以“雙循環(huán)”形成新發(fā)展格局的要領(lǐng)

中國財政科學(xué)研究院 賈 康 劉 薇

一、“雙循環(huán)”框架提出的時代背景

“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”是推進全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的戰(zhàn)略決策，是事關(guān)全局的系統(tǒng)性深層次變革，有其深刻的時代背景。黨的十九大報告明確指出我國要在2020年全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，更進一步對接新的“兩步走”現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略。2010年以來，我國經(jīng)濟進入認(rèn)識、適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的階段，主動地從高速發(fā)展向中高速發(fā)展調(diào)整，以期完成“L”型轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展質(zhì)量更高的中高速增長。2018年后，有不期而至的中美貿(mào)易摩擦，又疊加了2020年突發(fā)的新冠肺炎疫情沖擊，國內(nèi)外矛盾交織帶來眾多不利因素，也使我國面臨的不確定性因素明顯增加。在這樣的背景之下，處理好國際關(guān)系的調(diào)整，優(yōu)化我國發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)策略的組合，使之更好地服務(wù)于實現(xiàn)中國經(jīng)濟、社會現(xiàn)代化“新的兩步走”目標(biāo)，是勢在必行的。

二、“雙循環(huán)”發(fā)展的歷史淵源

改革開放以來，學(xué)術(shù)界和領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)于如何以經(jīng)濟建設(shè)為中心推進發(fā)展進行了大量探討。20世紀(jì)80年代中后期，在總結(jié)經(jīng)濟建設(shè)實際經(jīng)驗和進一步探索前瞻性戰(zhàn)略思路的基礎(chǔ)之上，國家計委經(jīng)濟研究所的中青年骨干之一、現(xiàn)任宏觀經(jīng)濟學(xué)會秘書長的王建提出“國際經(jīng)濟大循環(huán)”戰(zhàn)略思路，并得到時任國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的明確肯定、高度重視。

國際經(jīng)濟大循環(huán)戰(zhàn)略主要是指通過“兩頭在外”發(fā)展模式把中國本土的比較優(yōu)勢與國際市場對接，以形成鄧小平同志“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)在要求的超常規(guī)發(fā)展態(tài)勢。這一戰(zhàn)略實施的前提條件是我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在改革開放中已作了農(nóng)村改革、企業(yè)改革、設(shè)立特區(qū)等局部試驗，又有宏觀層面上以財政為突破口的分權(quán)改革等，為要素流動提供了一些基本條件，為國外要素流入打下了基礎(chǔ)。當(dāng)時我國廣大區(qū)域尚未完成“原始積累”，十分需要利用國外的資金、資源啟動做“三來一補”，即來料加工、來件裝配、來樣加工和補償貿(mào)易。國外要素流入后，通過加工再出口，我國的就業(yè)、GDP、稅收和人均收入都有上升，與此同時更是引入了資金、技術(shù)、管理和商品經(jīng)濟觀念，助益我國市場經(jīng)濟逐步培育發(fā)展起來，并且逐步與國際規(guī)則對接。因此，在很長一段時間里，國際經(jīng)濟大循環(huán)戰(zhàn)略帶動了國內(nèi)商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種要素在國際大循環(huán)過程中的流動，很好地匹配了中國在經(jīng)濟追趕中形成超常規(guī)發(fā)展過程。當(dāng)然，我國經(jīng)濟的起飛還有很多其他的因素需要考察分析，例如，張五常認(rèn)為，地方政府間的經(jīng)濟競爭是中國經(jīng)濟奇跡背后的重要原因；總體上講，更為決定性的大事件是1992年鄧小平通過南方談話，使最高決策層確立社會主義市場經(jīng)濟目標(biāo)模式，再緊跟著由朱镕基主持經(jīng)濟工作，推出了1994年財稅配套改革，等等。

