日韓海外農業投資的比較及對中國“一帶一路”建設的啟示*

徐振偉

一、日韓政府對海外農業投資的重視與支持

(一)日本政府在法律和政策層面對海外農業投資的支持

首先，日本政府制定了一系列法律法規確保日本農業海外貿易的規范化，保障糧食流通計劃的順利執行。日本政府于1950年出臺《貿易保險法》，制定了貿易保險制度;為適應農產品貿易自由化的新形勢，于1961年6月21日又頒布實施《農業基本法》;1994年10月日本國會通過《關于主要糧食的供求及其價格穩定的法律案》，該法律將主要著眼點放在確保糧食流通計劃的順利執行上。

日本政府還頒布了《境外投資信用保證制度》《境外拓展對策資金貸款制度》等法律法規，將金融、財稅、保險等政策支持措施通過法律的形式確定下來，明確海外投資企業的法律地位，為日本企業“走出去”提供法律保障。此外，日本政府還積極與投資國開展協商，協調和處理因法律制度差異而產生的問題，從而為日本企業的海外經營創造良好的外部環境。

其次，在政策層面上，日本政府推行了以下政策進行國家層面主導的糧食產業海外合作與投資。日本政府在海外農業投資促進會上明確提到，日本民間企業的海外農業投資雖然熱情很高，但單一個體的努力畢竟有限，有必要實施官民共舉的綜合性戰略，特別是進一步促進日本企業在海外谷物的生產、物產匯集、流通等。其基本的構想是:(1)在確保日本糧食穩定供給的同時為世界糧食生產能力的增強作出貢獻;(2)在把握國際農業投資動向的基礎之上照顧被投資國的利益，以國際推薦的形式促進農業投資;(3)以基于民間企業需求的形式，各相關省廳機關進行相互協調共筑官民攜手模式;(4)整合海外農業投資與國內農業政策，在靈活運用與聯系現有制度的同時構建所需的新制度;(5)在日本海外農業投資的構想中“官民攜手”是其強調的重點，民間私企的局限性導致在無法保障日本糧食安全的情況下勢必會引入政府的介入。因此，日本海外農業投資相關機構中以外務省和農林水產省為主導，財務省、經濟產業省、日本國際協力機構(JICA)、日本國際協力銀行(JBIC)等政府機構也參與其中。

最后，日本積極為該國企業提供各種投資機會、投資優惠與相關投資信息:(1)日本政府及其所屬機構如國際協力機構積極為本國企業提供各種關于投資對象國的研究報告，以及各種關于區域發展、農業投資機會等方面的信息，為日本企業實施海外農業投資戰略提供充足、有效的信息支撐;(2)日本國際協力銀行等金融機構為從事海外投資的日本企業提供融資支持，日本企業從事境外投資只需要提供相當于投資總額10%的資金，其余的部分可向金融機構申請貸款。并且，日本政府允許準備金作為損失入賬，采取稅收抵讓減免政策避免雙重課稅，以減輕日本企業的經濟負擔;(3)日本在海外投資是通過行業協會和駐外使領館進行協調的。日本駐外使領館一旦發現日本企業在海外打內戰，可以命令日本企業全都撤回去，內部協調好后再來競價。

總體來說，日本的海外農業投資走的是官民共舉的綜合性發展之路，即進行由政府介入保障民間企業的農業海外投資，從而努力克服個體企業的局限性，增強海外農業投資的制度化。

(二)韓國政府在法律和政策層面對農業海外投資的支持

韓國政府推行了很多鼓勵海外農業項目與農業投資的政策。在法律方面，韓國在1982年修訂了支持海外資源開發的法律，使得韓國海外投資的范圍擴大到農業、肉類、水產、林業等。2012年1月韓國《海外農業開發合作法》生效，領域內的投資對象擴大到水稻、大豆、玉米、畜牧等外國農業資源，進而為開發外國農業項目提供法律保障。

在財政支持方面，近年來韓國政府出臺了相關政策與貸款傾斜支持海外谷物生產。韓國政府的貸款基金最高給予韓國農業企業所需經費70%的融資額度，融資金額將按2%～3%的低年息計算，可拖欠五年，按十年期限進行償還。投資股息收入免征企業所得稅，為一些公司提供特殊貸款的信息支持，促進前后相關產業的發展。受資助的農業企業應該按照融資協議將在境外出產的農產品運回韓國消費。

