論我國勞動爭議解決機制的困境與出路
——以勞動公益訴訟的構建為視角

●邵 婷

一、問題梳理：我國勞動爭議解決機制的困局

（一）程序設置存在弊端

我國現行的勞動爭議處理機制主要包括：和解、調解、仲裁、訴訟。但看似多元化的解決糾紛機制背后，卻隱藏諸多弊端。

1.效用不高。雖然勞動者在發生勞動爭議時可選擇上述程序解決，但實際情況中，由于用人單位往往處于較為強勢的一方，與勞動者和解或調解的可能性很小，大部分勞動者不會將其作為首要的維權途徑，而且即使通過自行和解或調解維權成功，很多情況下，都是勞動者“吃虧”較多作出的讓步考慮。

2.效能不高。和解與調解都是通過法定程序外的途徑進行，不能直接產生法律上的強制執行力，有一定的后果風險，一旦用人單位不履行或不能履行達成的和解或調解協議，那么就會給勞動者造成法律上的風險。

3.效率不高。勞動者如果選擇通過仲裁方式解決勞動爭議，根據勞動爭議的性質不同會有兩種途徑，一是一裁終局類勞動爭議，另一類是一裁二審類的處理模式，即仲裁前置的訴訟模式。第一類數量較少，一般的勞動爭議往往適用第二類，然而第二類模式周期長耗時耗力，如在工傷賠償案件中，對于患職業病的勞動者，需要經過確認勞動關系、職業病診斷、工傷認定、勞動能力鑒定、申請工傷賠償等諸多程序，使勞動者“傷不起”，就如當年的“張海超開胸驗肺事件”。因此有學者觀點認為，“目前我國‘一調一裁二審’的勞動爭議處理機制并不利于保護勞動者的合法權益，實現《勞動法》的立法目的。”①也就不足為怪。

（二）監管功能缺失

勞動保障部門設立的勞動監察機構是監察主體，其設立的主要目的就是通過對用人單位的用工行為的合法性進行監管，以保障勞動者合法的勞動權益。但實踐中監管不到位、效率低下的情況卻屢見不鮮。法律并沒有賦予監察機關更有強制效力的行政執行權，如“在查處用工單位拖欠勞動者工資的違法案件過程中，勞動行政機關由于沒有行政強制權，因而無法采取合法有效的措施制止違法行為人卷款逃匿、毀損名冊或賬簿憑證、變賣或轉移財物等逃避監察檢察的行為，從而直接導致勞動者的合法權益難以得到有效保護。”②

（三）公益主體缺位

與消費者群體一樣，勞動者其實也有他特有的權益保護組織，即工會。2016年新修訂的《中華人民共和國工會法》第三章規定了工會的權利與義務，條款中規定，工會有權就企業違反集體合同侵犯職工勞動權益提起仲裁，工會有權與被侵犯勞動權益的職工所在單位進行交涉并作出相應處理等，該法律就維護勞動者權益方面進行了較為詳細的規定，似乎賦予了工會對用人單位侵犯勞動者權益行為的“監管”權利和維權職能。但現實中工會鮮少行使這一權利，并出現“組織異化”“使職能錯位”③的情況。企業中設置的工會組織往往具有較為濃厚的行政色彩，運作模式行政化，更為重要的是企業中的工會組織大部分經濟來源于用人單位的撥付具有較強的依附性，其干部任免權隸屬于用人單位，不能獨立運行，“實踐中工會主席因維權被用人單位辭退、開除等違法行為的發生就是證明”④，工會往往從職工維權組織變為管理職工的用人單位附屬機構。

二、構建勞動公益訴訟的可能性分析

對于上述困境的產生，固然很多是由于制度運行造成的積弊，但最重要的是沒有將勞動者權益保護獨立于普通民事權益保護去分析看待。其實，勞動者與用人單位之間的勞動關系并不像看上去那么平等，就像消費者與產品銷售者、生產者的關系一樣，正因為勞動者在勞動關系里面往往屬于地位較為弱勢的一方，這一點與“平等主體之間的人身財產關系”有很大區別，因此，其救濟途徑除了有常規的民事訴訟程序外，還應當加入由特殊權利主體能夠提起的公益訴訟，進行有效保護，就如學者趙紅梅所說，“民事訴訟與集團公益訴訟是兩種性質完全不同的訴訟，它們對應的實體法分別為私法與社會法。”⑤

