論財政政策與“六穩”

賈 康 蘇京春

一、經濟工作“六穩”：宏觀背景演變與當下宏觀形勢

我國經濟發展和宏觀調控指導方針“穩字當頭”“穩中求進”的提出，始于2010年中央經濟工作會議，這一方針延續至今，而在相關具體表述上，是由2018年7月31日的中共中央政治局會議首次提出“六穩”，具體內容為：穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期。當時提出經濟工作“六穩”的宏觀背景，主要是因為“經濟運行穩中有變，外部環境發生明顯變化”，中美貿易摩擦升級不期而至，為了“引領新常態”，完成經濟運行向中高速高質量升級版發展的階段轉換，需應對好這種變化局面。

自2018年7月起，促進“六穩”成為我國經濟工作的重要內容。此后，這一要求又先后十次出現于中共中央政治局會議、國務院常務會議和中央經濟工作會議文件與報道中。總結來看，經濟工作“六穩”在多次提出和強調的過程中，宏觀經濟總體形勢也存在著變遷：2018年10月31日，中共中央政治局會議中指出，“當前經濟運行穩中有變，經濟下行壓力有所加大”；2018年12月21日，中央經濟工作會議強調，“要看到經濟運行穩中有變、變中有憂，外部環境復雜嚴峻，經濟面臨下行壓力”，2018年第四季度GDP同比增長率為6.5%，較第三季度GDP(增長率6.7%)同比下降了0.2個百分點；2019年7月30日，中共中央政治局會議指出，“上半年經濟運行延續了總體平穩、穩中有進的發展態勢，經濟發展面臨新的風險挑戰，國內經濟下行壓力加大”，2019年第一季度GDP同比增長率為6.4%，第二季度降至6.2%，下降0.2個百分點，經濟增速持續放緩；下半年兩季度GDP同比增長率降至6%新低，經濟下行壓力加大，但還基本穩定在6%以上的區間；進入2020年后，受新冠肺炎疫情暴發影響，第一季度GDP同比增長率驟然下滑至-6.8%；2020年3月3日，國務院常務會議指出，“必須更有效應對疫情對經濟運行的影響，隨著疫情防控工作取得階段性成果，宏觀經濟必定會逐漸回暖”；2020年4月17日，中央政治局會議在要求加大“六穩”工作力度的同時，明確表述了“四個堅持”與“六保”。

總的來看，自2018年7月提出經濟工作“六穩”以來，直至2019年12月，我國季度GDP同比增長率是呈緩慢下降趨勢，2019年第四季度還能保持在6%以上。但受新冠肺炎疫情影響，2020年第一季度經濟受到強烈沖擊，GDP同比增長率下降了6.8%，經濟出現數十年未有的負增長。雖然可以說，各界對第一季度的此種表現早已有所思想準備，但是數據顯示的相當大的負增長程度，還是反映了宏觀上極為嚴峻的形勢。應指出，此次疫情屬于一起突發的“黑天鵝”事件，整個事態不可抗力的特征十分明顯，但這種增速急降的局面階段性特征也極為明顯。隨著國內疫情得到控制，各地積極復工復產，實際復產規模逐漸擴大，實際上從第一季度3月份開始，消費、投資等多項經濟數據均有所回升，第二季度及大半年經濟運行狀況，預計總體會呈“前低”之后的“后高”形勢。