在政府機構設置方面，韓國設立了支持農業海外投資的部門，鼓勵企業參與海外土地與農業的投資。韓國政府由農業部和外交部牽頭，聯合相關企業和民間機構成立“協力團”，為韓國企業提供境外投資的方略。海外農業開發服務中心(OADS)是韓國負責海外屯田業務的主要政府機構，該機構擁有完備的境外投資服務體系，包括技術服務、融資信貸服務、企業培訓，等等。同時，韓國負責對外援助的政府部門——國際合作局(KOICA)也是支持境外屯田的重要機構。并且，韓國政府主動推出《海外農業投資指南》，介紹投資目標國的法律法規和風土人情，進而激發本國企業赴海外從事農業開發的熱情。

但是韓國的海外農業投資從海外農業發展分期、主導方和投資力度來看還有一些不足之處，在法律、制度、自然條件、事先調查、開發戰略和政府政策支持等方面都存在相應問題，這也是其發展現狀不盡如人意的原因。韓國政府對本國海外農業開發的支持力度相對不足，也沒有從一個長期可持續的角度來發展海外土地與農業開發。它只有當國際糧食價格上漲時才討論海外農業開發和糧食基地的建設，國際糧價下降時，則又是一種忽視的態度。韓國是糧食和資源不足的國家，從糧食安全方面來看，針對糧食的特性，國家沒有長期有效的政策支持，糧食的生產并不是一個短時間內可以受益的過程，所以海外農業開發需要長期努力。

從海外農業發展分期來看，韓國的海外農業開發分為兩段時期:20世紀60～80年代和冷戰之后。從農業海外投資主導方來看，20世紀60～80年代韓國海外農業開發主要以政府主導為主，以南美洲地區為中心，大部分以失敗告終，冷戰之后變成以民間為主導方式，以俄羅斯、中國、東南亞、非洲等國家或地區為中心。這與日本一直以政府為主導的海外農業投資模式有所不同。這種主導權變化形成的原因有:一是國家對民間海外資產和相關投資限制政策的放寬;二是國際糧食進口的不穩定可能會出現長期化，國內農產品進口自由化持續擴大，通過經營海外農場對國內的糧食需求是有利的;三是朝鮮半島局勢的不穩定及未來統一的可能性，統一的朝鮮半島地區作為農業領域進軍的戰略適應性的事前分析。另外，海外農業的開發和經營也使得企業及各種民間團體積累了寶貴經驗，這是促進韓國經濟增長和農業領域技術發展的原因之一。

此前韓國政府的海外投資以建設糧食基地政策為中心，積極構建并推進海外農業開發事業，在俄羅斯遠東的沿海州、巴西、蒙古國、緬甸、柬埔寨等都有建設糧食基地的計劃。其特點是從積極建設海外糧食基地的層面上推進海外農業開發，主張政府和企業一同努力。與之前的政策相比，現在韓國海外農業開發的目的是在解決糧食安全問題的同時，著力提高韓國農業在國際社會的競爭力，較之前政府的相關政策而言現在的海外農業開發戰略更具戰略意義。但到目前為止，從保障糧食安全的角度來看韓國海外農業開發的預定目標并沒有實現。

二、日本與韓國海外農業投資的援助、投資與貿易

(一)日本以企業為載體，援助、投資、貿易“三位一體”

1．日本海外農業投資的手段。從投資領域來看，日本行政部門的力量只能存在于政策規劃和對本國農民進行補貼等領域，而擴大糧食進口來源、在全世界買糧的任務則需要由本國的大型跨國公司來承擔。日本各大跨國集團如伊藤忠、三井、三菱、住友、丸紅，在全世界范圍內通過資本輸出的方式，力圖從糧食生產環節就開始滲透日系企業的資金，從而在源頭上保證糧食進口的順利實施。除此之外，日本“兼松”公司為確保日本在美國的食用大豆供給基地，購買持有美國公司的事業資產，從2013年春開始進行大豆的種子開發與栽培，目標是對日本的非轉基因大豆輸入量由現在的l成增加至2成。日本海外農業開發的“先鋒”——三井物產掌控農業產業鏈的上端，除了生產環節外，還通過大型貿易公司在投資目標國建立穩定的貨源基地。日本并非直接在國外農場種植農作物，而是通過與當地農戶簽訂購買協議的方式來保障農產品的供應。因為直接經營農場的收益較低，而且風險較大，日本更多的是借助其跨國糧食企業和綜合商社從全球組織貨源，然后出口到日本。

