城市社區治理中公眾參與的困境及對策研究

●張嘉欣 陳紅喜 丁子儀

黨的十八屆三中全會將城鄉社區治理納入國家治理體系和治理能力現代化改革中，黨的十九大報告則進一步強調“打造共建共治共享的社會治理格局”①。切合時代要求，創新城市社區治理體系亦即多元主體協商治理模式刻不容緩。體系之下，公民成為重要的參與主體，參與的有效性更是成為判斷社區治理好壞的重要依據和度量基層民主程度的理想坐標。

從上世紀90年代末起，我國城市社區治理研究穩步推進，尤其是近幾年領域內的發文量開始激增。相關綜述指出原因主要有兩點：一是國家宏觀層面的頂層設計，二是城市社區操作層面的實踐回應②。但不難發現多數文獻更偏重于分析社區治理的社會權力參與、社會權力與公共權力沖突等活動，對公眾參與的困境本身關注偏弱。事實上，對于公眾參與困境的研究就是對于多元主體治理模式的機制效率影響因素的研究，對于參與困境的消解就是提高機制效率的路徑探尋。

一、社區治理模式及公眾角色定位

社區作為社會治理的基本單元，在我國社會民主發展進程中扮演著重要的載體作用。縱觀社區建設的政策過程及實踐，我國的社區治理模式大致經歷了行政型、合作型、自治型三個階段③。

（一）行政型社區管理模式

新中國誕生后，為適應高度集中的計劃經濟體制，有效地整合和統一調度資源，我國建立了單位制為主的基層管理結構，此后又進一步形成了街居制。但無論是單位制還是街居制，行政權力都主導著城市社區的運轉，居委會依附于政府，整個社會基層處于嚴格受控的狀態。社區居民在此管理模式中定位于被管理者和服從者的角色。

（二）合作型社區治理模式

改革開放以后，城市社區出現了許多原有的管理模式無法解決的問題和訴求，計劃經濟體制下的行政型管理模式逐漸瓦解。1982年，居委會作為基層群眾性自治組織被寫入憲法，1989年七屆人大常委會第十一次會議通過《城市居民委員會組織法》又明確定性為“自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”④。而民政部也在1986年和1989年先后提出“社區服務”和“社區管理”概念。城市社區建設開始關注社區居民的參與，多元主體的交流互動加強，網格化治理結構逐漸形成，社區權力重心開始下移，城市社區居民在政府主導、社區自治的合作模式中扮演參與者的角色。

（三）自治型社區治理模式

2012年黨的十八大首次提出“社區治理”概念，實現了由“社會管理”到“社會治理”的理念升級。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》的出臺則進一步明確了社區治理的指導思想和目標任務。黨的十九大又明確提出打造“共建共治共享的社會治理格局”。一系列的會議和文件精神無不反映了對多元主體協同的自治型社區治理模式的支持：其一，政府只是治理模式中的引導者和制度提供者。其二，通過多元主體的協商合作實現利益的調整、矛盾的化解以及資源的最佳利用。其三，互動過程中應形成普遍遵從的正式規則和易于引導更多主體參與的非正式規則。其四，社區公眾成為主導力量，強調其功能發揮對于治理模式效果強弱的決定力。至此，社區公眾的角色已經不僅是參與者，更是主角，在與政府公權力界限明確的互動過程中擁有憑借社會資本和伙伴關系獨立處理解決社區事務的權利和地位。

二、公眾參與城市社區治理的困境分析

（一）制度困境

在多元治理體系中，削弱政府公權力，加強社會自治權力治理的力度和效用成為了毋庸置疑的變革邏輯。然而在現行的制度環境下，政府公權力的過度干預和職責偏差相伴而生，阻礙了公眾參與社區治理，合理發揮其功能和效用。