應當看到，我國經濟成長原來的動力，如工業化、城鎮化、市場化、全球化、高科技化等動力因素，還將繼續存在。但值得注意的是，一些傳統動力因素的支撐力是在下滑的。且絕不能掉以輕心的是，國際上疫情在大范圍蔓延，多國目前還未見頂，國際形勢陷入高度不確定性當中，逆全球化傾向在疫情中繼續抬頭在所難免。全球經濟今年陷入衰退已是大概率事件，面對更加低迷的宏觀經濟和全球經濟發展態勢，全局層面實施“反周期”宏觀調控這一方向是毫無疑義的。常規的“反周期”宏觀調控手段，不但要有，而且要繼續加碼。財政政策方面，提高赤字率、更大力度利用地方專項債、發行特別國債，都是在宏觀層面可以綜合在一起發力作為“反周期”調節的舉措。貨幣政策與財政政策搭配的層面，應當注重在貨幣政策原來所強調的“穩健”基礎上，再加入更加靈活地保持流動性合理充裕、適當放松銀根的政策內容。宏觀政策協調當中，貨幣政策更多在總量方面發揮作用，而財政政策除了配合總量擴張之外，對于結構調整更為有效，也更需發力。在兩大政策必須更加有所作為的取向下，我們在此文中更多地聚焦財政政策，圍繞“六穩”來做考察分析，并引出筆者的建設性意見建議。

二、財政政策與“穩預期”

在經濟工作“六穩”當中，“穩預期”是表述順序的第六項，邏輯上看其內涵也主要是屬于另外五項所引出的結果。然而，作為理論視角的分析認識，我們認為，它又不失為特別值得放在首要位置考慮的一個方面。

幾十年來，經濟學理論發展中的一大創新，就是把社會成員的預期看作影響經濟運行成果的重要變量，而需施以必要的預期管理手段。我們在當下，可注意總結美國當年經歷1929～1933年大蕭條(同樣是“百年一遇”的巨大沖擊)時“新政”的經驗：當年的“新政”，通過政府興辦公共工程、以工代賑、建立社保制度體系等措施，不但使社會成員當期增加收入，而且使他們對未來的持續增收與防風險安全保障的預期向好，取得了改變蕭條局面的良好成效。當下的中國，在宏觀調控方面，除了適當擴張需求之外，特別值得注意的，就是結合“供給管理”來引導企業和居民預期。既然遇到了今年嚴峻局面所表現的“非常之時”，就一定要有“非常之策”，不宜只看當下特征而聽任經濟增長速度過低。一定要在“應急”和“托民生之底”的同時，把當下形勢不好所產生的不良預期，以及此預期有可能出現的“自我實現”危險，放到予以高度重視的戰略位置上來考慮，力求消解這種不良預期的自我實現，以繼續追求我國中長期的現代化戰略目標。

理論分析與實踐經驗都表明，在一定的伴隨條件下，“好”預期與“壞”預期都可以“自我強化”和“自我實現”，只有在整體上穩住預期，才能有利于穩住并引導宏觀經濟形勢。穩預期既是進一步促進穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資和穩投資的結果，又會對這另外的“五穩”發生能動的“化果為因”的反作用。國際貨幣基金組織(IMF)在最新公布的世界經濟預測中強調“新冠疫情導致全球增長預測工作面臨巨大不確定性”，特別是“今年全球經濟很可能經歷20世紀30年代美國‘大蕭條’以來最嚴重的衰退，超過始于2008年的全球金融危機期間的嚴重程度”。這一判斷已引發許多質疑，各界均認為其可能在預期上加深全球市場的恐慌情緒。實際上，市場上的恐慌早就存在，當下各國都在采取非常之策，我國當然也極有必要采取非常之策來穩定市場預期，以“信心比黃金更重要”的權衡與高度重視，致力于消除市場的過度恐慌和悲觀情緒。在此方面，能夠以“一攬子”政策短期有力啟動“反周期”從而穩住宏觀經濟整體局勢的財政政策，其功用應有更加積極的發揮。