2.日本海外農業投資的援助手段。日本政府為一些發展中國家提供官方發展援助(ODA)，目的是通過帶動發展中國家的經濟發展，為日本企業創造良好的投資、貿易環境，并不斷擴大當地市場。如在巴西，日本政府負責官方發展援助的機構——國際協力機構為巴西的荒漠開發提供資金和技術援助，有效改善了巴西的土壤環境，提高了農業現代化水平，為日本企業在巴西的其他投資活動提供了便利。在日本官方發展援助的基礎上，三井物產在巴西成立合資公司，從事農產品生產、倉儲物流、加工等業務，既面向巴西市場，又對接日本市場，向日本出口肉雞和非轉基因大豆，來保障日本的食品供應。

3.日本海外農業投資的貿易手段。近年來，日本各大企業在糧食領域進行了大量投資。日本另一家跨國公司丸紅，2012年收購了美國糧商高鴻(Gavilon)，成為日本第一個跨國糧商。丸紅在完成這一收購后，谷物貿易量達到每年3300萬噸，成為日本最大的谷物貿易商。日本企業加快擴大糧食供應網就是為了減少對外國糧商的依賴，降低日本糧食在供應層面的風險。作為糧食進口國的日本為保證今后糧食供應的穩定，其采取的主要措施是將依賴歐美糧商進口糧食轉向通過本國企業進口糧食;“伊藤忠商事”完成了主要進行糧食運輸的美國和韓國的最大敞貨船公司的合并，建成了美國西海岸最大級別的糧食輸出設施，從而保障日本糧食貿易的順利開展。

(二)韓國海外農業投資的援助、貿易與投資

對韓國而言，韓國的跨國糧商規模仍比較小，目前韓國糧食貿易進出口業務仍掌握在美國嘉吉公司等國際大糧商的手中，因此，相比日本的糧食企業，韓國的糧食企業實力較弱，無法像日本那樣實現援助、投資、貿易的“三位一體”。

1.韓國海外農業投資的援助手段。在四十多年的時間里，韓國向非洲多個國家派遣農技專家傳授農業生產技術，比如在肯尼亞普及水稻插秧、自行收割等技術，并建立水稻示范村。2012年，韓非農產品技術合作體(KAFACI)成立，旨在使非洲國家分享韓國先進的農業技術和農業發展方面的經驗，并推動“加強合作技術網絡”等一系列示范項目的實施。在《韓國—非洲經濟合作現狀和發展方案》中，韓國擴大了對非洲合作伙伴的援助規模。在亞洲，尤其是在東南亞，韓國政府設立了海外農業技術研發中心，為這些地區的國家提供技術援助。

2.韓國海外農業投資的貿易手段。目前世界四大糧商ADM(Archer Daniels Midland)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和路易達孚(Louis Dreyfus)控制全球80%的糧食貿易額，為有效介入全球糧食貿易市場、保障可靠穩定的糧食供應，韓國計劃聯合日本同四大糧商之一的邦吉在美國建立農產品出口基地，種植小麥等農作物。2012年，韓國農業水產食品流通公社與歐洲著名的糧食企業——尼德拉公司簽署戰略合作協議。

冷戰后，韓國海外農業投資多以企業及民間團體為主，韓國政府對海外農業投資主導權的轉變是追求貿易自由化的體現，同時也是因為海外農業開發采取積極的政策沒有達到糧食進口多元化的目的，所以開始借助民間的力量。但在后續發展中韓國政府沒有給予積極支持，所以大部分企業的運作都沒有成功。

3.韓國海外農業投資的投資手段。在投資手段上，與農業相關的韓國企業主要開展農業種植、農場開發、農產品儲藏等業務，同時，韓國海外農業投資的主力軍是其大型企業集團，如三星物產、大宇集團、韓進重工、現代集團、農業水產食品流通公社，等等。這些大型企業集團不僅直接開展糧食種植業務，而且力圖借助資本優勢和技術優勢建立高附加值的農業產業鏈，以此增加韓國海外農業開發收益。

目前，在韓國關稅方面，韓國國內企業和團體在海外直接投資開發的谷物進口到韓國的關稅較高，韓國企業在國外投資開發的農產品為了保持基本的運營很難，所以韓國政府開始在本國企業的海外投資產品進口到本國時，在進口關稅上給予支持。但是海外農業開發是需要長期投資并且盡力保障糧食安全的，政府投資失敗導致在民間層面上推進項目相當困難。因政府支持農業領域的力度不夠，即使在1982年修訂了支持海外資源開發的法律，韓國海外投資的范圍擴大到農業、肉類、水產、林業等，但目前相關管理系統仍有許多問題亟待解決。