（一）域內立法及實踐

1.法理依據。個人主義、自由主義是近代法律的思想基礎，在現代法治社會，權利本位是其最高理念。但隨著社會化大生產規模的擴大，國家與個人關系發生較大變化，傳統的私法自治思想已不能滿足人們對于權益保障的需求，進而出現集體主義、社群主義的法律思想基礎，產生了社會法，即獨立于公私二元劃分方式以外的第三法域。勞動法、消費者權益保護法等代表“集體之人”⑥權益保護的法律當屬其列。而在我國，《中華人民共和國憲法》第四十二條、四十三條規定了勞動者基本權利和義務。勞動者作為社會群體的一部分，憲法賦予的基本權利是這個群體在社會中的基本利益，這為今后勞動公益訴訟的訴訟利益的明確提供了充足的憲法依據。

2.現實立法。雖然目前我國尚無對勞動公益訴訟有較為明確規定，但公益訴訟的發展趨勢已初見端倪。現行《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定：對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。勞動者群體利益的保護正如消費者群體一樣當然屬于公共利益的一部分，該條款進一步明確了我國公益訴訟的大致范圍，勞動公益訴訟顯然當屬其列。2014年12月出臺的《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第二百八十四條至二百九十一條對公益訴訟的受理條件、管轄等程序性問題作了界定。2018年2月兩高出臺《關于檢察公益訴訟案件適用法律的若干規定》明確人民檢察院對生態環境保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域可提起相關公益訴訟。

3.實踐分析。據中國裁判文書網數據顯示，2014年法院作出公益訴訟裁判文書數56件，2015年法院作出公益訴訟裁判文書數63件，2016年作出公益訴訟裁判文書168件，2017年作出公益訴訟裁判文書1012件，截至2018年7月，法院共受理公益訴訟類一審案件1239件，可見，司法實踐中公益訴訟已逐步納入發展的軌道，“XX省環境公益訴訟第一案”等屢見報端，“在環境保護、消費者權益保護等領域，一些社會團體、公民個人甚至行政機關也都在公益訴訟方面作出有益的嘗試和探索，應該說公益訴訟已經迎來了‘破冰’的‘春天’。”⑦隨著公益訴訟程序的逐步完善和保護法權益的進一步明確，相信勞動公益訴訟的明文立法也將指日可待。

（二）域外制度與啟示

1.美國勞動公益訴訟。在美國，公民、政府設立的監管機構（如反歧視就業委員會）、檢察官均可提起勞動公益訴訟。其中，最大的特色就是賦予了公民提起勞動公益訴訟的權利，即使該勞動爭議與其無直接利害關系，也可提起。例如，“《美國區法院民事訴訟法規》第十七條規定：‘在法定情況下，保護個人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起’。”⑧“這一精神在美國的就業平等、反歧視方面都有具體體現”⑨美國政府設立的監督機構同樣擁有提起訴訟的權利，且這一權利不因當事人協議放棄司法救助而消滅。例如在著名的艾利克·貝克訴華芙屋連鎖飯店就業歧視案中，其作為勞動者與用人單位簽訂了有效的仲裁協議，協議中明確要求其放棄向法院尋求救濟的權利。公平就業機會委員會的訴訟主體資格成為本案重要的爭議焦點，美國最高法院最終判定該委員會具有訴訟主體資格，不受貝克簽署的協議約束。這一判例充分肯定了政府監督機構的監督權在司法救濟中的效力，為勞動者這一弱勢群體提供充分法律保障。同樣，美國法律也賦予檢察總長提起勞動公益訴訟的資格，這與我國檢察公益訴訟相似。

2.德國勞動公益訴訟。德國的公益團體制度較為發達，其行業組織設立目的明確，“德國團體訴訟中公益團體的成立必須是為了公益的目的并且要求有權利能力和一定的經濟能力以支持其參與訴訟，”⑩在德國的勞動公益訴訟中，相對于美國提起主體較為廣泛，德國更偏重以團體組織的作為主體提起訴訟，而且在德國公益團體直接提起訴訟即可，起訴后由法院受理審查，而美國則采用事前審查的方式，美國公民如果想提起公益訴訟，那么需要獲得有關國家機關的準許或者在該機關沒有依法履行職責的前提下才能提起公益訴訟。

3.印度勞動公益訴訟。與發達國家相比，作為發展中國家的印度則創立了獨具特色的勞動公益訴訟制度。印度法院在司法能動主義的影響下，非常重視對社會弱勢群體基本權益的保障，獨創以書信方式確定管轄的制度，以簡化勞動爭議等公益訴訟案件的提起程序，“公民可以通過郵寄書信、新聞報道、明信卡片等方式向最高法院陳述公共利益受到不法侵害的事實，經最高法院審查通過后即可啟動公益訴訟。在費用承擔方面，規定由法律援助組織和公益性組織承擔以鼓勵公眾提起公益訴訟的積極性。在受案范圍方面，主要包括童工權益保護、契約勞工權益保護、禁止性別歧視及監獄犯罪的人權保護。”?