經濟運行層面，相當敏感的采購經理人指數(PMI)，可作為觀測市場預期動向的先行指標，為市場人士普遍關注。自2016年以來，在我國長達十二個季度的經濟增速為6.7%～6.9%的平臺期，制造業PMI在榮枯分界線上方的表現，一直比較平穩。在2018年中美經貿摩擦不期而至后，經歷下降過程，又于2019年第一季度起逐漸上揚。然而，這一指數在2020年1月份出現下行，2月份因疫情嚴重而呈現斷崖式下跌。3月份，國內疫情得到有效控制且復工復產進度加快，PMI強勢反彈至52%，顯示出3月份制造業生產較2月份的大幅度改善。此后的4、5月份，PMI均維持在50%榮枯線以上水平，反映了生產持續擴張的態勢。財政政策將“加碼發力”的信號，有望支撐PMI這類與市場預期密切相關的指標穩定在一定水平之上，減少其下降的可能性。

財政政策的一項最新重大動向是，2020年我國將繼1998年、2007年之后，第三次發行特別國債。這是實施“一攬子”宏觀政策措施，讓積極財政政策更加“積極有為”、在當下“特別之時”出“非常之策”的一大亮點。過去，亞洲金融危機和世界金融危機初期的兩個年度，我國都曾有特別國債的發行。之所以稱其為“特別國債”，是因為它具有“特別”之處：不走常規的國債發行路徑，也并不納入我國每個年度原來口徑上財政對全國人民代表大會報告的國債規模控制統計指標之內，而是另外單列一項——“特別國債”在常規國債之外，屬于一種特殊的資金來源考慮和賬目處理，不計入赤字率，特事特辦。這種方式十分有利于為有力度的“非常之策”提供資金支持。所以，2020年的特別國債，可以是以財政政策手段穩定和抬高我國市場預期的一個現實案例。各方各界，如果看到了特別國債的發行，及其基于籌得的資金，在“保民生”“促穩定”的同時，投入“新基建”、優化結構和帶動總體產業升級發展，那么企業投資、居民消費都會感到宏觀形勢向好，整個經濟景氣便會在很大程度上得到支撐——企業敢投資了，老百姓也就更敢花錢消費了。可以期待，在提高赤字率、增加地方政府專項債規模和發行抗疫特別國債的“一攬子”政策組合下，財政政策在穩預期方面將更有力地發揮功能作用。

三、財政政策與“穩就業”

2018年7月中央政治局會議，把“穩就業”放在“六穩”首位，體現了就業促進經濟發展、支持民生、維持社會穩定的極其重要性。2018年第二季度以來，宏觀經濟增速持續放緩，經濟下行壓力加大，勞動力市場需求收窄，就業壓力加大。2018年7月以來，只有2018年第四季度城鎮調查失業率較第三季度略有下降，而2019年全國城鎮調查失業率持續高于5%。進入2020年后，受疫情影響，第一季度失業指標出現明顯波動上行。部分企業生產經營停滯，服務業消費需求收縮，用工需求下降，就業壓力自然會明顯加大。從事個體經營或靈活就業的農民工是勞動力當中失業風險最高的群體。2020年2月，城鎮調查失業率達到6.2%，環比上升0.9個百分點，為有統計數據以來的最高水平。隨著疫情防控工作的有效開展，企業逐步恢復生產經營，帶動用工需求上漲，3、4月份就業狀況略有好轉，全國城鎮失業率分別為5.9%、6.0%，雖然仍處于較高水平，但已經脫離歷史高位。

突然暴發的疫情已給全國經濟帶來巨大沖擊，但隨著疫情防控工作取得階段性勝利，就業形勢會合乎邏輯地出現好轉。企業就業人員周平均工作時間，在2月份出現顯著下跌之后，3月份迎來回升，達到44.8個小時，4月份略有下降，為44.3個小時，大體靠近疫情前水平。周平均工作時間較城鎮調查失業率更具敏感性，這是因為當出現經濟下行，企業首先會采取減薪、降低工作時長等間接方式，可以說平均工時是失業率的先行指標，2020年3、4月份平均工時經歷較大幅度下滑后維持在相對正常水平，預計失業率的表現也將較為平穩。