三、日韓在海外農業投資的不同點

(一)投資方式不同

1.日本:重點采用合同農業、訂單農業、參股并購等方式。日本對海外農業投資所采用的合同農業是指一些食品買家與生產者之間簽訂長期的供貨協議，以確保自己擁有穩定的農業原材料供應來源。生產者向買家作出供貨承諾，承諾要按其所要求的量、期限和生產規格來供貨，并以此為自己的產品換來銷售市場，他們還可能獲得一定的技術支持，并以低于市場的價格購買到農業生產所需的投入物，因為買家會以批發價購買這些投入物，然后再將其分配給與自己簽訂供貨合同的生產者，所以這樣的協議對雙方都有利。

日本企業在這種合同農業之下，與當地農戶簽約種糧。這種訂單種植類似于“公司加農戶”的模式，對于收購企業而言，訂單種植可以保證它們從當地的農戶那里獲得穩定的商品供應，而那些農戶不但熟悉他們的土地及土地的特性，而且還需要承擔所有的生產風險。

受合同農業投資模式的影響，日本的海外農業投資呈現出三大特點:(1)海外農業投資是長期戰略。日本把目光放大到具有農業潛力的發展中國家，投資目標主要是面向中南美洲、中亞和東歐等農業發展潛力巨大的地區。一些項目延續了30多年，為日本農業企業進入這些國家進行了長期鋪墊。(2)以合營方式參與農業開發，從而可以規避投資風險，更好地利用投資目標國的便利條件。日本企業很少采取獨資的方式，而是采用參股、并購、合營的方式，與當地企業合作，借助它們順利進入當地市場，這樣一方面減少了各種阻力，較快地融入當地社會，另一方面盡可能降低了各種風險。在合作形式上，外國提供土地，日本企業提供資本、技術和農業機械。在投資比例上，外國占51%，日本占49%。不僅如此，日本還通過與第三國合作開發，分享資源，分散風險。(3)形成完整的農業產業鏈。通過訂單農業和合同農業，日本企業掌控農業產業鏈的上端環節，即農產品的生產和種植環節，而農產品加工和物流是日本農業對外直接投資的主要領域，換句話說，日本海外農業開發注重的是農業產業鏈的中間環節，即農產品的貿易、加工和物流。

2.韓國:重點采用土地交易的方式。韓國早期的海外農業開發方式分為土地所有開發和租賃開發兩種。土地所有開發的方式是1968年由政府主導開始的，以南美洲地區為中心，先后在南美洲5個農場實行;基于前期的經驗、教訓以及經濟全球化的不斷發展，冷戰之后韓國開始以民間為主導方式，以土地租賃開發為重點內容，以俄羅斯、中國、東南亞、非洲等地區為中心來開展海外農業活動。當前，韓國是海外土地交易最積極的國家之一，在國際媒體有關非洲和全球“新圈地運動”的報道中，不時出現韓國和韓國企業的名字。

3.綜合評價。從實質來看，日本的農業合同制是在不改變土地所有制權屬關系的條件下采取的“激勵相容”制度，韓國的土地交易制是建立在擁有土地所有權前提下的“飛地”化開發制度。土地交易方式作為海外農業投資的重要內容之一，是一種比較原始和初級的投資方式。實際上，在日本開展海外農業投資的初期，即20世紀50～60年代，日本農業企業基于海外投資經驗的匱乏，同樣采取屯田置地的方式，例如在東南亞一些國家開展土地交易，但這些國家的法制缺失使得日本投資者的產權和利益無法得到有效保障，再加之當地社會動蕩不安和政權的頻繁更迭，日本農業企業的土地投資損失慘重。這種局面迫使日本政府和農業企業不得不尋找新的海外投資方式。

(二)投資環境不同

1.日本:以亞太和拉美地區為重點加強海外農業投資。從日本的實際情況來看，日本是一個典型的人多地少的國家，人口約1.28億，耕地面積約469萬公頃，其中水田面積247萬公頃，稻米年生產能力約1300萬噸。近年來的水稻耕作面積為157萬公頃，水稻收獲量約840萬噸，人均農業資源匱乏。1961年日本人均耕地面積為0.0633公頃，到2003年人均耕地面積僅為0.0374公頃，約為1961年的60%。這導致日本除大米外，小麥、玉米和大豆等都需要進口，包括口糧和飼料用糧在內的糧食總自給率約為39%。

