新常態下地方政府投融資平臺的發展策略

●王 超

地方投融資平臺的數量和規模在一段時間內快速增長，對我國基礎設施建設、產業結構調整以及抵抗國際金融危機的沖擊都起到了積極作用。但是，地方融資平臺運行過程中存在較多問題，許多平臺公司內部管理不規范、自身定位與發展目標之間存在偏差、治理不完善、經營管理較粗放、融資方式單一等問題愈加突出，隨著經濟進入新常態以及還債高峰的到來，地方投融資平臺蘊含著較大的風險，可能引發平臺公司資金鏈斷裂、銀行不良貸款集中爆發，加重了自身信用風險，也造成了地方政府的隱性債務負擔。加快地方投融資平臺轉型發展成為當前一個緊迫的任務，需要進行改革和轉型。因此，研究和分析新常態下地方政府投融資平臺的存在的問題，在此基礎上探討進一步的發展策略，具有十分重要的現實意義。

一、地方政府投融資平臺的發展現狀

地方政府投融資平臺主要是指地方政府為了獲得建設資金而設立的一些專業投融資公司，包括各種城建開發公司、城市建設投資公司、城建資產公司等企事業法人機構，其還款來源主要來自公共設施收費、經營收入和財政資金等幾個方面。地方政府投融資平臺主要經歷了四個發展階段，即：1987年至1997年為初步探索階段；1997年至2008年為推廣融合階段；2008年至2010年為高速發展階段；2010年以來為規范清理階段。經過四個階段的發展，地方政府投融資平臺取得斐然成績，但在其發展過程中暴露出一些弊端和問題，在很大程度上影響和制約了地方經濟的發展，增加了地方政府的資金信貸風險。因此，國家相繼出臺有關政策法規，對地方政府投融資平臺進行清理和規范，對其運營模式進行進一步規范，著力降低貸款風險，取得了一定成效，但因地方政府投融資平臺涉及面廣、貸款總額高、結構復雜，增加了化解和清理潛在風險的難度。

二、新常態下地方政府投融資平臺存在的問題

1.定位不準確。明確地方投融資平臺的職能定位非常重要，當前我國地方政府設立的投融資平臺基本上都是國有獨資形式，主要承擔為政府投資項目融資這一特定目標，該平臺模式存在一個顯著問題：政府投資的基礎設施大多具有準公益性或公益性，因投資沒有回報或回報率低，加之投資需要較長的周期，導致資本市場對這一領域的投資興趣不高。這種情況下，政府為肩負起公共服務職能，需要設立投融資平臺來籌集建設項目資金，從這一角度來看，投融資平臺具有非營利性質，其目標是實現社會效益的最大化。而另一方面，國有資本和資產運作的目的是要實現增值保值，政府應在市場機制模式下投資建設基礎設施，不斷增加政府投資效益。所以，投融資平臺在充當的角色方面出現了一個矛盾：是應扮演國有企業的角色，達到國有資產增值保值的目的，還是扮演延伸政府職能的角色，追求最大化的社會效益？這是目前擺在人們面前亟待解決的一個難題。

2.治理不完善。現階段，設立地方政府投融資平臺的主要目的不是為了營利，而是為了籌集更多的建設項目資金，其在一定程度上起著政府職能延伸的作用，所以在管理過程中存在嚴重的政企不分的情況。地方政府投融資平臺的負責人大部分是由政府官員擔任或由政府指派，他們不具備資本運作和公司管理經驗，往往會導致資不抵債或嚴重虧損等情況的出現。另外，一些地方是由行業主管部門負責牽頭管理投融資平臺，存在嚴重的條塊分割現象，由此導致資金分散、項目分散、決策分散等問題。地方政府投融資平臺籌集的建設項目資金，由發改部門負責審批，銀行和投融資平臺負責融資，財政部門負責債務和還款管理，這部分資金的“用、借、還、管”是完全分開的。在大部分地方政府投融資平臺中都未實行法人治理模式，公司中缺少董事會、監事會，平臺的主要負責人承擔決策、管理和監督等所有環節的工作，這對投融資平臺決策的科學性造成了直接的影響。

3.是經營管理較粗放。地方融資平臺設立最初定位就是為地方政府進行融資，因投融資平臺的政府屬性，始終把社會效益放在首位，在經營管理、項目運作過程中首先關注的是實現政府要求，而不是滿足市場需要，因此往往導致經營運作的效率和效益較低。具體表現在：新的項目事先缺乏科學策劃研究和投入產出平衡測算，造成投入大產出少，甚至沒有產出；一些項目在建設初期未考慮項目的整體功能定位和后期招商運營，導致不必要的投資，有的還需要二次投入；一些項目隨意變更設計內容，增加施工量，存在超預算、超造價的情況，工程開發建設成本偏高；所屬子公司對母集團過度依賴，市場競爭意識不強，經營考核不完善的情況等等。同時，以上問題的存在也制約著我國投融資體制的改革的進一步深化，不利于地方投融資平臺逐漸與地方政府進行脫鉤，實現市場化運作。