財政政策在“穩就業”方面發揮作用的要領，主要有三個方面：第一，穩企業。穩企業是穩就業的根本。受到疫情沖擊，企業廣泛受到嚴重影響，尤其是提供了80%以上就業崗位和90%以上新增就業崗位的民營中小微企業，為讓這些企業在疫情中活下來、于疫情后爭取可持續發展，勢必要為企業減負。財政政策在此方面，已從減免、緩繳、優惠等方面做出一系列動作。在疫情得到基本控制之后，政府積極支持企業復工復產，已在一些地方運用財政應急資金采取措施幫助民工盡快回到工作崗位，并以財政貼息方式配合銀行系統發放優惠貸款，支持骨干企業和民營中小微企業在復工復產中得到低成本的融資支持，緩解企業融資難、融資貴問題，減輕中小微企業的生存壓力。第二，穩崗位。在穩企業的基礎上，為企業減負擔的同時，也采取措施對企業保障就業崗位數量和崗位薪資等，做出獎勵性補貼。第三，擴就業。持續減稅降費、放寬投融資條件等優惠政策，充分發揮企業吸收勞動力的主體作用。總體來看，更為積極的財政政策在“穩就業”方面要“三管齊下”，關鍵是以經濟手段為主的財政政策，鼓勵吸納員工創業創新，托舉市場上的勞動力需求。

四、財政政策與“穩金融”

2018年下半年和2019年第一季度，我國財政支出增速遠高于財政收入，客觀上反映的是財政政策的擴張性質。2018年下半年我國M1同比增長率持續下降后，2019年第一季度出現明顯反彈，并伴隨M2增速小幅上升，說明在積極財政政策的帶動下，個人持有的現金和企業活期存款數量上升，融資環境有所改善，交易需求擴張。2019年第二季度財政支出增速先下降后大幅上升，M1也隨之先降后升。2020年1月份M1同比增速出現季節性下調。受疫情沖擊后的2～5月份，隨著進一步減稅和融資環境的改善，加之貨幣政策的合理運用，M1、M2增速同步處于較顯著的爬升態勢，二者5月份數值分別是6.8%和11.1%，較去年同期分別高3.4個和2.6個百分點，顯示出金融市場較為活躍、流動性狀況良好。

財政政策是必須與貨幣金融政策密切配合協調的宏觀政策。在“穩金融”方面，財政政策的基本方針是支持推進深化金融供給側結構性改革，助力貨幣銀行體系打好防范化解重大金融風險攻堅戰，在配套改革中穩步推進金融業高質量發展，并且應積極發揮財政獨特的結構性調節作用，呼應和助力細化落實各項金融政策措施，特別是降低中小微企業和個體工商戶等市場主體的融資成本，注重發揮、引導國家和各地中小企業融資服務平臺、融資服務機構的作用，進一步拓寬中小微企業融資渠道，豐富、靈活融資方式，扶助中小微企業發展。

現在，我國有關管理部門注冊在案的企業法人有1億以上，而其中有9000多萬以上的市場主體都是小微企業。財政政策應特別注意對中小企業提供普惠性質的優惠政策。比如目前，各地方政府已注意到疫情暴發后中央層面安排的優惠貸款，開始是救急、支持重點企業，隨后是讓這些優惠貸款在財政貼息支持下惠及更廣大的中小微企業。由于這種貸款是以財政貼息施行典型的財政與貨幣政策配合的調節，在貨幣政策更多發力調節總量、增加流動性的同時，財政以貼息方式來定向體現“穩金融”中的結構優化。各地情況不一，企業具體情況千差萬別，如何按照貼息貸款的政策設計意圖，盡可能合理地在各地方政府轄區內，確定一輪輪的支持對象以及具體的資金支持規模、減少扭曲，也將成為地方財政面臨的一項挑戰性的工作任務。財政部門與金融管理部門和銀行金融機構具體工作環節的工作人員，需要密切協調配合，堅持規范流程，防范不正之風，在化解中小微企業融資難、融資貴及克服疫情沖擊帶來的困難之中，充分體現陽光化、客觀公正和服務效率。