就日本對外直接投資的發展來說，產品加工和物流是日本農業對外直接投資的主要領域。為保障國內糧食安全，日本很早就開始進行海外農業投資。日本農業的對外直接投資有兩個增長高峰:一是20世紀70年代，農業的對外直接投資存量增長近6倍，以輸送農場工人和海外耕地投資為主;二是20世紀90年代，食品加工業的對外直接投資存量增長8倍多，遠高于農林牧漁業的對外直接投資存量。2000年以后，農業的對外直接投資占對外直接投資的比重不斷下降，2012年存量為635.5億美元，占5%，其中農產品加工的對外直接投資為622.5億美元，占農業對外直接投資的98%。加工、儲藏、運輸等非種植和貿易物流環節是日本海外農業投資的重點。

日本農產品加工和物流的對外直接投資布局歐洲、亞洲和大洋洲。2012年日本在這些地區的投資存量分別為274.5億美元、127.6億美元和131.3億美元，分別占農產品加工對外直接投資存量的4.1%、20.5%和21.1%。荷蘭、澳大利亞、新加坡、巴西和中國是日本農業對外直接投資的主要對象，其中對荷蘭和澳大利亞農產品加工的對外直接投資的存量分別為212億美元和99.5億美元，占比分別為34.1%和16%。近些年，日本在澳大利亞、美國和中國的投資存量變化不大，對巴西、荷蘭和新加坡的投資存量明顯增加。

日本農林牧漁的對外直接投資具有明顯的資源導向特征，重心由美國向亞太和拉丁美洲轉移。2010年之前，日本林業和漁業的對外直接投資主要集中在美國、大洋洲和拉丁美洲，投資存量占比分別為64%、17.6%和6.2%，2012年該占比分別為27.4%、24%和22.5%，美國仍是日本的主要投資區域，但占比明顯下降，而在大洋洲和拉丁美洲的投資占比則明顯提高。農業和畜牧業的對外直接投資重心從美國轉向印度尼西亞和拉丁美洲。2010年之前日本對美國投資存量占41.4%，而2012年，最主要的投資地區為印度尼西亞，投資存量占48.4%，其次是拉丁美洲，占18.2%。

2.韓國:以東南亞、俄羅斯遠東地區、非洲為重點，加大海外農業投資。在經合組織中，韓國和日本一樣屬于糧食自給率較低的國家，糧食消費大量依賴進口。按照聯合國糧農組織的統計，韓國的糧食產量僅僅能滿足韓國1/5的糧食消費量。迫于生存壓力，韓國人不得不“走出去”擴大海外耕地。在2008～2011年全球糧食危機和全球糧價高漲之際，韓國政府不惜重金，鼓勵其企業赴海外屯田種地，并計劃到2021年，韓國所需糧食的35%將在韓國企業的海外農場生產。為此，韓國政府編制特別預算，每年向“走出去”的農業企業提供16億韓元的低息貸款。

按地區來看，韓國在東南亞、俄羅斯、非洲進行的海外農業開發投入力度比較大，尤其是俄羅斯遠東沿海區域。俄羅斯遠東沿海地區的農業開發投資主要由10多個民間企業和團體為中心組成，各企業均開發了數百到數萬公頃的土地作為農業用地。韓國對外農業投資發展及其環境有以下特點:(1)海外農業開發項目數量可觀。從20世紀70年代至今，在40多年的時間里，韓國共開發了100多個海外農業項目，截至2016年12月，韓國在海外有效利用的土地有7.6726萬公頃，已生產農產品43萬噸，包括大米、大豆及玉米，也部分種植西紅柿、土豆、辣椒、香蕉、菠蘿等蔬菜和水果。在這些農業項目中，韓國企業在俄羅斯遠東沿海地區出產的綠色有機大米受到韓國民眾的青睞，在韓國市場頗受歡迎，這是韓國海外農業開發項目取得成功的為數不多的典型案例。(2)海外農業開發涉及的國家多、區域廣。韓國的海外農業開發涉及亞洲、非洲、大洋洲、美洲、歐洲五大洲地區，在這些地區，包括中國在內的29個國家都是韓國海外農業開發的對象國。受地理區位條件的影響，韓國的投資主要是面向亞洲地區，從中長期來看，韓國預計將重點集中在擴大俄羅斯遠東地區、東南亞、大洋洲、非洲等地區的農業基地規模。

