于開放、開源和市場理念，充分發揮企業、高校以及科研院所大數據技術優勢，引入項目合作開發人才培養機制，讓大數據和政府需求真正對接；形成政產學研結合的人才培養模式；三是采取多種政策激勵措施，積極從國內外引進大數據高層次人才和領軍人才。