三、經驗啟示與制度構建

1.將公益訴訟中的勞動者權益范圍進行合理擴大。即公益訴訟中的勞動者權益不能僅僅只局限于權利行使的方式上來認定，而要從實質上盡最大可能保護勞動者的角度去劃定它的界限。比如對于休息權，雖然這是勞動者個人所獲得并單獨形式的權利，但如果用人單位的影響力足夠大而涉及到的勞動者人數足夠多的話，有必要考慮通過立法劃定標準，將看似只有個人在行使的勞動權益納入公益訴訟的保護范圍，從而達到強化用人單位社會責任的效果。比如之前較為著名的富士康頻發的職工跳樓事件（又稱十三連跳），用人單位如果存在的嚴重管理問題侵犯了數量較多的勞動者的合法權益，就可以通過勞動公益訴訟的方式去解決。

2.設立特殊的權利主體維護勞動者們的合法權益。由上文的域外制度構建可知，在勞動公益訴訟較為完備的國家，提起勞動公益訴訟的主體具有一定的廣泛性，其中，社會團體和國家機關設立的監督機構一般是提起這類訴訟的主要肩負者。對于我國，完全可以通過立法將工會組織從企業中獨立，就像消費者協會那樣，在去行政化的同時，賦予其更大的監督權，在財政方面除了一定的撥款以外，可以使其參與到勞動公益訴訟中來，將訴訟獲取的一部分訴訟利益用于其運營和維護。對起到監察作用的勞動監察部門，將其作為行政機關賦予其應有的行政執行權，從行政角度去制約用人單位的不法用工行為，必要時也賦予其提起勞動公益訴訟的權利。這兩類主體通過劃定勞動權益的保護范圍，比如工會主要針對勞動者個人權益的保護，監察部門主要針對勞動群體權益的保護，這樣一來就可以跳出原有窠臼，真正使這兩類組織發揮應有效用。與此同時，對于涉及觸犯刑事法律的勞動爭議，可以納入到檢察公益訴訟中去，從而實現勞動公益訴訟的完備性。另外，在我國，可賦予公民對勞動權保障的監督權，公民可以通過行使監督權向社會團體或行政機關以及檢察院進行舉報或投訴，對于公民是否可以直接提起勞動公益訴訟的問題，應持審慎態度。

3.進一步將訴訟類型進行明確劃分，保障各類主體都能在對應訴訟類型程序中的合法權益得到有效保障。對于勞動公益訴訟，涉及到的司法程序，在類型的劃分上，需要結合提起訴訟的主體來加以分別。對于工會組織提起的公益訴訟，屬于民事公益訴訟類型；對于勞動監察部門提起的勞動公益訴訟則屬于行政公益訴訟類型；對于檢察院提起的勞動公益訴訟則屬于刑事公益訴訟。不同類型的公益訴訟應根據其對勞動者權益造成的情況大小等設計差異的賠償制度和不同的受理程序。比如，對于民事類勞動公益訴訟，由于其訴的主要目的是使勞動者能夠快速獲得相應賠償，因此在賠償分配原則和程序設計上應注重效率。

注釋：

①林嘉主編.勞動法和社會保障法.中國人民大學出版社，2011.240

②王蘭玉.勞動公益訴訟：勞動公益保護困境的出路.河南財經政法大學學報，2012（6）：96

③④宋漢林.勞動公益訴訟：工會參與的困境與對策.理論博覽，2011（6）

⑤⑥趙紅梅.私法與社會法：第三法域之社會法基本理論范式.第379頁，中國政法大學出版社，2009

⑦李軍.勞動爭議公益訴訟：源流、利弊與策論——試論我國勞動爭議公益訴訟制度的構建.工會信息，2016（30）：22

⑧陳博宇.論我國公益訴訟制度的構建.四川大學碩士論文，2005

⑨符加飛.我國勞動公益訴訟制度研究.蘭州大學碩士論文，2015

⑩宋靖.論我國勞動權保障公益訴訟制度的構建.華東政法大學碩士論文，2004

?Modh urima Dasgupta: “Public interest litigation for labor:how the Indian Supreme Court protects the rights of Indian’s most disadvantaged workers”,Contemporary South Asia,Vol.16,no.2(June 2008),pp.160