根據韓國的糧食現狀來看，其谷物供求和進口現狀是:糧食供給跟不上工業化和收入增加引起的糧食需求。韓國糧食的自給率20世紀70年代是80%，80年代是56%，90年代是43%，30年間急劇下降了37%。從韓國的糧食供求動向來看，除了大米以外其他糧食品種均依賴國外進口，因此供求狀況一直處在不穩定的狀態。糧食生產率停滯不前，而消費程度反而不斷增加，為了滿足糧食供求，韓國不得不每年大量進口糧食，進口依賴度很高，現在已經成為世界第四大糧食進口國。

韓國的玉米進口在20世紀80年代中期對美國的依賴度比較高，而1992年以后轉而依賴中國。大豆進口量從1997年后開始下降，2003年之后國際大豆價格上漲并持續走高，所以飼料的消費量大幅下降，總需求量減少，進口量和進口額也下降很多。大豆進口主要依賴美國，之后因美國的種植面積減少又開始從巴西進口。小麥進口率在2000年后開始出現增減，尤其是美國、歐洲、澳大利亞等主要生產國的產量和規模的變動使得供求很不穩定，但小麥與其他糧食作物比較，進口國比較多，但美國和澳大利亞仍是韓國小麥進口的大國。

3.綜合評價。同樣是為了應對糧食安全問題，日本的農業投資布局起步早、范圍廣，合作對象覆蓋北美洲、大洋洲等地區，法律法規和政策互聯互通程度高，在開展農業投資之前，日本政府部門從政治風險、法律風險和生態環境風險等方面認真仔細地評估了對象國家的項目，對各種風險的評估可以保證投資項目的順利開展。同時，在政府的扶持下，日本企業從全球組織糧源，并盡可能多地掌控農業資源，建立海外糧食供應鏈，最終順利地到達終端環節，滿足日本消費者的飲食需求。而韓國的農業投資主要集中在東南亞、俄羅斯遠東地區和非洲，當地的法律、政策環境可能對擴大投資不利，由此暴露了韓國政府和企業在投資項目展開之前對各種風險的評估仍然存在一些問題。

(三)投資成效不同

韓國與日本的海外農業投資發展成效迥異:韓國大而不強，失敗居多;日本基本上已經解決糧食安全的保障問題，成功居多。

1.日本:農業投資受阻力小，成功率高。近年來，日本在海外農業投資領域產生了很多成功案例。例如，日本丸紅株式會社耗資4800萬美元在美國收購谷物處理設施和倉庫，直接向美國生產商購買大豆及玉米。2012年丸紅又宣布收購美國谷物商高鴻，成為丸紅有史以來最大的一次交易，丸紅因此躋身全球最大谷物交易商行列。2007年，日本麒麟公司收購澳大利亞奶制品及果汁專營公司——全國食品(National Foods)，隨后并購乳品生產商——酪農企業(Dairy Farmers)。另外，從20世紀70年代開始，日本以農協和綜合商社為核心嘗試在全球不同的地區購買農產品然后直接出口到日本。譬如，日本與泰國簽署訂單生產合同，將泰國出產的大豆、黃瓜出口到日本;在中國，日本企業先把農作物的種子出口到中國，然后把種植產品直接出口到日本或經過加工后出口到日本。此模式是共同經營的一種，日本企業負責產品研發、質量管理和銷售，投資目標國為其提供土地資源和勞動力資源。