在股市、債市等直接金融領域，財政政策應以公平稅負，支持制度建設和擴大開放降低準入、防范和化解風險等為基本要領，采取必要的直接手段與間接方式，促使局面穩定和直接融資市場機制得到培育與健康成長。我國直接融資占全部融資的占比現階段還很低，未來隨市場經濟發展完善，還有相當可觀的上升空間。

五、財政政策與“穩外貿”

受貿易摩擦的影響，2018年下半年，我國進出口增速放緩態勢明顯；2019年前三季度外貿運行總體態勢平穩，增速略有下降；在政府加大逆周期調節，著力穩外貿的政策支持下，第四季度進出口增速出現反彈，進口增速的下降程度低于出口增速下降程度，使貿易順差擴大。2020年，國際上發生疫情蔓延，外部環境更加復雜，使我國進出口面臨的不穩定因素凸顯。進入2020年以來，對外貿易累計值數據(包括進出口總額、進出口差額、進口總值、出口總值)均呈現墜崖式下跌。累計同比增長數據則顯示，2020年1～5月，進出口總值降幅為8.0%，出口總值降幅7.7%，進口總值降幅8.2%；但從1～5月的趨勢演變來看，進出口金額的下降處于逐步收窄的態勢，外貿形勢存在一定向好信號。

為了“穩外貿”，2020年4月，財政部、海關總署和稅務總局聯合發布了《關于擴大內銷選擇性征收關稅政策試點的公告》。此前，商務部、國家稅務總局等部門，已陸續發布了關于出口退稅和便民辦稅等相關政策。總體看來，財政政策在“穩外貿”方面發揮作用的基本政策工具，還是出口退稅。如何用足用好出口退稅這一工具，如何切實落實已放棄退稅權的企業選擇恢復退稅權，如何積極推動擴大出口退稅無紙化申報范圍，以及切實落實進一步壓縮出口退稅辦理時間，并同時推進已實施離境退稅政策的地區積極推行離境退稅便捷支付、“即買即退”等便利化措施的加快落實等，都是財政政策在現階段以及未來一段時間在“穩外資”方面能夠切實發揮結構性調整作用的要點。自2020年4月15日起，我國內銷選擇性征收關稅政策的試點，已擴大到所有綜合保稅區，應當加快落實，以優化內外貿的發展。

此外，以財政為后盾的出口再保險，屬于政策性金融體系的組成部分，亟應在總結已有經驗的基礎上，進一步優化運行機制提升功能，強化其政策支持能力和提升其“穩外貿”的績效。

六、財政政策與“穩外資”

自2018年7月中央對經濟工作提出“六穩”以來，我國實際利用外商投資額在經歷一個下滑過程后，2019年10月之后有明顯上升，但到了2020年第一季度，隨著疫情在我國的擴散，大范圍沖擊了國內經濟活動，FDI的資金規模又明顯下降。穩外資，需主要著眼于穩定國內經濟社會環境，再佐之以必要的政策引導。2020年3月份，我國疫情防控工作取得階段性進展，但國際疫情失控開始大范圍蔓延，國際上的不穩定因素加劇，全球范圍內經濟衰退成為大概率事件，總體的經濟環境不穩定也將導致國際投資規模收縮，穩外資面臨的困難局面會有復雜變化：一方面，國際招商引資總額收縮，激化各地招商引資的競爭；另一方面，國際間勞動力流動受阻，國外不少制造業企業停工停產，供應鏈出現大范圍斷點，物流、訂單需求對在華外資企業施加了雙重壓力。但同時，中國本土的投資潛力與吸引力，在中國控制疫情率先呈現取勝定局的判斷下，有魄力的外商投資主體也有可能仿效特斯拉、埃克森美孚在長三角的大手筆，啟動在中國之內頗具規模的投資計劃。