在加入世界貿(mào)易組織(WTO)以后，我國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，直到經(jīng)濟總量位居全球第二位，貿(mào)易量位居全球第一位，制造業(yè)在規(guī)模和產(chǎn)能上領(lǐng)先，被稱為“世界工廠”。我國成為這樣的大規(guī)模經(jīng)濟體后，繼續(xù)通過國際經(jīng)濟大循環(huán)戰(zhàn)略來推進經(jīng)濟發(fā)展，但又發(fā)生了明顯的階段性變化。2010年之后，中國經(jīng)濟運行告別年度兩位數(shù)增長的高速特征，在“認(rèn)識、適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)”過程中，需要犧牲一些速度而追求“中高速”的高質(zhì)量發(fā)展。2018年開始，疊加了中美貿(mào)易摩擦影響因素，使原來引領(lǐng)新常態(tài)中已初具形態(tài)的中高速平臺狀況未能得到穩(wěn)固而繼續(xù)下行。2020年初，新冠肺炎疫情發(fā)生，又對經(jīng)濟下行造成嚴(yán)重沖擊。因此，當(dāng)前我國面臨“三重疊加”的經(jīng)濟下行形勢，必須更多掌握主動權(quán)，應(yīng)對種種不確定性，繼續(xù)推進和平發(fā)展的現(xiàn)代化過程，調(diào)整原本較高的經(jīng)濟對外依存度，將支持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的側(cè)重點，更多地轉(zhuǎn)移到已經(jīng)雄厚起來的本土市場，從而進入更具有主動掌控權(quán)的高質(zhì)量發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

三、“內(nèi)循環(huán)為主體”和“雙循環(huán)”的學(xué)理邏輯

“內(nèi)循環(huán)為主”和穩(wěn)中求進、擴大內(nèi)需方針是一脈相承的。“穩(wěn)中求進”自2010年在中央經(jīng)濟工作會議上明確提出一直延續(xù)到現(xiàn)在，黨的十九屆五中全會把擴大內(nèi)需表述為戰(zhàn)略基點，這期間經(jīng)歷了階段轉(zhuǎn)換，告別經(jīng)濟起飛的粗放發(fā)展特征，又演進到當(dāng)前中美關(guān)系惡化和新冠肺炎疫情沖擊疊加上來，于是提出“內(nèi)循環(huán)為主體”，即由擴大內(nèi)需，進而推進到更清晰地表述供需循環(huán)。首先，順理成章地形成對我國本土雄厚市場潛力釋放更為倚重的認(rèn)識框架；其次，“內(nèi)循環(huán)為主體”體現(xiàn)了更好地把握防風(fēng)險、穩(wěn)增長、追求發(fā)展升級主動權(quán)的戰(zhàn)略思維；再次，“內(nèi)循環(huán)為主體”絕不意味著閉關(guān)鎖國，也不意味著內(nèi)循環(huán)是個閉環(huán)，現(xiàn)在強調(diào)以內(nèi)循環(huán)為主體，是在原本已有的國際經(jīng)濟大循環(huán)發(fā)展過程中做加法，而非否定原本的國際經(jīng)濟大循環(huán)。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，全球“地球村”已共享一個產(chǎn)業(yè)鏈，在生產(chǎn)、貿(mào)易和投資等方面形成共同發(fā)展、不可分割的格局。內(nèi)循環(huán)與外循環(huán)的共同背景，是不可能被顛覆的全球化——這決定了兩者必然是“相互促進”的關(guān)系。

四、以“雙循環(huán)”形成新發(fā)展格局的要領(lǐng)

(一)“內(nèi)循環(huán)為主體”視角

1.抓好有效投融資。消費需求永遠(yuǎn)作為原生動力存在，消費也一直被反復(fù)強調(diào)，因為消費是一切經(jīng)濟活動的出發(fā)點和歸宿。改革開放之后，消費需求不斷升級，從基本的衣食住行，到教育娛樂、醫(yī)療保障、養(yǎng)生養(yǎng)老等，與之相對應(yīng)的是要提供有效供給，而這種有效供給的源頭是有效投融資——投資要與金融系統(tǒng)的融資相匹配。通過有效投融資形成有效供給，可以回應(yīng)需求，并拉動和創(chuàng)造新的需求，滿足人民對美好生活的向往。因此，為充分調(diào)動我國巨大消費市場的潛力和消費對于發(fā)展基礎(chǔ)性作用的可持續(xù)發(fā)揮，前置環(huán)節(jié)上首先要抓好的是有效投融資。2020年兩會強調(diào)了“兩新一重”，即新基建、新型城鎮(zhèn)化和作為重點的傳統(tǒng)基建，三者一定要相互呼應(yīng)、合力推進。例如，新區(qū)連片開發(fā)過程中，既包括道路橋梁、公用設(shè)施、綠化帶、商業(yè)網(wǎng)點、醫(yī)院學(xué)校等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括數(shù)據(jù)中心、人工智能開發(fā)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，新區(qū)要帶動輻射其他的區(qū)域，包括使其周邊更廣闊的農(nóng)村區(qū)域共享改革開放成果，因此，新基建、老基建，城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，新型城鎮(zhèn)化，其實是融合發(fā)展相得益彰的。