2.韓國:農業投資受阻力大，成功率低。韓國海外農業開發效果不顯著的原因，除了在法律、制度、自然條件等方面的事先調查和當地專家不足、開發戰略和政府政策支持不足、沒有長期政策考慮等因素之外，韓國在海外直接圈地的方式面臨的阻力和風險越來越大也是一個很重要的原因。韓國海外農業投資失敗的幾個典型案例如下:(1)近幾年韓國在蘇丹獲取了69萬公頃的土地用于小麥種植，以99年的租約租賃了馬達加斯加130萬公頃土地，用于種植玉米和棕櫚等作物。在現代世界，土地早就偏離了其最初的功能，即人類和動物賴以維生的工具，而變成了一種生產資料，一種可以被用來買賣的商品。然而，對非洲的大多數農村而言，情況并非如此，各種不同類型的土地所有制在那里已經不甚融洽地并存了數個世紀。基于此，圍繞土地的紛爭給外國投資的項目帶來了困擾，而且非洲國家的政府無法應對那些被要求將土地交給外國投資者的農民的抗議活動。農民過去一直利用這些土地狩獵、放牧，以及在森林里獲取木材及其他物產。他們還在樹林中間清理出小塊的土地作為自給性農場。因此，非洲當地人反對將他們祖先的一些土地交給外國投資者的做法。他們擔心自己得不到賠償，也害怕永遠失去他們及他們的牲畜一貫獲取食物的公共土地。韓國企業對非洲錯綜復雜的土地關系缺乏了解，如韓國大宇集團與馬達加斯加政府簽署了130萬公頃土地的租賃協議，租期99年，馬達加斯加政府基于經濟利益的考慮，在未與當地農民協商的情況下單方面與韓國企業簽署了協議。這項大額的土地交易損害了當地人的利益，在民眾抗議和政府更迭的背景下，這項土地協議最終破產。(2)20世紀60～80年代韓國的海外農業開發主要以南美洲為中心來實施。1961年韓國政府積極推進南美洲移民，自1962年《海外移民法》出臺后，每年有4000～5000人移居海外，其中大部分是通過國家邀請、國際婚姻、收養等方式實現移民的。而以農業方式實現移民的人數并不多，因此當時這個移民政策被認為是失敗的。靠政府主導的土地開發方式的失敗原因在于:第一，預先調查的不足導致在選擇農業投資地區時選擇了土質較差的地區，并且當地政府有關政策也對農業開發有消極的影響;第二，對當地政府政策方向的把握不徹底;第三，國內移民對象的選擇存在問題，選擇了非農業的人移民故而不適應農業開發的項目。(3)政府和企業在20世紀90年代中期開始，為了農業開發，以俄羅斯遠東地區和中國等為重心正式開始了海外進軍。在20世紀90年代，雖說韓國政府獎勵的民間海外投資力度更大，海外投資限制被放寬了，但這段時間的海外農業開發是大部分企業或團體的適應期，在執行過程中產生了很多問題，諸如低效率重復投資、粗放農業耕作技術、大規模農場經營、民間團體和NGO商業投資經營的經驗不足。(4)土地資源型的跨國投資易受“國際新殖民主義”輿論的質疑。韓國海外“圈地”和“屯田”的投資企業大多只考慮利用投資目標國的土地來種植韓國國內所需的農產品，在莊稼成熟后運回韓國消費，這種投資缺乏為投資目標國促進經濟發展、消除貧困進而實現互利共贏的長遠考慮。

3.綜合評價。日本成功的核心原因是對投資流入國即目標國的經濟社會制度沖擊小，且合同制農業的商品貿易模式更加成熟，市場化程度更高;韓國失敗的核心原因是對投資流入國即目標國的經濟社會制度沖擊大，特別是牽涉到土地所有制這一農業所有者的敏感制度;土地交易受當地法律、政策甚至文化傳統的影響大，不同國家情況復雜，市場化程度不高，而且土地交易這一商業活動容易被政治所綁架，在投資流入國由一個簡單的經濟議題升級為復雜的政治議題，并且被無限放大，從而增加了失敗的風險。

四、日韓海外農業投資對中國“一帶一路”建設的啟示

(一)制定中國農業“走出去”長遠發展規劃

中國農業要想加快“走出去”步伐，必須從頂層設計的層面制定長期的發展戰略與規劃，從法律援助、融資支持和稅收優惠等各個方面為“走出去”的農業企業提供政策扶持;充分做好海外投資項目前期可行性論證，細致充分地進行調研工作，以選擇合適的投資區域和投資模式;在政治層面得到合作對象國的大力支持，充分尊重合作對象國的風俗習慣以及法律制度，尊重當地民眾的合法權益，最終實現互利共贏，有效防范和規避各種風險。

(二)借鑒“日本模式”，探索外包種植或訂單種植模式的潛力

“日本模式”的可借鑒之處在于，避開敏感的土地議題，提升海外農業投資的檔次，由初期原始的土地交易發展到更高級的日本模式，并重視與農業投資流入國的農業科技、人道主義援助等的交流，形成良好的海外形象，只有這樣才能保證長期合作。當然，日本在海外農業開發時也有土地租賃和土地收購的項目，比如2007年三井公司在巴西購買了10萬公頃農田用來種植大豆，2010年住友旗下的蘇米富公司在菲律賓收購1320公頃的土地用來種植水果。但總體而言，日本的海外投資模式更多的是著眼于產業鏈的中間環節，即貿易、加工和物流環節，借助參股、并購、合營等手段，以企業作為載體來開展業務，土地交易僅僅屬于個案，不占主流地位。相比之下，韓國的海外投資模式卻面臨較大的風險和失敗的考驗。韓國海外投資的耕地數量曾一度達到90.6萬公頃，但到2016年其有效利用的土地僅有7.6726萬公頃。當前世界各國基于國內外因素的考慮，紛紛收緊本國的土地政策，限制外國人在本國的土地交易，這要求我們吸取韓國模式的教訓。