總體看來，財政政策在“穩外資”方面發揮的主要作用，是配合優化法治和投資市場環境，為境外投資者提供稅收優惠。主要措施包括：以分配利潤再投資遞延納稅，落實非居民企業享受協定待遇資料備案改備查辦法，增強對外支付稅務備案的便利程度，等等。對于這些相關措施，如何擴大信息傳播覆蓋面和鼓勵其切實操作、加快落地，是實實在在的管理工作質量問題。外資容易受到政策影響，也容易受到預期影響，我國積極財政政策等宏觀調控的信息，應力求多渠道及時傳遞給境外潛在投資主體，管理部門也應注重運用財政、稅收和國民經濟的大數據，跟蹤分析外資企業生產經營、投資、利潤分配等現實情況，對內和對外提供參考性、引導性信息和建議。在抗疫方面，應積極考慮利用財政政策鼓勵境外資本參與國內經濟建設，幫助境外投資者樹立信心。在具體措施方面，財政、商務等相關部門應積極推動更高水平對外開放降低準入門檻、支持外資企業恢復正常生產經營秩序、進一步推進政府“放管服”改革、加強外商投資服務工作。

七、財政政策與“穩投資”

自2018年7月中央對經濟工作提出“六穩”以來，2018年1～7月、1～8月、1～9月固定資產投資同比增長分別為5.5%、5.3%、5.4%，上升尚不明顯。2018年第四季度，積極財政政策發力，財政支出增速高于財政收入，帶動固定資產投資同比累計增長顯著上升，1～12月較1～7月提高0.4個百分點。2019年第一季度持續上升，1～3月固定資產投資同比增長6.3%，其中基礎建設投資和房地產投資是主要拉動力量；但1～5月固定資產投資同比回落至5.6%，2019年下半年固定資產投資同比增長持續下降，1～10月投資增幅下滑為5.2%的新低，民營企業投資積極性的降低，也有明顯的表現。

受疫情影響，2020年第一季度GDP同比下降6.8%，從月度數據來看，1～2月份的經濟活動，多數經濟數據呈顯著下滑趨勢，全國固定資產投資(不含農戶)下降幅度為24.5個百分點，其中鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業固定資產投資跌幅最大。數字經濟在疫情下，表現出較強的生命力，計算機、通信和其他電子設備制造業固定資產投資受到的沖擊最小，同比增長率降低為-8.3%。2020年1～4月份累計，由于經濟回暖，固定資產投資(不含農戶)下降幅度收窄為10.3%，固定資產投資整體相較自2月份以后持續改善，房地產投資累計同比降幅縮小為3.3%，改善效果最為顯著。制造業、基礎建設投資表現不佳，其中鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業固定資產投資1～4月份同比下降為26.2%。高技術制造業表現突出，電子商務、在線會議、遠程辦公、數字化平臺擴展的“線上線下”結合式“新供需”對接機制等“數字經濟”，將進一步融入社會生活的方方面面之中。相關的“新基建”已在中央決策層面明確強調，并加強了投資指導，可認為是當前和今后一個時期擴大內需和深化供給側結構性改革的關鍵性基礎設施建設。對此，積極的財政政策應將其作為一個突出的重點事項。