1.法律法規問題。首先是法律法規滯后。一方面，由于社區治理發展時間尚短，相關法律制度設計存在著“數量優先”，尚且停留在“是”與“否”的層面，缺乏進一步明示。例如《城市居民委員會組織法》對于居委會的自治活動缺乏實質意義上的確認。另一方面，伴隨著經濟的升騰，城市社區治理的內涵遍及交通、醫療、衛生、教育、物業等領域，現行的法律法規難以應對新時期治理問題的涌現，例如居委會與商品房物業公司的權責糾紛問題常常發生且難以解決。其次是對公民權利的保障不充分。公眾在參與治理的過程中扮演著政府權力監督和制約的角色。例如，對于基層選舉的合法性、透明度、自愿性和民主程度的監督。但當民主選舉行動失序或者規章制度不健全而打“打擦邊球”時，公眾難以擁有有效制約的途徑和手段，公民權利式微表現得較為明顯。再次，還缺乏對多元主體關系的明確界定。多元治理是多元主體的協商合作，實質是多元權力平衡中的交織互動。但在實際中各權力主體的強弱態勢對比明顯，政府公權力在權力慣性中依然極力地維持自己的地位，社會權力陷入被動，社區公眾“自我克制”，多元主體的權力失衡。

2.社區治理權力體制沖突。靜態上，我國基層管理逐步形成了街道、社區居委會、社區居民之間錯綜復雜的制度結構和權力關系，即 “三核為主，多方參與”的互動式梯形權力結構⑤。傳統管理體制慣性下政府公權力掌握了社區最主要的資源，擁有絕對控制權和話語權，且社區居委會代行行政職能而無法自治。這就構成了靜態結構上權力失衡以及權力主體越位和錯位的問題。動態上，隨著多元主體共治理念的深化，政府公權力不再作為“單一的權力”,社區權力秩序逐漸表現出彌散意義上的流變性⑥。換言之，社區權力發生了由政府公權力向社會權力的流動和擴散。然而在體制慣性下，基層政府意愿消極和民意要求擴大社會權力和約束公權力的動作過猛相結合可能導致權力讓渡的失序，新舊結構并存的局面也使得沖突不斷。

于是，靜態上的公權力過度參與和社會權力弱勢參與并存、動態上的社區行政權力與自治權力沖突導致了社區權力關系不明的現實問題，為公眾參與城市社區治理造成了制度結構層面的困境。

（二）組織困境

以社區居委會為核心的社區自組織和社區社會組織是社區居民組織化參與的構成主體。但因居委會職能錯位與缺位以及社會組織功能發揮的堵塞削弱了社區公眾的自治權，產生了公眾參與的組織困境。

1.社區居委會職能錯位。政府引導著居委會實現社區事務的自我管理、教育、服務，居委會則協助政府相關工作的開展。但是在實際工作中社區居委會卻承接了大量的行政任務，面對社區治理的本職工作時卻分身乏術，表現出職能錯位的情況。而從社區居委會的角度來看，一方面，由于社區居委會自身掌握的資源和人才儲備有限，整合社區資源的能力及有效性明顯短缺，因而在解決社區發展問題上捉衿見肘，故而有意無意地“甘愿”在繁重的行政事務中成為一個“行政機構”。另一方面，社區工作者忙碌于大量的行政任務，加之流動性問題以及工作者素質能力限制，為社區公眾解決切實問題造成人際溝通上的阻礙，甚至導致公民制度外參與的潛在風險。

2.社區社會組織功能發揮受限。社會組織是公眾尋求自身權利呼聲放大的重要渠道和組織依托，但縱觀實際，其作用仍然有待提升。宋雄偉通過“制度環境和行動策略”的分析路徑研究發現，社會組織與政府、居委會、社區居民之間的互動分別存在著“依附性”“非合作性”“低參與性”的行動邏輯⑦，即政府控制欲、社區權力合作的問題。何欣峰則從獨立性弱、資源離散、公眾參與度低的方面反映出社區社會組織治理效果的不佳⑧。著眼于組織困境的形成，與社區社會組織相關的關鍵因素和發生路徑主要有以下兩點：其一，在社會組織的結構方面，備案類的社區社會組織以體育健身類和文化藝術類為主，社會公益類和志愿服務類較少⑨。后者的缺失從選擇路徑上為社區公眾參與帶來不利影響。其二，社區社會組織因專業程度低、整合能力薄弱、缺乏內外監督機制等問題而導致公眾信任感低迷，從感情路徑上造成了社區公眾選擇的“自我克制”。