基于此，中國海外農業投資應該采取外包種植或訂單種植的模式，為農戶提供農用物資并幫助其耕種土地，然后從他們那里購買農作物。訂單種植也存在一定風險，比如農戶轉而在當地市場出售農作物，而不去償還買方所提供的信貸和投入，但訂單農業可能是利用外國投資提高當地農戶的收入和生產率、為銀行系統欠缺的國家提供信貸以及從自給性農業轉向更具收入潛力的經濟活動的一條捷徑，對投資者和農戶而言是一種互利雙贏的途徑。

同時，借鑒日本的經驗，成立官民合作機構，如日本的官民聯合投資機構，其目的是促進日本企業對外直接投資。我國要積極探索和發揮“混合所有制”企業在“走出去”中的實際作用。國有企業和民營企業只要做好分工，力量和資源都會成倍放大。國有企業擅長于國內資源組織和風險控制，民營企業擅長于境外資源組織和競爭，只要兩者實行有效聯合，就一定會極大地推進“走出去”工作。

(三)加大金融融資工具對“一帶一路”建設和農業“走出去”的支持

具體到金融創新和融資支持方面，韓國模式盡管存在許多不足，但韓國政府的一些做法值得肯定，特別是在金融信貸方面對韓國企業的大力支持。我國的海外農業開發應借鑒日韓的做法，按照“政府財團企業三位一體走出去”的模式組織資源，即政府定方向、財團提供適配金融產品、企業承擔戰略與商業任務。

對于“走出去”及“一帶一路”實施企業給予的實際資金支持力度還需加大，中國政府的各項政策及規劃需要落實到“真金白銀”的資金支持上來，日韓企業境外開發的模式是政府定方向、企業操作、財團支持。目前，我們可以借鑒的操作方式應該包含以下幾個方面:

第一，政府以股權參與的形式直接涉足海外產業投資，如日本農林水產省下設的海外農業開發協會每年都有一定的政府預算用于海外農業開發。

第二，設立境外投資基金并充分發揮作用，而不是以銀行模式運營基金。如韓國海外農業開發貸款基金，提供70%融資額度，2%～3%低年息，可拖欠5年按10年期償還。在日本，官方發展援助(ODA)和境外經濟合作基金(OECF)的援助、投資活動對日本海外投資的投向、投量發揮著重要的引導作用。ODA的援助方式主要有贈款、優惠貸款、技術援助等。我國已有的政策性基金應適當提高參與程度，靈活安排投資領域、區域，新的“絲路基金”應給予農業更多的機會。此外，地方政府在引導基金和企業增信推動“走出去”方面應有實質性舉措，類似的“風險分散基金”的設計可以在“走出去”領域大力推行。

第三，促進以銀行為首的金融機構聯合創新和民間資本的融資，解決企業在貸款和授信時出現的信用結構、資金結構等問題。在政策性貸款方面，進一步擴大農業境外投資規模，延長期限，降低自有資金的比例;在信用結構方面，適當調整控制力度，積極推行“外保外貸”“擔保資產池”等擔保創新模式，充分盤活境外資產，加大杠桿力度;在審批方面，借鑒國家開發銀行的成功經驗，規劃先行，在各領域確定若干戰略性成長客戶，控制總體額度，一次性審批，分項目使用，有效解放“走出去”企業的生產力;在商業性貸款方面，加大對商業銀行支持“走出去”的引導力度，出臺優惠政策是非常必要的，而各商業銀行在推動企業從事國際貿易、對外投資等經貿合作方面，產品和服務也應創新多樣化，并增強針對性和加強個性化設計，提倡“產學研一體”的金融產品創新模式。

日本和韓國兩個國家已經有幾十年的海外開發經歷，并分別形成了不同的運營模式。我們應更多地借鑒日本的成功經驗，實現援助、投資、貿易的“三位一體”，使“一帶一路”倡議下的中國農業國際合作行穩致遠。

本文原載于《經濟社會體制比較》2020年第3期，轉載過程中有刪節。