“穩投資”作為“六穩”之一，顯然對于國民經濟既具短期的正面效應，更有長期的重要意義和全局性的支持作用，關鍵是投資的結構如何優化、績效和質量如何得到保證與提升。我國經濟成長性的巨大空間，客觀上使“有效投融資”的可選事項幾乎在各地俯拾皆是。疫情發生之前，國內投資的相對低速，已值得我們高度重視。疫情沖擊之下，穩定與擴張投資更是別無選擇。以財政政策支持“穩投資”，涉及調整預算支出結構、更有力度地運用地方專項債等工作要領，以及充分注重2020年內將發行的特別國債資金的運用。對于特別國債資金，不能只想著去直接拉動消費，放在第一位的，還應是其對于建設項目、優質長期的資產形成和對于經濟社會可持續發展后勁的貢獻——特別是現在中央強調的“新基建”，很值得與特別國債資金運用形成對應性。消費當然也至關重要，但總體來說，消費的可持續，要基于經濟生活中間的活力釋放和市場上相對普遍的向好預期，能夠帶來老百姓有支付能力的購買力的提升與釋放。如是一味只講消費，單純地去刺激消費，短期內也可能見效，但中長期來看，則可持續性堪憂。因為消費的資金來源畢竟是老百姓的收入，消費的實現則與儲蓄率成反比，而老百姓的收入要靠經濟生活的總體活力與后勁、經濟發展和增長的可持續性來保障實現，再加上當期消費要由居民收入能保持一定的邊際消費傾向而非抬高儲蓄率。這種活力和可持續性的源頭，只能是投資和有效投資形成的資本、以資本形成支持的經濟發展，特別是實現我國現在所強調和追求的升級發展以及可持續的高質量發展。以“有效投資”增加經濟活力、增加經濟發展的后勁、形成可持續性、帶動著老百姓收入增加，老百姓預期向好，老百姓敢花錢，消費就能夠得到“源頭活水”實現活躍增長，否則便可能成為“無源之水、無本之木”。

地方專項債對應著一個一個確定的項目，資金要以“戴帽”的方式有針對性地下達。這種正在加快發行進度的專項債，所籌資金對應的項目都是公共工程、基礎設施等。如果說這些建設項目里面完全是“舊”基建，并不盡然，因為有些早已規劃的老區、新區、增長極地區的專項債建設項目中，必然要包含“新基建”的內容；在特別國債籌集資金以后，固然更多的重點要放在主打“新基建”，以支持高質量發展、升級發展的投資事項，但在注重“新基建”的同時，一些與之相關的“老”基建，也是非常值得重視和一并統籌考慮的。因為新基建可能在物理形態上跟普遍的傳統基建是打成一片的，比如決策層一直強調的支持5G硬件設施建設，就是會涉及數據中心、人工智能開發中心等新開發區，而這種開發區一旦成了氣候，周邊房地產以及配套的架橋、修路等，也自然會相順應地被帶動進入發展建設。因此，在這方面，特別值得注意，不能機械劃分“地方專項債只做老基建，特別國債只做新基建”等。經濟社會投資發展是一個具有通盤性質的事務，資金的利用也不宜做如此截然分明的機械劃分。“新基建”帶動相關的各類項目跟進，跟進的時候也不排除資金調劑使用，有時候形成的可能是拼盤項目、打包項目，乃至連片綜合開發項目，但只要總體來說形成的是作為重點的“新基建”，那就應使其與傳統基建形成協調、配合乃至相互滲透、相互融合的相得益彰關系。

財政支持“穩投資”的一個十分重要的要領，是應緊緊抓住投融資機制的創新。中國財政已明顯地進入“過緊日子”的歷史階段，預算內可用于項目投資的財力，與全局客觀需要相比，是極為有限、力不從心的。“四兩撥千斤”地推行財政資金產生乘數放大效應的政策性融資機制，以及政府與社會資本合作(PPP)機制創新，至關重要、勢在必行。2014年后，我國PPP和政府產業引導基金等機制創新的發展，固然還涉及不少不同觀點的爭議，并具有挑戰性的開拓發展問題，但可以肯定，“PPP會被叫停”之說，完全是一種誤解和方向迷失之見。正確的大思路，仍然是在支持“穩投資”中以深化改革、創新發展的精神積極促進PPP、產業引導基金等規范發展。在法治化、陽光化、規范化的制度規則建設中，使財政的有限資金，通過“可行性缺口補貼”“母基金引導帶動子基金”等創新機制，發揮“四兩撥千斤”的可觀潛力，促使全社會固定資產投資在結構優化、績效提高的軌道上穩定并更為合意地發展，體現其應有的正面效應。

本文原載于《地方財政研究》2020年第6期，轉載過程中有刪節。