（三）主體困境

城市社區公眾因自身因素所形成的主體困境是阻礙公民參與效能的內生根源。歸總來看，困境形成的關鍵因素大致分為動力因素和能力因素,進而產生了主動性、層次性和規范性問題。

1.公眾主體的動力不足，亦即主動性問題。動力不足即參與的主動性不夠，例如社區居民的參與活動過分依賴居委會的推動、對政治性事務的冷漠等。具體而言，主要體現為公眾主體意識薄弱、自利性較強、社區認同感缺失。

首先，由于傳統的崇尚權威的思維定勢尚未完全實現轉型，社區居民主體意識薄弱，缺乏對多元主體協商治理模式中公民角色定位的自我感知，進而導致民主參與平臺建設的困難，大量中青年主力在社區公共事務的態度上較為冷漠。其次，在公共精神低迷的社會環境中，民眾普遍追逐“私利”“私欲”，對“公共事務”“公共領域”漠不關心，造成社會組織志愿力量的缺乏，增大社區治理壓力⑩。涉及切身利益時往往“錙銖必較”，與自己并無直接關聯時卻又“事不關己高高掛起”或者搭上“順風車”坐享其成。再次，城市商品房社區迅速取代基于地緣的傳統社區，社區認同感不斷弱化，部分中產階級對社區資源依賴較低的同時也不樂于幫助他人。同時，社區居委會過度依附政府喪失了民意代表能力和公眾認同感，導致社區公眾的征詢等活動流于形式與虛假以及社區共同體建設的失敗。

2.公眾參與能力缺失，亦即層次性和規范性問題。對公眾參與能力缺失的評價主要基于兩個維度：一是相關知識缺失和渠道選擇的迷茫，二是公眾行為的有限理性及失序傾向。

第一個維度既涉及公眾參與的層次性問題，也歸屬于思維層面的能力困境。參與治理不僅需要基本的政治常識和法律知識，對多元主體治理模式也要有更加深刻地認知并作為行動路徑的向導，但實際中社區居民往往連基本的程序都不夠了解，參與的領域也基本集中在文體活動。而參與渠道的選擇上公眾同樣缺少必備的判斷力，“有事找居委會”成為思維常態。

第二維度的評價既涉及公眾參與的規范性問題，也歸屬于行動層面的能力困境。以政治參與為例，“理性政治秩序既要求參與的個體應有理性的思考和認知，也要求參與的團體應有理性的表達和行動”?。然而公眾的理性始終是有限的，在面臨專業性社區問題時，焦躁的心理特征會逐漸放大成非理性的心理活動，進而借助非理性的集體轉化成非理性的現實行動。換句話說，一旦利益訴求沒有得到有效表達和解決，或是官方回應不足，往往會導致失序傾向被激活并訴諸不合程序的“按鬧分配”行動。

三、解決公眾參與城市社區治理問題的對策建議

（一）完善法律制度，法制推進公民參與

從憲法基礎來看，公眾參與的主要功能不是為了給行政機關提供更多的信息，而在于為公眾提供有效的法律保護?。這就從憲法層面表明了公眾參與在社區治理創新和民主政治發展中的重要地位。就現實國情而言，黨中央、國務院和民政部門頒布的各類文件在公眾參與社區治理的問題上持充分鼓勵的態度。然而宏觀層面的鼓勵并不等同于制度環境的落實。因此，對于法律制度的完善，要以憲法精神為基礎，準確針對其滯后性問題、公民權利保障、多元主體關系界定方面的缺失進行修補。