4.面臨風險多。伴隨著地方政府投融資平臺的增多，融資規模的不斷擴大，其面臨的債務風險也在不斷增大。首先，為了實現融資目的，很多地方政府把當地的事業單位、國有企業都列入投融資平臺體系，以國有資本和資產為基礎進行融資，大大增加了政府的債務風險。其次是資產整合有風險。平臺公司的資產普遍手續不完善，很多無法形成有效資產；資產所有權雖在平臺公司手里，但卻無法實現現金流，資產無法發揮應有效益。最后，由于缺乏風險防控制度和債務管理制度，導致一些地方和單位出現違規使用政府性債務資金或違規融資等情況。

5.融資方式單一。現階段，地方政府投融資平臺主要通過銀行貸款和財政性資金實現融資，通過資本市場進行融資的只占很少的比例。而由于地方政府在事權和財權方面存在一定矛盾，所以用于建設的財政性資金亦非常有限，這樣一來，地方投融資平臺主要就是依靠銀行貸款進行融資，渠道較為單一。投融資平臺本來是可以利用上市、發行企業票據、債券等形式進行融資的，但自行融資對公司財務狀況的要求較高，而大部分地方政府投融資平臺都存在資產負債率高、財務狀況差等情況，不具備債券發行資格，更不具備上市融資條件，故只能通過銀行貸款的方式進行融資。

三、新常態下地方政府投融資平臺的發展策略

1.深化投融資體系改革。一是建立健全地方投融資平臺公司的治理結構，構建“社會參與、政府引導、市場運作”的長效社會投資機制。對平臺公司進行明確定位，對其投資的范圍予以界定，規定這部分資金必須用于對地方經濟發展具有重大影響的全局性項目和市場無法進行有效資源配置的社會經濟領域。利用商業租賃、特許化經營、政府采購等方式增強平臺的經營性作用，利用多種融資手段，實現多渠道資金來源、市場化項目建設、多元化投資主體、多樣化投資方式的運行模式。

2.完善治理結構，健全現代企業制度。推動平臺公司完善現代企業制度，作為獨立的市場競爭主體，地方投融資平臺應按照《公司法》、等相關法律的要求完善治理結構，規范建立股東大會、董事會、監事會，明確資本結構和股東構成，地方政府作為出資人要體現自己的意志，也需要在相關治理框架內合法表達，不能以行政命令代替公司“三會”決議，平臺公司要按照現代企業制度的要求規范運作，加強高管人員的績效考核，按照績效決定高管人員的任免。

3.多方位整合資源。目前，我國地方政府投融資平臺存在較為散亂的情況，需要多方位整合有效資源并加以集中管理，特別是對債務問題嚴重的投融資平臺進行重點管理，逐漸建立健全投融資體系，從而促進平臺整體的發展。具體應從以下幾點入手：一是充分發揮資源現有優勢，構建適合城鎮化發展的資本格局。二是對平臺體系進行重新構建，突出平臺的企業化特點，使之能夠在激烈的市場經濟競爭中充分發揮自身作用。三是引入民間資本和央企資本，實現投融資平臺的健康穩步發展。

4.完善財務預警機制。在地方投融資平臺轉型過程中，要嚴格審計各環節的債務，避免各種違規情況的出現，對政府與金融機構之間的關系進行妥善處理，嚴格財務管理，避免轉型過程中出現不必要的債務問題。另外，應建立健全風險控制體系，完善風險預警機制，提前預估各類風險，增強平臺的穩定性和安全性。制定債務風險快速處理方案，在第一時間彌補和處理債務風險，避免因財務管理漏洞而造成全局性影響。假如在地方投融資平臺轉型過程中發現財務管理方面的漏洞，必須及時反饋給上級部門，嚴格落實各項責任。

5.提升平臺融資能力。首先，將優質資產引入平臺。應在破除國有資源行政分割的前提下，借助產業結構調整的契機，積極實施大范圍、跨行業的國有資源整合，對資源配置進行優化，在地方政府投融資平臺上引入優質資產。其次，堅持市場化思維。通過商業租賃、特許經營、政府采購等多種方式積極進行經營性業務，開展社會效益、經濟效益、城市效益、生態效益共贏的綜合性項目，實現市政公用事業的產業化發展，有效剝離城市公用事業的經營權、所有權以及管理養護權，直接引進社會資金從事經營和建設，實現向社會進行市場化融資的目的。

結語

總而言之，面對新常態下地方政府投融資平臺發展中存在的一些問題，可通過深化投融資體系改革、多方位整合資源、完善財務預警機制、提升平臺融資能力等幾項有效措施，不斷促進地方投融資平臺的健康穩定發展，更好地為地方經濟建設服務。