2.優(yōu)化收入再分配，釋放消費潛力。我國人均收入水平穩(wěn)步增加，但在收入結(jié)構(gòu)方面依然存在收入懸殊、收入分配不公等結(jié)構(gòu)性問題。要解決這些問題，必須要實質(zhì)性推進收入優(yōu)化再分配的相關(guān)改革與政策的合理設(shè)計與施行。包括落實《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》推進轉(zhuǎn)移支付制度改革；加快稅收法治化進程，推進直接稅改革；加快社會保障制度體系改革，等等，使全民共享改革開放成果，走向共同富裕，釋放消費潛力，特別是進一步打開低中端廣大社會成員的消費改進潛力空間。

3.彌合“二元經(jīng)濟”過程中的戶籍改革。按戶籍人口城鎮(zhèn)化水平度量，我國城鎮(zhèn)化率的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示只有44.38%，(1)國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。而人均GDP 10000美元的其他大規(guī)模經(jīng)濟體，城市化率平均超過65%。因此，我國城鎮(zhèn)化還有相當(dāng)可觀的空間，未來在戶籍管理方面要積極推進改革，大方向是進一步放松、最終消除“城鄉(xiāng)分治”格局和彌合“二元經(jīng)濟”。如何讓進城務(wù)工的農(nóng)民便捷地取得戶籍，是擴大內(nèi)需、“以內(nèi)循環(huán)為主體”必須配套的改革任務(wù)。在北上廣深等大城市和其他一些省會城市、中心城市，戶籍管理方面的壓力是非常明顯的，究其原因，城市當(dāng)前的供給能力不足以支撐所有流入人口的需求和保障其獲得基本公共服務(wù)均等化的待遇。因此，必須先從小城鎮(zhèn)、中小城鎮(zhèn)等流入人口壓力不大的地方積極做起，能夠放開戶籍控制條件的盡快放開，沒有條件馬上放開的，要積極考慮運用積分制等過渡辦法，加快推進戶籍制度改革，讓人力資本要素更加順暢地流動起來。

4.外貿(mào)“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”。我國原本的外貿(mào)出口規(guī)模已是世界第一，但出口依存度已從2007年的60%下降至30%出頭，(2)《中共中央首場新聞發(fā)布會實錄》，https://www.163.com/dy/article/FQ6KE21V0512D3VJ.html。在以內(nèi)循環(huán)為主體的新格局之下，部分出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷，挖掘國內(nèi)市場巨大消費潛力，是應(yīng)對外部不確定性的必要途徑。

5.以“新型舉國體制”攻關(guān)支持形成高端產(chǎn)出的內(nèi)循環(huán)。當(dāng)前我國在一些核心、前沿、關(guān)鍵技術(shù)上依靠外部供應(yīng)，高端芯片等已面臨被“卡脖子”的局面。要攻克這種難關(guān)只剩下“華山一條路”，即必須以新型舉國體制攻關(guān)，如爭取在3～8年內(nèi)把高端芯片的關(guān)口突破。我國要借鑒“兩彈一星”的經(jīng)驗，并結(jié)合現(xiàn)在市場經(jīng)濟的條件，以強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制組織至少數(shù)以千計的團隊共同攻關(guān)，日日緊盯、鍥而不舍，最終實現(xiàn)面向全球市場，形成大批量、高質(zhì)量、性能穩(wěn)定、源源不斷的芯片供給能力，占領(lǐng)較大的市場份額。真正解決這種“卡脖子”問題，才能形成最高端的內(nèi)循環(huán)能力。