首先，既要有總體層面的制度規定，也要有微觀側重，貼合新時代城市社區治理的內容和社區居民與時俱進的需求，在教育、醫療、交通、物業等領域確保各方需求和行動有法可依不留法外之地。同時也要進一步加強“質量建設”，例如對于公民參與的規定要明確方式、途徑、程度以及拒不履行的實際后果。其次，要完整地保障民主權利和公民需求回應的法制化，探索社區民主選舉制度的改革。再次，模式構建上要依靠法律明確界定各方相互關系及權力地位尤其是社區居民的地位問題，從制度層面避免社區權力結構的沖突和矛盾。只有在合理明確的法律制度框架內進行社區治理模式和結構的制度創新，才能為公眾參與城市社區治理的制度化提供保障和規范。

（二）落實多元主體的社區治理模式

對于社區協商共治模式的落實，實質是社區治理體制機制的重塑，重點是改革行政體制及其轉變過程，核心則在于基層政府權力的適當退出、社區居委會自治權力的回歸。

第一，權力分配方面，政府是多元治理模式和權力結構的設計者和維護者，承擔起公共產品和公共服務的安排職能；社區居委會是社區自組織權力的主導者，故應承擔起協調糾紛、協助配合政府相關事務的職責；社區社會組織、物業公司、業主委員會等則在各自的領域為社區居民組織化參與治理提供渠道，從而實現城市社區權力主體明晰及其結構制度化。第二，在社區治理的內容上，要依據現實需求進行擴展，包括但不限于交通、醫療、衛生、教育、物業等領域。第三，在手段上，摒棄原有的依靠行政組織強制勢能管理的模式，通過溝通和協調機制，增強社區公眾參與的積極性，為公眾參與提供穩定、順暢的運行體制和權力體系。

此外值得一提的是 “網絡不僅僅是一種媒介，更是一種重要的話語平臺，一種社會管理的手段以及社區居民輿情和利益訴求的集散地”?。因此，社區治理模式也要通過數據信息的互通交流，例如社區業主組成的QQ群、微信群的訴求反映，輿情調查活動等，疏解和避免矛盾、加快公眾訴求反饋的效率以及降低社區治理的成本，提升“智慧社區”概念與自治型社區治理模式的適配程度。

（三）加強社會組織提供組織化參與的能力

區別于“單打獨斗”式的個人參與，依靠社會組織傳遞合理訴求是更為有效的渠道。公眾參與社區治理的動機源于對切身利益的追求，當社區公眾的利益達成一致性或部分重合，人們就會基于共同利益產生集體行動的欲望。只是在實際過程中，公眾的自發行動往往難以形成相對規范的組織規則，但毋庸置疑的是公眾依靠組織化路徑參與社區治理具有高效性和優越性。

加強社會組織提供組織化參與渠道的能力，重點從兩方面入手：其一，在自身建設方面，社會組織要依據現實需要積極拓展種類和內涵以及獲取資源的渠道，將服務遍及體育、文化、藝術、社會公益、志愿活動等領域。另一方面，要主動進行自我解構和改造，通過完善規章制度和運行機制、加強整合能力，廣泛吸納專業人才包括社區中產階級以全職或兼職的形式加入，實現社會資本與治理能力的持續互動，提升影響力、專業化程度以及社區公眾的關注度，從而開辟出一條高效的組織化的參與途徑。其二，在實際行動上社會組織要主動作為。在與基層政府的關系上可以通過積極響應政府的政策號召換取支持；在與社區居委會的關系上通過主動合作協助處理社區事務來緩解居委會職能錯位的問題；在與社區居民的關系上加強融合互信，提升社區居民借助社會組織參與社區事務治理的程度。

（四）提升公民參與意識和能力

公民參與公共事務的決策和管理，既可以充分表達自己的利益訴求，又能夠了解和監督政府對公權力的行使?。隨著社區治理網格化的形成，社區公眾參與社區治理也需要展現出積極、理性、有序的特征。