6.以制度創(chuàng)新打開科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的空間。在改革的深水區(qū)，以有效的制度供給，在打造現(xiàn)代化經(jīng)濟體系主線上推進和完成經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌，才能真正達到在自我革命的過程中不斷解放生產(chǎn)力，釋放創(chuàng)新潛力，保持超常規(guī)發(fā)展，實現(xiàn)和平崛起。

當(dāng)前，頭號強國美國最理想的經(jīng)濟增長速度是接近3%，將要達到3%時，則一定會抽緊銀根控制通脹；歐洲的發(fā)展速度不及美國，2%是歐洲預(yù)期十分滿意的增長速度；日本在第二次世界大戰(zhàn)后高速發(fā)展，成為東方典型的高收入經(jīng)濟體，但其后經(jīng)濟發(fā)展陷入20多年的停滯，現(xiàn)在理想的增長區(qū)間為1%～2%。(3)《中國統(tǒng)計年鑒2019》。因此，我國如果能夠處理好高質(zhì)量發(fā)展、以結(jié)構(gòu)優(yōu)化支撐階段轉(zhuǎn)換后的升級狀態(tài)，在若干年內(nèi)保持5%～6%的中高速發(fā)展，那么與美歐日等其他大規(guī)模經(jīng)濟體相比，我國的增長速度將仍然處于高位，再過5年左右就能跨越中等收入陷阱(賈康、蘇京春，2017)。然而當(dāng)前我國還面臨經(jīng)濟不斷下行的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的現(xiàn)代化進程內(nèi)在要求是為發(fā)展提供后勁，能夠沖抵下行因素，如愿對接“新的兩步走”戰(zhàn)略目標(biāo)。“十四五”時期是關(guān)鍵時期，作為重要戰(zhàn)略機遇期，這5年如果發(fā)展態(tài)勢較好，我國的相當(dāng)一部分“世界工廠”式產(chǎn)能供給，有望從全球產(chǎn)業(yè)鏈“微笑曲線”的中端(加工、組裝)向左邊(創(chuàng)意成功)和右邊(品牌營銷、售后服務(wù)和市場梯級拓展)的高端提升，我國的人均國民收入能夠踏上13000～14000美元的門檻，成為高收入經(jīng)濟體，再經(jīng)過努力到2035年，我國人均國民收入將有望達到發(fā)達經(jīng)濟體的中等水平。這意味著可再乘勢推進到2049～2050年建成現(xiàn)代化強國，我國綜合國力加上科技創(chuàng)新能力等的匹配，將有可能與頭號強國美國在總體的現(xiàn)代化發(fā)達程度上平分秋色。

值得注意的是，2010年我國經(jīng)濟總量首次超過日本躍居全球第二位，但當(dāng)時我國人均GDP在世界上排名還將近100位，(4)《中國統(tǒng)計年鑒2011》。經(jīng)過十年的發(fā)展，我國的人均GDP已經(jīng)穩(wěn)步上升到當(dāng)前處于世界第70位左右，可見我國經(jīng)濟改革發(fā)展卓有成效，同時也還任重而道遠(yuǎn)。這要求我們根據(jù)中央部署，構(gòu)建以內(nèi)循環(huán)為主體，同時內(nèi)外循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這是延續(xù)中國超常規(guī)發(fā)展態(tài)勢、延續(xù)和平崛起過程所必需的宏觀戰(zhàn)略部署。

(二)外循環(huán)視角

1.在國際關(guān)系調(diào)整中堅定不移地推進高水平對外開放。我國在改革開放過程中，已經(jīng)在千年之交加入世界貿(mào)易組織(WTO)，在成為亞太自貿(mào)區(qū)成員和WTO成員的基礎(chǔ)上，新近又與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和東盟十國共15方簽訂了“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)”，以此為基礎(chǔ)，我們還應(yīng)積極和有關(guān)各方溝通、磋商，爭取加入全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)。積極參與按照高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定形成重大的區(qū)域合作計劃，正是以高水平開放開掘“雙循環(huán)”潛力和使內(nèi)外循環(huán)更好相互促進之舉，而且通過開放來催化和倒逼國內(nèi)的改革攻堅克難，合乎我國已有的實踐經(jīng)驗，在市場規(guī)則與國際慣例接軌的道路上，催化一系列的改革攻堅而解放生產(chǎn)力，使改革這一現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一招”，綱舉目張地引領(lǐng)雙循環(huán)新格局中蓬勃向上的高質(zhì)量發(fā)展。