動力方面，重點是培育公民主體意識和社區共同體。首先，要加強宣傳教育，養成平等、自主、寬容和理性的公民意識和公民精神?，調動起城市社區成員的參與熱情，特別是號召有能力解決自身需要的中產階級參與和幫助社區問題的治理。第二，通過培養社區文化，突破共識障礙和價值偏離。新型的社區網絡關系基礎上的活動不能局限在老年人鐘愛的廣場舞比賽、合唱比賽等形式，更要通過諸如競技比賽、親子運動會等活動兼顧和吸引不同群體的參與，從而凝聚社區共識和認同，激發協同建設社區的意愿。

能力建設上，首先要增加社區居民知識儲備，除了通過開展講座、發放手冊、懸掛標語等傳統方式，還要發揮新媒體優勢，如學習強國APP的推廣使用，使之熟稔民主政治的程序和規則、公眾參與流程、渠道選擇等常識，例如知曉通過市長熱線電話、政務直通車、“業主聯合會”或類似組織?等反映社區問題。其次，要在實踐活動中提高公眾的理性認知。通過對社區公眾的建言獻策和可行方案進行積極采納，使之認識到法治有序參與的真實和有效，進而培養講法治、有耐心、重理性的人格，拉高失序傾向發生的臨界點。

（五）基于公眾主體角色構建綜合評價指標體系

目前從多元主體角度評價治理能力的文獻較少，更多的研究側重于探討基層政府及居委會等社區組織在社區治理中的職能與績效，容易忽略利益相關者對社區治理的成果評價?。但作為公眾參與的最終環節，不能忽視社區公眾對社區治理的滿意度的關注。

鑒于此，傳統的以完成行政任務為導向的定性評價體系亟需整改，通過構建一套完整的數據指標評價體系對社區治理能力進行量化分析以擺脫定性分析的盲區?。與此同時，要著力提升與社區公眾相關的示標比重：其一，在社區公共服務的供給上，注重社區公眾對服務供給種類、數量、規模的滿意度調查，例如社區醫療、養老服務、社區救濟等。其二，關注社會熱點問題的追蹤研究和主動進取程度的評價，例如，社區垃圾分類制度的建設和普及。其三，加大公眾對多元治理模式和基層民主建設的滿意度調查，包括協商治理的制度性設計、考評體系、經費開支公示、民主選舉的透明度、意見征集的開展等。

結語

創新社會治理從宏觀政策的視角對城市社區治理的要求進行了定性表達，但是單純地強調宏觀政策的推動是遠遠不夠的，更重要的是在憲法原則指導下的政策牽引中，構建涉及政治、經濟、文化等多領域的綜合性的治理體系和評價體系。在此之中，城市社區公眾對城市社區治理的動態平衡和持續運轉起著關鍵性作用。除了外部環境的建設外，也要通過挖掘城市社區公眾參與治理的思維前瞻性和創造力，使之對多元協同治理模式的內涵產生明確、細致、清晰的認識和冷靜、成熟、富有建設性的思考，從而有效地實現公眾自身利益和社會發展的目標。

注釋：

①習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告.新華網，http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_112186752 9.htm

②張平,吳子靖,趙萌.中國城市社區治理研究的發展態勢與評價——基于(1998-2017年)2049篇CSSCI的文獻計量分析[J].治理研究,2019,35(01):23

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④何紹輝.政策演進與城市社區治理70年(1949-2019)[J].求索,2019(03):79-87

⑤張平,商爽.城市社區權力結構的現實樣態及其優化——基于社會網絡分析的視角[J].北京行政學院學報,2019(01):28-35

⑥鄭曉茹,劉中起.近年來我國城市社區權力秩序的研究述評(2011-2016)[J].上海行政學院學報,2018,19(05):105

⑦宋雄偉.社會組織參與城市社區治理的制度環境與行動策略[J].江蘇社會科學,2019(02):155-164

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