當(dāng)年加入世界貿(mào)易組織，對于中國的現(xiàn)代化進程有一項確切無疑的巨大好處，就是杜潤生同志所明確表述的：入世的“清理文件柜”，等同于中國當(dāng)世的“變法”，而變法就是實打?qū)嵉貏?chuàng)新改革，求發(fā)展、圖強盛(杜潤生，2008)。而且加入WTO后的實踐雄辯地證明：這種擴大全面開放的舉措，極有力地在“市場規(guī)則與國際慣例接軌”的道路上，催化了一系列的改革深化，卓有成效地開創(chuàng)了本土企業(yè)“與狼共舞”式加入國際競爭的改革與發(fā)展，使生產(chǎn)力迎來新一輪大解放的蓬勃向上局面。

2.繼續(xù)降低外資準(zhǔn)入和鼓勵本土企業(yè)“走出去”。這是實現(xiàn)全面開放、更高水平開放的應(yīng)有之義，當(dāng)然也意味著要在“與狼共舞”的全球競爭中提高我們的產(chǎn)業(yè)水準(zhǔn)和防控風(fēng)險能力，并且在推進“一帶一路”建設(shè)等方面積極發(fā)力打造“人類命運共同體”的全球共存、共榮局面。

中國在改革開放以來，已經(jīng)義無反顧地形成了與全世界絕大多數(shù)經(jīng)濟體“共享一條產(chǎn)業(yè)鏈”的“全球化”中的外循環(huán)路徑，新近所強調(diào)的內(nèi)循環(huán)為主體，絕不意味著要改變方向重回“閉關(guān)鎖國”取向，而是為適應(yīng)升級發(fā)展和對沖不確定性需要，主要在增量上更多考慮內(nèi)循環(huán)，但內(nèi)循環(huán)與外循環(huán)必然是相互促進的，而且更為具有主動權(quán)、支撐力的內(nèi)循環(huán)，也必然地將使我國在中國本土的對外“招商引資”和本土企業(yè)的商品輸出、勞務(wù)輸出、技術(shù)輸出乃至資本輸出的“走出去”方面更具有動力和配套條件，獲取成功的概率更高。

3.以粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)和本土自貿(mào)區(qū)的多輪復(fù)制，開創(chuàng)內(nèi)外貿(mào)一體化、外向型經(jīng)濟升級發(fā)展和內(nèi)外互動的新局面。全面開放格局下，以高水平開放催化、倒逼改革進程之中，我們要繼續(xù)培育強勁的經(jīng)濟增長點。本土的自貿(mào)區(qū)從上海開始，應(yīng)在多輪復(fù)制的軌道上繼續(xù)擴大覆蓋面；作為國家重大戰(zhàn)略部署的海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)，要以打造世界最大體量自由貿(mào)易區(qū)為戰(zhàn)略目標(biāo)，全面推進貿(mào)易自由化、投資便利化和金融、物流、經(jīng)濟調(diào)控等方面的配套改革；粵港澳大灣區(qū)在推進一體化發(fā)展中，應(yīng)對內(nèi)以深圳打造中國特色社會主義市場經(jīng)濟先行示范區(qū)為龍頭，對外以中國香港、中國澳門聯(lián)結(jié)的全球商業(yè)文明市場規(guī)則體系為標(biāo)桿，積極打造未來可與全球最著名的紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)一比高下的強勁增長極區(qū)域；中國本土今后累計數(shù)十個自貿(mào)區(qū)，成千上百個各類保稅區(qū)、物流中心、開發(fā)新區(qū)等，應(yīng)形成更加合理的全方位布局，支撐我國高水平對外開放，并不斷推進內(nèi)外循環(huán)之間良性互動，相得益彰。

可以期待，粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)和本土今后累計數(shù)十個自貿(mào)區(qū)、成千上百個各類新區(qū)的全方位布局，將使內(nèi)外循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局進一步表現(xiàn)出亮點紛呈、區(qū)域競爭、百舸爭流、千帆競發(fā)之勢，使新舊動力轉(zhuǎn)換在實際生活中形成更為波瀾壯闊的中國現(xiàn)代化“沖關(guān)”大潮。